安徽困境儿童的风险判别和保护

宋文娟

（安庆师范大学人文与社会学院，安徽安庆246133）

儿童是家庭的希望，是国家和民族的未来，更是社会主义事业发展过程中最宝贵的人力资本。长期以来，我国政府高度重视广大儿童的合法权益，各种保障儿童权益的法律法规逐步健全，儿童的生存环境得到进一步优化。尽管社会朝着更加公平和谐的方向发展，但随着社会变迁的加快和利益结构的调整，仍有一些儿童由于家庭经济贫困、自身残疾、缺乏有效监护等原因，面临生存、发展、参与和受保护风险，一些冲击社会大众视野的极端事件时有发生。事实表明，我国困境儿童保护的制度设计和救助渠道仍存在不可忽视的漏洞和问题，困境儿童的风险和权利保护日益成为政府、社会和学界关注的重要议题。

一、概念：政策和学界层面的解析和演变

自21世纪以来，儿童保护救助日益成为国际焦点问题，它涉及如何消除儿童的极度贫困和饥饿，普及全球初等教育，促进社会性别平等，保障儿童健康、教育、平等权等[1]。在这种全球大趋势下，中国政府也开始有计划地将儿童保护纳入国家社会建设的宏伟蓝图之中，这一关注在2010年之后表现得更为凸显。国务院颁布的《中国儿童发展纲要（2011-2020）》明确提出“建设普惠型儿童福利制度”作为儿童发展目标，一个新的概念体系——“困境儿童”在政策层面率先尝试并流行。就其理论渊源来说，“困境儿童”概念来源于西方社会的福利制度体系，受中国传统观念影响，“困境儿童”的学理划分较侧重于家庭因素，普遍存在“家本位”的儿童保护观。

2013年11月，十八届三中全会全面深化改革决定明确提出“健全困境儿童分类保障制度”，这是第一次将“困境儿童”作为政策术语写入中国的顶层纲领性文件[2]。随后的2014年政府工作报告进一步提出“加强未成年人保护和困境家庭保障”，将处于困境中的儿童及其家庭保护纳入政府的制度设计之中。2016年6月，国务院颁布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》明确将“困境儿童”定义为贫困家庭儿童、自身残疾儿童及监护缺失儿童[3]。这一界定细化了困境儿童的不同类别，对达到何种程度才能属于困境儿童有了清晰的指代。严格地说，此种表述并不属于概念的界定，而更接近于其包含类型的说明。不难看出，不同类别困境儿童的权利得不到保护，并且面临各种风险。

与政策操作层面明晰具体的界定相比，困境儿童基本内涵的学理建构相对滞后，尽管学者试图从不同角度厘清困难儿童概念的内涵和外延，但至今并没有达成学术共识。与国际社会的一个明显区别是，国内学者在困境儿童的界定中通常包括“孤儿”。①虽然学术界一致认可孤儿的生存和发展困境，但在国外儿童福利的文献中，孤儿和困境儿童是被明确区分使用的两个不同概念。如刘继同认为，中国传统社会和政府普遍认可的困境儿童包括孤儿、残疾儿童、弃婴、流浪儿童、贫困儿童、艾滋病孤儿及囚犯子女[4]。尚晓援、虞捷则提出困境儿童的三级概念体系：一级概念——困境儿童；次级概念——有身体、社交和多重困难的儿童；三级概念——重度残疾、重病、与家庭环境分离及困难家庭中的儿童[5]。李迎生、袁小平依据困境持续时间的长短对困境儿童概念进行了类型研究，将困境儿童分为长期困境儿童和短期困境儿童[6]。

从上述困境儿童的概念建构来看，由于“困境”一词本身具有的不确定性和多样性，以及社会发展带来的变化，致使困境儿童的概念解析是一个不断完善的动态过程，学界任何一种描述必然不能穷尽困境儿童的所有类别。尽管如此，我们仍需要在以下几个方面作出阐释：第一，父母存在与否并不能成为判别困境儿童的唯一要素。父母能力欠缺或主观故意也可造成儿童处于缺乏保护的风险之中；第二，困境儿童的基本需要未能获得满足，并存在着各种风险因素。这些风险包括生存、发展和参与等多层面甚至是多重的；第三，有关困境儿童的保护实践不仅需要借助于家庭，也依赖于环境的改造和政策的支持。

二、理念：“儿童利益最大化”和“上游干预”

保护困境儿童，理念先行。《联合国儿童权利公约》明确提出：“所有涉及儿童的行动，无论是由公共或私人社会福利机构，法院，行政当局还是立法机构进行，都应基于儿童的最大利益。”[7]该条款被称为“儿童利益最大化”原则，是所有儿童事务处理工作过程中必须遵循的第一原则。事实上，虽然各国儿童福利保障的初衷不尽相同，但各国政府大都基于这一理念设计儿童保障政策，以不断提升儿童福利水平，促进社会和谐发展。

在我国，尽管政府有意识地“保护儿童免受伤害”，但无论是政策设计还是实践操作，仍缺乏“儿童视角”，呈现较强的政府主导色彩。当儿童诉求和父母利益发生冲突时，由于儿童天然的弱势地位和不良的家庭教养方式，常常出现儿童诉求让位于父母利益的结果。而一线儿童工作者的行政化工作作风明显，工作方式单一呆板，也是造成儿童利益难以最大化的重要原因。曾经轰动全国的“毕节留守儿童自杀案”中，正是由于上至地方政府，下至学校和社区工作人员，均将“上学”作为第一要务，将“义务教育”视为儿童的最大利益，忽视了孩子的心理诉求，而最终酿成悲剧。这种自认为“儿童为本”的主观判断并非有效的“儿童利益最大化”，甚至起了反向作用。从需要理论来看，每个人的需求存在差异性，就困境儿童而言，即便是同一类型困境儿童，他们的需求也不可能完全一样。厘清困境儿童需求的共同性和差异性是政府制定儿童保护策略的重要基础，也是实现儿童保护资源供给可及性的有力保证。政府在制定儿童保障政策时，要充分考虑儿童需求的多样性，有针对性地“量身打造”符合每一类型困境儿童特殊需求的政策，在满足广大儿童共同需求的基础上，还应做到分等级和有侧重。

一般来说，对困境儿童的保护分为事后救助和源头预防两种方式，相对于前者来说，后者更能凸显“儿童为本”的精神，也更能有效保障儿童的各项权益。生命周期理论表明，个体在其一生中经历不同的发展阶段，并且在其生命的每个阶段，都有不同的发展任务和目标，而前一阶段的生活状态对后期目标的实现具有重要影响，甚至起着决定性作用。儿童处于人生发展的早期或“上游”阶段，在这一阶段发生的各种重要事件将会影响儿童的一生，弗洛伊德的精神分析理论系统地证明了这一论断。同时，由于儿童生理和心理的不成熟性，思维和认知水平较低，在情感上又表现出依赖成人的倾向，自我发展的独立性较弱，这些阶段性特点从另一层面表明儿童比成人更具发展的潜能和可塑性，对儿童的干预通常可以达到事半功倍的效果。

从国际经验来看，世界各国普遍强调儿童早期教育的重要性，认为儿童早期投资具有高回报性，是国家财富积累的重要方式。当前，中国儿童早期干预的供给和需求矛盾日益彰显，政府应转变理念，坚持“上游干预”原则，消除儿童在生命早期阶段面临的风险，为他们提供良好的起点和平等的发展机会。在政策设计时，优先考虑儿童的需求，力争儿童利益的最大化。就困境儿童而言，须从源头梳理困境的类型、程度及结果，以预防和减少致困因素的产生，阻碍困境的代际传递，从根本上化解儿童面临的多重风险。

三、风险：多重致困因素下的风险状态评估

作为一个农业大省，安徽省是全国农村劳动力输出的主力军，农村人口流动的背后，带来的是广大农村家庭儿童生活的不稳定性。截止2018年底，安徽省共有73.6万农村留守儿童和40多万流动儿童，有近80万残疾儿童和26 855名孤儿。①数据来源于民政部《2018年农村留守儿童数据》和安徽省民政厅统计资料。儿童由于特有的身心“弱势”特点，是风险最易发生的群体，调查显示，安徽省困境儿童致困因素多样化，处于多重风险之中。

（一）生存风险

困境儿童的生存风险往往源自原生家庭，由于家庭经济贫困、监护缺失，致使儿童固有的生命权和健康权得不到保障，对于孤儿、残疾和重病儿童来说，他们的家庭生活大多比较困难。在调查中发现，虽然安徽省政府规定社会散居孤儿的月基本生活补助不低于900元，社会福利机构集中供养孤儿的月基本生活补助不低于1 300元，但这也是孤儿的全部生活来源。在物价持续上涨的今天，有限的现金补助并不能从根本上缓解孤儿的贫困状态。而对于那些残障及重病儿童，巨额的医疗、保健和康复训练费用，无疑是这些儿童家庭一项难以承受的经济负担。特别是一些父母和儿童均存在不同程度残障的家庭，因为缺乏正常劳动力，家庭的基本生活尤为艰辛。此外，监护缺失、监管不力也是困境儿童面临生存风险的重要原因，由于缺乏父母有效引导，家庭保护意识淡薄，困境儿童易和社会不良风气沾染。近年来，不时发生对困境儿童的人身侵犯和意外伤害事件，应予以重视。

（二）发展风险

发展权是困境儿童权益保护的核心，也是我国儿童福利的目标。促进儿童发展，从根本上来说，就是要让儿童充分发展其潜能，享有正常的教育过程。而广大困境儿童由于自身和家庭资源匮乏，并不能和其他儿童一样，享有平等的受教育机会和社会化发展。大多困境儿童的监护人文化程度不高，对教育的重视度不够，部分监护人本身就患有严重疾病或精神障碍，对他们来说，解决吃饱穿暖问题已属不易，更谈不上对孩子学业的关注和辅导了。调查发现，困境儿童成绩差、在学校被边缘化现象明显，无法实现教育的“可获得性”和“可进入性”。相对于正常家庭中“以儿童为中心，以学业为核心”的基本模式而言，困境儿童则承担了更多的家庭负担。部分困境儿童承包了家中的多数家务劳动，以致学习时间被无限占用，还有些困境儿童由于自身智力障碍，学习困难甚至辍学在家。这些因自身和家庭环境原因导致的困境儿童在教育之初就表现出与正常儿童完全不同的发展空间，将会影响其未来一生的思维方式和人生格局。

（三）参与风险

从社会排斥的理论分析框架来看，任何阻碍儿童生存发展的因素，诸如监护不力、家庭贫困、教育缺失等造成的儿童遭受社会歧视、人际交往困难等，均可视为参与风险的表现形式。儿童期是个体社会化的重要阶段，单亲儿童和留守儿童由于父母一方或双方缺位，导致儿童成长过程中“重要他人”的缺失，容易引起自我性别认知障碍和性别角色失败；流动儿童由于长期流离失所的生活环境，常常遭遇求学障碍，导致儿童安全感缺失，人际关系不良，社会融入能力低下；而对于一些残障和重病儿童而言，在面临自身身体康复、参与社会正常活动的困境之外，还要面对社会的忽视、嘲讽和歧视，在心理上承受着较大压力，这些消极情绪将进一步阻碍其参与社会的能力，进而导致个人发展的停滞或后退。

（四）受保护风险

儿童由于弱小理应受到保护，困境儿童由于自身和家庭的特殊性更应获得国家、学校、家庭等方面的保护性制度安排。尽管儿童保护理念被广泛认同，但困境儿童的受保护风险仍然凸显，现实中，有关困境儿童保护和救助的立法并不完善，现有的《未成年人保护法》《义务教育法》等有关法律因过于宏观而缺乏操作性，其他有关儿童保护的法律“碎片化”地分布在政府的不同行政部门中，难以形成有效的制度合力。同时，我国专门针对困境儿童保护救助的立法尚未出台，立法的滞后性导致对困境儿童权益保护的实际工作开展因缺乏有力支撑而持久性不足。就儿童保护组织而言，中国尚未建立专门从事儿童保护工作的独立机构，相关工作被分散在政府各类机构和社团组织中，各部门在工作范围、工作内容和方式上往往缺乏整体性社会认知，再加上服务机构专业程度较低，实际保障效能不足，并不能完全满足困境儿童的需求，困境儿童的社会保护水平亟需提高。

四、保护：基于不同风险等级的分级保护策略

儿童保护水平是一个国家社会发展和文明程度的标志。加强困境儿童的保护研究和探索，有助于推动我国适度普惠型儿童福利制度的建设，对社会建设的推进和发展具有重要的现实意义。为实现安徽省困境儿童的风险规避和保护干预，基于当前困境儿童的不同需要和风险级别，需设计出有针对性的分级保护策略。

（一）制定困境儿童的风险级别划分标准

长期以来，学界对困境儿童的研究主要集中于困境的类别区分，而对困境的风险级别划分关注度不够。事实上，即便是同一类型困境儿童，他们面临的风险级别也不一样，按类型保护显然不能完全满足所有困境儿童的风险防范和干预要求，合理的儿童保护策略应视困境儿童的风险级别给予不同的介入手段。结合安徽省困境儿童现状和实地需求评估结果，本研究制定出不同类别困境儿童的风险级别划分标准（详见表1）。鉴于“困境”本身具有复杂性和相对性，这种划分将是一个不断丰富和完善的动态过程。

（二）根据不同风险级别设计分级保护策略

针对各类别困境儿童的风险级别，本研究设计出分级保护策略。对处于一级风险之下的困境儿童，需要立即解除胁迫，实施解救，终止和减轻风险危害，并提请公安机关对胁迫者追究法律责任，对“遭受家庭暴力”的一级风险困境儿童，应采取强制措施，变更监护人，将儿童脱离暴力、虐待家庭环境；对处于二级风险之下的困境儿童，应向困境儿童及其家庭提供困难帮助，链接资源，增强困境儿童家庭和监护人的权能，对二级风险“监护缺失”儿童，需要参照散居孤儿基本生活费一定比例发放生活补助，对二级风险“流浪乞讨”儿童，要帮助其回归家庭，报告基层社会组织和其他监护人，减少和预防未成年人违法犯罪；对处于三级风险之下的困境儿童，应给予困境儿童更多的家庭和社会关爱，并由社会力量介入帮扶，提供社会支持，需要培训、教育监护人，提高抚育孩子的能力，促进孩子的身心健康发展。

表1 安徽省不同类别困境儿童的风险等级划分

（三）强化分级保护实践的监管和评估

有效监管和评估是判断困境儿童保护实践有效性的一项重要指标，政府不仅承担执行角色和提供财政支持，还应发挥监管和评估功能。儿童由于心智水平低下，难以判别个人合法权益维护的实际效用，政府应强化对“困境儿童”监护人及相关福利组织监督管理的责任定位，从儿童档案的建立、风险级别的划分，到财政拨款的使用、各责任主体职责的履行，都需充分体现其监管责任。在儿童档案建立方面，要充分了解困境儿童的现状，做好需求评估、心理测试、风险评估等工作，建立清晰的基本信息资料库，完善网络系统平台。在儿童保护实践评估方面，第三方机构通过政府采购服务进行专业评估，内容包括但不限于资金使用情况、监护人或机构责任落实情况、儿童保护满意度情况等。采取与评估效果相挂钩的资金管理模式，实行动态化管理和及时监控，确保每一名困境儿童都能平等、有效地实现其生存、发展、受保护和参与的权利。