论行政诉讼原告资格制度的价值

■杨忠醐/郑州西亚斯学院法学院

“价值”作为经济学的专门术语在伦理学中的含义是“善”，即人们追求和向往的美好事物，“人们通常（将价值）区分为工具价值与固有价值。”从伦理学的角度理解法的价值，其所指的就是“正义”。结合法的分化，法的价值自然也就存在实体法的价值与程序法的价值。德国学者古斯塔夫·拉德布鲁赫在《法学导论》这样形容程序法：“如果将法律理解为社会生活的形式，那么作为‘形式的法律’的程序法，则是这种形式的形式，它如同桅杆顶尖，对船身最轻微的运动也会做出强烈的摆动。”行政诉讼作为调整公民权利与行政权之间法律关系的一项重要的诉讼制度不仅要体现保护公民权利、维护社会秩序的司法价值，还要理顺国家行政权与司法权相互制衡的法律机制。作为启动行政诉讼程序的核心要素之一，行政诉讼原告资格制度的设置要体现行政诉讼的价值功能。由于原告资格制度解决的是行政诉讼程序的准入问题，将直接影响司法救济程序的启动与裁判方式的选择。我们认为行政诉讼原告资格制度在体现行政诉讼价值的同时，更影响着行政诉讼制度的价值取向。本文将从以下几个方面具体讨论：

一、 社会秩序的维护

在行政诉讼中，一个起诉人必须提供一定的证据证明其利益受到被诉行政行为的不利影响，并且这种不利影响直接导致其权利的损害，他的起诉才能进入审理程序。这里存在的一个突出问题，即受到起诉人指控的行政行为可能是违法的，但是如果法院以起诉人与被诉行政行为无利害关系或利害关系不大为由拒绝受理起诉，那么就有可能放纵了一个违法的行政行为。在行政诉讼成为公民寻求法律救济的最后一个途径时，实际情况也的确如此。在我们这样一个“违法必究”观念根深蒂固的国家，放纵一个违法的行政行为这一点是很难让人接受的。但传统观念是一回事，法治主义的要求是另一回事，我们不能简单地用传统观念作为评判是非的标准。每一个行政行为都体现或维护了一种秩序，都涉及私人利益或公共利益。如果任何一个人都可以随意或者仅仅因主观好恶而起诉一个行政行为，那么几乎所有的行政行为都会处在随时被司法审查的不确定状态。如果这种任意的起诉泛滥，可能导致行政管理的瘫痪，相关的社会秩序也会受到冲击且处于不确定状态。秩序是社会得以生存和发展的基本条件，当社会秩序受到普遍冲击时，社会的发展就会面临严重的威胁，这其实正是社会为什么需要法律的根本原因，也是秩序的价值大于“违法必究”的道理所在。即使我们从刑事诉讼和民事诉讼领域来看，司法实践对“违法必究”理念地追求也要让位于对秩序维护的需要：过了追诉时效的犯罪行为不再追究；只要债权人放弃债权，欠债不还也合乎法的正义。可见，法律对违法行为追究的正义性主要取决于维护相关社会秩序的需要。就行政诉讼而言，我们绝不能让行政诉讼制度成为任何人攻击任意或所有行政行为的手段。

其实，从理论上看，原告资格制度作为行政诉讼之门应当堵住的不仅仅是“任意”的起诉。从行政权的指向范围来看，行政行为往往因其公共性而指向宽泛的利益相关人。从哲学的观点出发，万物都是普遍联系的。一项处罚张三的行政行为会间接的影响张三的直系或旁系亲属；一个修建一条马路的行政决定会影响所有可能在这条路上行走的人们。但是，如果允许法院接受张三的亲属不服行政处罚决定的起诉，那么是否意味着法律或法院可以置“沉默”的张三的权利于不顾？毕竟真正受到处罚的只是张三；如果允许任何可能行走于政府决定修建的道路之上的人向法院请示撤销这个决定，那么是否又意味着法律可以剥夺其他大多数人使用这条马路的权利？显然，即便是公众凭借一般通俗的道理都很容易明辨其中的道理，难的是挖掘蕴含其中的深层次的法治“秩序”之理。在法治理念中，秩序总是相对的。法治要保护的一般总是多数人的相对大的达到一定强度的利益，而且这种法律所保护的利益也总是相对于一个国家特定历史时期社会发展的总体需要而言的。因此，法律对行政诉讼原告资格的限制不仅是法治的要求，而且其具体内容或标准也要受一个国家具体情况、特别是政治经济发展程度的影响。换言之，法律对相关社会秩序的维护也是相对的。

二、 诉讼的经济价值

从纯粹的经济学意义来看，诉讼不会增加社会财富，只能产生资源耗费。其正当价值在于以最少的资源投入最大限度地实现公平以及维护秩序。法律对行政诉讼原告资格的限制意义在于控制“损人不利已”的起诉进入司法程序。

“效益”本是一项经济学术语，其表示的是成本（投入）与收益（产出）之间的关系。就程序法而言，诉讼效益依然遵循经济学的含义。诉讼效益主要包括两方面的问题：经济成本与经济收益。经济成本是指程序主体在实施诉讼行为的过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等司法资源的总和，理查德·A·波斯纳称之为“直接成本”。诉讼中经济成本主要包含以下四个方面的内容：（1）人力资源。进行诉讼活动既需要相当数量的专职法官、书记官、翻译人员、法警、陪审员等，还需要诉讼当事人、律师和证人、鉴定人等的诉讼参与。（2）物力资源。如法院为进行正当的诉讼活动所必备的法庭设施、通信及交通设备，以及当事人被查封、扣押的诉讼标的物等。（3）财力资源。如法官、陪审员、书记官等的薪金，案件受理费，勘验费，鉴定费，公告费，翻译费，以及证人、鉴定人和翻译人员的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费，保全申请费与实际支出费用，执行费用等。（4）时间资源。诉讼中时间的浪费或诉讼周期的拖延，往往意味着程序主体在单位时间内诉讼活动效率的降低，并同时造成人力、物力或财力资源耗费的增加，因此在诉讼程序中，时间已成为一种与经济耗费有关的司法资源。就行政诉讼而言，经济成本相较于一般民事或刑事诉讼的耗费更大。参与诉讼的双方当事人中，有一方是行使行政职权履行公用管理职责的行政机关。行政诉讼案件不仅会造成司法资源的耗费，还会造成社会公共管理资源的损耗。因此，行政诉讼原告资格制度设置的价值在经济学上的意义就在于防止因个体利益而损害公共利益的情形对司法资源以及社会资源造成更为严重的损害。

程序公正与诉讼效益都属于诉讼的内在价值，具有一致性。首先，二者是相互包含、相互制约的。从某种意义上说，诉讼效益所追求的是以最经济的方式实现公正的目标。反过来，程序公正对诉讼效益也具有一定的约束力。崇尚经济效益之上论的波斯纳也承认二者之间相互依存又相互制约的关系。波斯纳在阐述正义与效率的关系时也认为这两种观念经常是一致的，只有在效益提高的前提下才能实现更高层次的公正。因此，“正义的第二种含义——或许是最普遍的含义——是效率。”，但是，“正义并不仅仅具有效率的含义”。波斯纳的论述正好与英国的那句古老的法谚相契合：“迟来的正义为非正义 （justice delayer is justice denied）”。

其次，程序公正与诉讼效益是相互依存、相互支撑的。程序的公正是相对的，必须辅以相应的效益价值才能体现真正意义上的公正。培根曾这样比喻程序公正：“不公平的判断使审判之事变苦，而延迟不决则使之变酸也。”就整体而言，程序公正往往更适合于作为程序法律制度确定与实施的定性标准，而诉讼目标则可作为程序法律制度的定量标准。事实上，在程序法中，程序公正与诉讼效益都是相对的：绝对的程序公正缺乏时间意识；绝对的诉讼效益易使公正失之偏颇。要把握好二者之间的关系，在审时度势的同时还需坚持以下两点，即以程序公正为基础，以诉讼效益为关键。

三、 法律调整范围的要求

法律并不调整所有的社会关系，只有利益达到一定程度的社会关系才由法律调整。法律也不对所有的不良行为发号施令，对于不道德等问题则采取完全克制的态度，司法也是如此。司法的要义不在于保护所有的正当利益，而只对忍无可忍的诉求给予救济。可见，司法救济是被动恢复和维护社会秩序的手段，而不是主动调整社会关系的工具。换言之，司法是解决争议，化解纠纷的最后一道防线。对行政诉讼而言，诉讼本身就在损害现存的社会秩序并挑起新的争端。因此，司法必须对利害关系不直接或者利益损害的程度不足以使起诉人提起行政诉讼的行政争议进行限制。这就需要司法通过一些限制性规则强迫这些利益相关人增强忍受力，行政诉讼的原告资格制度就是这些限制性规则之一。

很多时候，在一项行政争议产生之后，被诉行政行为的确损害了起诉人的利益，但其受损利益实在不足以对抗现存的行政管理或社会运行秩序。这时，法院就不能受理起诉人的诉讼请求。因为起诉人受损害的利益不够大或者不够“浓”。法律不允许以一个较小的利益而损害一个较大的利益，或者以一个局部的利益而损害全局的利益，这是由秩序的相对性所决定的。法律的核心价值在于通过保障相对的公平正义达到社会秩序的稳定。如当政府决定拆除一个街心公园时，周围居民的利益当然会受到影响，但是通常这种浓度不够的利益不能成为他们对这个行政行为提起诉讼的理由。而当行政诉讼成为解决这些问题的最后一个法律救济途径时，法院堵住诉讼的大门等于告诉居民应当忍受或者说应当承受这项行政行为所产生的结果。这便是法律的调整范围，也是行政诉讼原告资格制度的价值所在。

综上所述，行政诉讼制度的核心价值在于通过对违法行为的制裁解决争议，恢复并维护受到损害的社会秩序。但是，司法权对社会秩序的调整即不同于立法权，也不同于行政权。其主要区别在于司法权的行使受制于不告不理、当事人举证责任、时效制度等司法规则，它是一种被动的解决争议恢复秩序的法律手段。作为行政诉讼制度组成部分的原告资格制度当然也应该遵循这样的价值要求。