养老机构护理员队伍专业化建设的PPP模式研究

周海昆

摘 要：養老护理员是养老机构不可或缺的人力资本，其专业化水平的提高有利于机构服务能力的提升和整体的运行发展。鉴于养老机构护理员队伍存在的数量不足、结构不优、专业水平低等较突出的问题，如何做好养老产业大军的队伍建设成为一项迫在眉睫的任务，本文基于调研、以河北省民营养老机构C为例，探索PPP模式下养老护理员专业化建设的路径。

关键词：养老护理员队伍;养老人才培养;专业化建设;职业资格认定

一、C养老机构护理员队伍专业化建设存在的问题

（一）数量不足

2016 年河北省颁布的《养老机构日常照护规范》规定，一级护理、二级护理下护理员与被照护老人配置比例是1比10，三到五级护理配置比例为1比8，六至七级护理配置比例为1比6。C养老机构入住老人中需要半护理和全护理的老人所占比例超过90%，目前配备比例为1比8，未达到标准。

（二）结构不优

从结构比例来看，养老机构中男性、专科以上学历、29岁以下的护理员占比少，严重缺失。其中，男性护理员占比40.47%，专科以上学历护理员占11.90%，29岁以下护理员占19.05%。由此可见C养老机构护理员结构不优，男性占比低，学历较低、年龄较高。

（三）专业水平低

C养老机构护理员的持证率为40.48%，护理员资质难以保证。河北省于2011提出至第二年年底对当时全省养老服务机构在岗的近10000名养老护理员进行分批培训和职业技能鉴定，以确保所有养老护理员全部持证上岗[1]。但是由于缺少相关的激励和监督机制，持有专业资格的护理员较少，大多护理员只提供一些低水平的“保姆式”服务，无法满足老人日益增加的医疗服务和高级护理等需要。

二、C养老机构护理员队伍问题的原因分析

养老机构专业水平低受不完善的护理人才培养体系的桎梏，这一环的弱化直接导致养老机构护理队伍的较大缺口，也制约着整个养老服务行业向更高的水平发展。

（一）开设老年服务专业的院校数量和招生形势严峻

我国开设老年服务与管理相关专业的院校大部分从2016年才开始招生，且高职高专院校多、本科院校起步更晚，专业师资力量薄弱、设置类型单一。2018年全国有143所院校开设了老年服务与管理专业，相关专业学生毕业后从事机构护理工作的数量不足，院校专业建设层次单一、缺乏多样化的人才培养体系，教材设置与课程开设有待完善，培养方式与实践需求的结合欠缺紧密联系。

河北省目前来看只有6所高职院校曾开设过老年服务与管理专业，在就业难和招生难的两面夹击下，大多专科学校逐年减少计划招生名额，有些学校甚至不再设置该专业。经过调研发现大多学校实际每年招生不足10人，有的学校该专业面临学生“转专业困境”最终未成班。通过与专科校方和学生访谈，“老年服务与管理专业”发展困境主要是因为缺乏职业资格证明、没有发展前途、专科升本科进修难、社会认可度低。在考取职业资格方面，由于2017年国家取消养老护理员的职业资格，没有国家资格证能证明学生的专业性，学生和家长普遍认为该专业工作处于底层服务行业。由于老年保健与管理专业是专科专业，国内开展养老相关专业的本科学校少，该专业学生专科升本科没有资格考取护理专业，一般会转考心理学、老年康复与管理、运动康复等专业，使得该专业的学生在学历提高和专业学习方面的处境很尴尬。

护理专业人才也是是机构养老服务不可或缺的人力资源，2016年河北省仅有31所本科及高职院校开设了护理专业，但其中涉及老年护理的学校却很少。河北省中医学院于2015年开设老年人护理实验班，至今每年招生30人，就业指向各级医院、养老机构、社区卫生服务中心、教学研究机构等，从事临床护理、康复保健、检查预防、科研教育等工作，还能提供居家养老、社区养老服务[2]。在职业资格证书的考取上，考护士职业资格证。校方表示：该实验班学生有护士职业资格证，学生选择就业方向较广。校方应老年服务需求建立老年护理实验班，但在激励政策缺失的情况下，较之工资更高、五险一金齐全、有职业发展前途的医院，学生选择从事养老机构工作主要受“爱心驱动”，就业意向还是更多倾向公立医院。

（二）政府组织的养老护理员培训规模小，层次低

我国养老机构护理员技能培训由民政部组织，目前河北省养老护理员的职业技能培训已经逐步展开，但培训规模小、层次低。截至2017年全省仅有3家省级培训机构和4个市级培训机构，而其他没有养老护理培训基地的各市只能通过挂靠地方民办培训机构或高职院校组织培训，培训课程较简单、层次水平较低。以C养老机构为例，2017年国家取消养老护理员国家职业资格之后职业技能培训由C机构所在市民政部组织开展，职业技能培训每年组织两期，每期开两个培训班，每班50名学员，每期培训只有5天。所在地县级政府每年最多只有约10个名额能参加市级职业培训，而分配到C养老机构只有1-2个指标。通过访谈调研发现培训存在“场地简陋”、“设施陈旧”、“学员过多”的问题，每班50个学员只有2张护理床，导致学们的实操动手的机会比较少。养老护理员培训虽无需自费，但是机构负责人输送护理员参加市级统一培训要承担着加重其他护理员工作量、提高用人成本的负担，由于国家政策在资金支持和考核评价中对养老机构护理员持证率的激励不足，院长输送机构内护理员参加培训积极性不高。

（三）机构培养层次单一，缺乏对高层次研究人才的培养

养老机构服务人员的培训应是一个不间断的进程，应包括入职、岗前和在职培训。一套完整的培训体系应从组织者、课程方式、效果评估等多方面去构建，但目前养老机构护理员培训体系尚未得到完善，培训时间短、效果差、内容重复分散，缺少对护理员心理素质的培训，难以满足服务老人多样化、康复保健等高水平的服务需求。同时由于监督力度不够、机构培训缺乏明确的标准，养老机构培训多采用“老人带新人”的方式，缺少专业的培训师资队伍和新兴的护理治疗培训理念，护理员专业知识得不到及时有效的更新、技能水平难以提高。

三、PPP模式助推養老护理员队伍专业化建设的可行性分析

PPP（Public—Private—Partnership）指政府与社会资本以提供产品和服务为目的，签订特许权协议，形成“利益共享、风险共担、合作共赢”的伙伴关系。PPP模式下政府节省财政支出，企业可降低投资风险，双方都能达到比单独行动预期更好的结果[3]。PPP有广义和狭义之分，广义的PPP指项目融资的模式，狭义的PPP泛指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作伙伴关系。具体来说，养老护理专业化建设的PPP模式可行性如下：

（一）PPP 模式是养老护理员队伍专业化建设的必然选择

养老服务业属于公共服务领域，是社会保障的着重一环，有很突出的正外部效应，有助于社会和谐稳定发展。养老服务队伍专业化建设，应带有一定福利性质。因此，政府可以给予财政补贴让养老服务业能不断进行资金回笼，提高社会资本投资积极性。养老服务属于准经营性项目，可通过对服务进行收费的方式来回笼部分资金，这为 PPP 模式介入养老护理人才培养提供了理论基础。近年来养老护理员往往供不应求，“老人找不到一个好护理员”并不罕见。为积极解决养老护理员队伍专业水平低、4050占比多、离职率高等诸多问题，就有必要创新养老护理员队伍专业化建设的模式。

从资金筹措的角度来看，高校护理专业学生的培养、护理在职培训、养老机构的建设发展都需要强有力的资金的支撑。护理员队伍建设资金的缺失问题源于政府较大的财政压力和养老机构运营的艰难。随着我国老龄化趋势不断严峻，刚性的养老需求加上日益膨胀的养老需求群体导致养老事业的财政支出逐年攀升，资金缺口逐步扩大;养老行业投资长、收益低、风险高，资金运转艰难，很难列出专门的资金用于机构护理人才培养上。受限于资金的约束，护理员队伍的专业化供给与服务对象日益提高、差异化的服务需求的脱节造成了严峻的供需矛盾。PPP模式为养老护理专业化建设的资金筹集提供了新的方式，其多源筹资模式是有效摆脱资金短缺困境的有效手段。

PPP模式下养老护理员队伍的专业化建设，使参与多方合作、相互监督，充分预估可行性和风险以实现科学决策和评估。通过引入社会资本吸引先进的管理经验、成熟的管理技术和专业的人才进而提高养老护理员人才培养项目的成功率和资金利用率，提高机构的管理水平和运营能力，以更好的满足服务老人的需求。

（二）PPP 模式助推养老护理员队伍建设符合政策导向

为积极有效应对日益严峻的老龄化，国家相继出台多项政策激励养老服务业的发展。护理人员是养老服务的直接提供者，其专业化水平决定养老服务的供给水平，决定是否真正能够达到“老有所养，老有所依”的目标。养老护理员培训亦是养老产业的重要组成部分，通过“产业促进培养、培养促进产业、产业促服务、服务进一步拉动需求”的链条带动养老产业的进一步发展。《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号），提出重视民间资本在养老服务产业中的作用;提升养老服务人才专业水平，做好养老护理员职业培训和促进就业工作[4]。2017年3月，国务院办公厅发布的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》指出要引导社会资本PPP模式参与医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施等建设运营并进行PPP项目示范，同时探索允许营利性的养老机构或教育机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。

国家从法律上对PPP模式对接养老服务业方面相继出台了很多意见，在政策支持和发展方向方面对PPP模式应用于养老服务产业从长远的战略高度上给予了引导，养老护理队伍作为养老服务的产业大军其专业化建设的重要性清晰可见，国家的政策支持为养老护理员队伍专业化建设的PPP模式的开展奠定了基础。

（三）PPP模式助推养老护理员队伍建设有良好的资本环境

经济新常态下我国经济增长速度放缓，政府债务性负担加重，我国对养老护理员队伍的专业化有更大的需求，但政府却在财政压力下支持不足。但经过改革开放，社会资本积累充足，而国内投资领域尚未得到有效开发。国家逐渐放宽社会资本投资公共服务领域的准入条件，将会吸引更多的社会资本涌入社会养老服务这一朝阳产业，PPP 模式将进一步完善发展。充足的资金来源和逐渐降低的准入门槛能吸引更多的投资者和参与方进入养老护理员队伍的专业化建设领域。

四、PPP模式助推“产教对接”的人才培养路径

养老机构是护理员工作和实现职业生涯的平台，要实现机构的护理员队伍规模化、年轻化、专业化的目标，就必须促进养老机构的跨越发展。养老机构要想吸引更多的护理工作者，就必须有足够的平台保障护理员的福利待遇、改善护理员的工作条件、为护理员提供职业技能学习和职业晋升的机会、解决护理员的后顾之忧并实现职业发展，这就需要促进养老机构的产业化、规模化、品牌化、连锁化发展。

PPP模式下促进养老护理员队伍专业化建设需要将“养老服务”和人才培养有机结合，则需要将“养老服务业”和“护理教育”进行产教对接。因此，在养老护理员队伍供给不足、结构失衡、专业水平低下的的背景下探索PPP模式下产教对接的人才培养路径显得尤为必要。PPP模式产教对接的护理专业化建设下，政校企通过联手建立“养护医康”为一体的养老服务机构，或者在现有养老机构业务基础上建立“实体化培训学校”，将校方教学、人才培养与养老服务有机结合起来，走“培养、输送、使用”一条龙服务模式和人才培养模式，不仅可以促进养老机构的转型和发展，也能提高养老护理人才的培养水平。

在这样的模式下可以将社会资本的先进管理经验模式和政府的优惠政策有机结合起来，整合多方优势资源，通过构建“护理教学、机构经营、专业培训、养老服务”四位一体的共享开放的老年护理实践基地，深化教学过程和经营过程的深度对接，通过推动专业与产业、行业、职业对接，养老资源共享和优势互补。

为了鼓励更多学生选择老年护理专业、激励养老机构和护理员积极主动地主动提高职业技能水平和能力，“校企政”三方合作下护理专业建设的PPP方案中应该借鉴德国的模式构建养老护理员的“资金池模式”。为激励学生选择老年护理专业并从事机构养老工作，借助专项资金在相关专业上设置高水平的助学金制度，由专项资金承担学生学费的大部分，减轻该专业学生学费负担。接受助学金的学生毕业后，如若在养老机构从事一定年限的护理工作，将无需返还所借的学费。在激励养老机构和护理员主动参加培训、提高职业能力方面，养老机构可以根据机构内部护理员的数量，向“资金池”公共账号缴纳相应数额的培训基金，当机构输送学员培训时，通过从资金池中得到相应的补助而降低成本负担，机构送去培训的人员越多，其补助也越多，故而可以激励养老护理机构和护理人员积极主动地接受养老护理知识技能培训。

参考文献：

[1]《河北省人社厅联合财政厅、民政厅关于对在岗养老护理员开展免费职业培训和技能鉴定工作的通知》（冀人社发〔2011〕41号）

[2] 京津冀协同发展背景下河北省养老服务人才培养问题研究[J].王艳霞.河北科技大学学报（社会科学版）2017（03）

[3] PPP模式下养老服务有效供给与实现路径研究[J].郝涛等.经济与管理评论2017（23）

[4]《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）