供给侧改革下安徽贫困地区公共文化服务供给运行机制

曹佳蕾

（铜陵学院财税与公共管理学院，安徽铜陵244000）

一、引 言

文化是广大贫困地区群众的精神食粮，在实现全面脱贫中起着重要的作用。2017年全国连片特困区农村居民人均文化教育娱乐消费仅883元，相当于全国农村居民的四分之三，农村居民人均可支配收入13 432元，而连片特困区农村居民人均可支配收入仅有9 264元[1]，贫困地区公共文化服务供给有待从供给侧发力。

从2015年底中央提出“供给侧改革”，迅速引起我国经济领域的高度重视。在社会科学的各个领域，“供给侧”改革的理念也逐步受到关注，并被学者们广泛运用。“十三五”规划强调在未来发展中要克服供需失衡等一系列问题，而文化发展的供需平衡是重要内容。学者们的研究聚焦于公共文化服务供给侧改革的意义、存在的问题（欧小蓉[2]）、内涵（陈莎[3]）、基于需求现状调研与居民文化状况及地方实践探索总结的供给侧改革策略（陈艳[4]、张忠[5]、黄君录[6]）、基层文化队伍建设（彭雷霆[7]）、“互联网+”视域下的文化供给侧改革的动力机制设计（陈波[8]）、实践探索（姜雯昱[9]）等方面。王为理等梳理公共文化产品有效供给不能满足农民工群体的原因，基于公益电影放映项目和继续教育项目两类项目进行分析，进而提出创新新媒体服务平台等改革对策[10]。陈建提出自治与他治形成合力、整体性政府合作伙伴关系、线下与线上互补优化等革新农村公共文化服务的策略[11]。汪开利在总结当前安徽公共文化服务现状的基础上，设计多元供给配置、精准对接需求、实施科技引领等创新安徽公共文化服务模式的发展路径[12]。特别是《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》强调“公共文化服务均等化的实现，贫困地区的任务是最艰巨、最繁重的”[13]。本文研究中部地区安徽省贫困地区的公共文化服务供给运行机制，试图探索减少区域公共文化服务提供中与需求不相适应、不相匹配的内容，为促进供需协调与匹配，促进文化资源公平共享提出建议。

二、安徽贫困地区公共文化服务的供给现状

截至2017年底，安徽省共有20个国家级扶贫重点县、12个集中连片特困县和9个深度贫困县，安徽贫困人口为679.1万，排名前三位的致贫原因依次是因病、因残和缺劳动力[14]，2018年9月—11月，选取利辛县望疃镇辛沟村、临泉县高塘乡贾王村、金寨县天堂寨镇泗河村、望江县雷池乡三河村四个村的村干部、村民进行个别访谈，发现贫困居民的文化需求更倾向于群众自组织类的活动或去休闲健身器材锻炼，而对阅读或乡镇文化站等政府组织的活动参与较少。

截至2016年底，安徽皖江城市带乡镇公共文化设施的普及率看，绝大多数乡镇都有图书馆和文化站，只有安庆市没有达到全覆盖；而剧场和影剧院的普及率则较低，最高的为马鞍山，达到28.57%，但与发达城市上海市68.9%的占比仍有很大差距；乡镇公园及休闲健身场所的普及率也达到80%以上，最高的仍然是马鞍山，这与马鞍山积极探索公共文化服务供给侧改革有密切关系，但与无锡市、宁波市、舟山市100%的全覆盖还有一定差距。

在公共图书馆供给方面，2018年文化和旅游部公布的上等图书馆中，其中一等和二等图书馆安徽省累计达到64个，国贫县和集中连片特困县中分别有6个和1个图书馆未达到三等图书馆评定标准，9个深度贫困县中，一、二等图书馆累计达到5个，而霍邱县和萧县图书馆尚未达到三等图书馆标准[15]。在文化馆供给方面，近年来安徽贫困地区增加了人、财、物的供给，以9个深度贫困县为例，2018年度文化馆活动和训练的次数并不弱于怀宁、枞阳、五河、固镇、东至等非贫困县，其中临泉县为1 533次，利辛县也超过100次；用于文化馆活动举办等各项支出也均超过100万元，最少的太湖县年度支出109.3万元。从站均组织文艺活动的次数来看，除了阜南县略低于5个非贫困县外，其余8个深度贫困县均超过5个非贫困县，最高的临泉县接近50次/个，约为5个非贫困县平均值的5倍，站均举办训练班班次9个深度贫困县中也有5个高于非贫困县的最高值12次/个。

三、安徽贫困地区公共文化服务存在的问题

（一）供给总量逐年增长，供给质量和效率偏低

随着中央和地方财政对贫困地区政策倾斜力度的加大，人才、资金、公共文化设施和文化活动的供给数量逐年增长。表现在如人力供给上，从2013年起，实施贫困地区文化人才支持计划，以2018年安徽省文化人才选派指标计划为例，国贫县、省贫县和其他各市县分别按10人、5人和3人选派[16]；在财力供给上，2018年安徽省地方公共文化服务体系建设专项资金中，位居前五位依次是歙县、寿县、金寨县、临泉县、霍邱县，五个县中有四个都是国贫县。但贫困地区文化资源配置仍不合理，供给质量和供给效率不高，在公共文化服务设施方面，安徽省41被评定为一级的图书馆中，位于集中连片特困区的只有颍上县、金寨县、太湖县和岳西县4个图书馆，而深度贫困县只有金寨和太湖图书馆为一级[15]。在服务产出上，以安庆市贫困县太湖和非贫困县桐城相比较，2018年公共图书馆的人均藏书量分别为0.302和0.205册/人，但总流通人次却分别为221.23千人次和317.86千人次。在走访的利辛县望疃镇辛沟村、临泉县高塘乡贾王村、金寨县天堂寨镇泗河村、望江县雷池乡三河村等多个农村书屋，都存在书籍利用率低的普遍现象，且不少乡镇综合文化站存在硬件设施陈旧老化，软件设施更显不足的现象。

（二）供给与需求有所脱节，供需失衡

文化扶贫的支持力度在不断增强，投入到公共文化设施、群众文化活动组织和举办的财政专项资金不断增加，扶持政策不断推出跟进，但是群众文化自组织建设困难，居民受欢迎的文化活动较少，参与率不高，难以满足贫困地区群众对公共文化的多样化、差异化、多元化需求。以国家新闻出版署制定的农家书屋《推荐目录》为例，安徽省2015年《选用目录》不足《推荐目录》的9%[17]。由于自上而下的供给方式，群众表达不畅通，送文化多，种文化少，致使供给没有对接居民文化需求，贴近贫困地区百姓生活的文艺作品不多，以潜山县2018年164场送戏进万村演出为例，通过对潜山县黄柏镇、五庙乡、梅城镇3各乡镇9个行政村村民的个别访谈，虽然这些活动也送去了欢声笑语，但群众更喜欢文化自组织开展的活动。在公共文化设施建设上，大量农民文化乐园、文体活动设施、场所的复制式建设，供给内容趋同性，供给方式单一化，存在基层文化设施闲置、文体活动无人参与等无效供给的现象。公共文化的财政投入与产出不成正比，不少文化惠民项目没有收到良好的效果，公共文化空间布局不合理，文化资源配送网络建设不完善。

（三）供给体系不健全，缺乏文化人才

通过课题组抽样调查，对安徽省贫困地区的灵璧县黄湾镇、砀山县朱楼镇、阜南县王堰镇、宿松县许岭镇等4个综合文化站的调研，并对管理人员和个别村民进行访谈，调研中还发现公共文化服务“散、乱、差、少”的问题仍很突出，创新模式较少，文化资源共享建设与非贫困县相比，有较大差距。在文化管理、服务人才方面，基层综合文化站、农民文化乐园等工作人员责任心不够强，不能积极主动地开展各项工作。在文化专业人才方面，虽然实施了文体人才工程等各项政策，但对于贫困地区依然缺乏优秀的文化专业人才，难以吸引文化能人留在本地，业余群众文体队伍也不够壮大，部分优秀的民间文化和特色技艺面临无人继承的困境。在实践中，绝大部分贫困地区在公共文化服务供给侧改革中，并没有采用有效的绩效评价机制来考核和量化贫困地区的这项工作。在调研中，笔者发现不少贫困地区的文化发展并没有与经济、社会、环境、生态等各项发展相融合，更没有将文化发展置于整个地区发展的大背景中，因此，以文化人、以美育人的功能并没有充分发挥出来，文化反哺经济的作用也没有更好的体现。

四、供给侧改革下安徽贫困地区公共文化服务运行机制构建

供给运行机制是公共文化服务能够健康、良好、协调、高效运转的保障，是公共文化服务供给赖以顺利实施的根本保证[18]。贫困地区公共文化服务供给是依靠其特有的供给制度来保障运行的。

（一）构建精准对接的群众反馈机制

精准对接的群众反馈机制是破除改革困境的攻坚重点。建立反映公众文化需求的征询反馈制度是新颁布的公共文化服务保障法的相关要求，为构建精准对接的公共文化服务群众反馈制提供了强有力的法律保障[19]。随着科技进步、经济发展和文化复兴，公众多样化和多层次的文化需求明显提高，同时对群众文化需求反馈机制的加速构建提出了更高的要求。需求反馈机制是指贫困地区公共文化服务的需求者对贫困地区公共文化产品的供给需求自主意愿的表达方式。信息传达不畅、表意阻滞一直是公共文化服务供给与需求对接障碍的重要原因之一。因此，应畅通公众表达需求与反馈服务供给的渠道，通过以公众为主体的“自下而上”的诉求，建立以贫困地区群众需求为导向的公共文化服务反馈机制，精准化、精细化对接不同区域、不同文化偏好、不同类型群众的文化需求。

（二）构建共生共治的多元主体机制

共生共治的多元主体机制是破除改革困境的坚实基础。贫困地区公共文化产品的供给应当根据不同的供给层次，形成供给合力。供给主体的选择因供给内容的不同而不同，现阶段贫困地区公共文化服务的供给主要采取政府供给、市场供给、社区供给和自愿供给四种方式，供给主体分别为政府主体、市场主体、农民个人及非营利组织。对于纯公共文化服务的供给，必须由政府供给，可以利用其公共管理机构的优势，以财政资源来保障该类文化服务的供给；对于不完全非竞争性和非排他性的准公共文化服务，可适当通过市场供给在文化产品的供给种类、方式、途径等方面补充和满足群众的个性化需求[20]，为不同层次的群众提供更为丰富的公共文化服务。但是，当政府供给受其财力所限，对介于准公共文化服务与私人产品之间的这部分文化产品因其边际成本过高而无力进行供给，市场主体也会因供给投入的回报率过低而拒绝提供供给时，就可以选择社区供给和自愿供给方式来提供服务。

（三）构建统筹发展的人才培养机制

统筹发展的人才培养机制是破除改革困境的主要路径。基层文化工作者的素质与贫困地区公共文化服务的效率和质量密切相关。

首先，要统筹人才规划，培育得力的组织者和带头人。贫困地区文化工作往往被边缘化和弱化，不受重视，没有形成文化服务的战略规划制订、实施和监督体系，科学的人才规划和专职岗位的优化设置势在必行。

其次，加强人才的引进和培训。一方面要选拔一批热爱基层文化艺术、有潜力和创新意识的人员来充实基层文化队伍，通过参观学习、深入群众、业务培训等形式不断提升其文化素养和专业技能。另一方面要将一部分优秀文化工作者、专业素质高的文化人才及志愿服务者选派到贫困地区，进行专业帮扶和技能传带。通过开设文化文物统计业务工作培训班、文化艺术传承人员培训班等措施，提升贫困地区文化工作者的业务素质。

最后，要优化文化服务人才结构。贫困地区文化工作者多数由乡镇工作人员及村级干部兼职，年龄结构、技能结构、学历结构和薪酬结构等的不合理，成为制约其发展的主要因素。贫困地区应逐步健全人才激励机制，逐步打造结构合理、配备齐全、富有活力的文化人才服务梯队。

（四）构建科学高效的绩效评价机制

科学高效的绩效评价机制是破除改革困境的激励手段。建立健全过程考核、效益考核、监督问责等机制，完善激励体系和评价机制，形成市场监督、专家评估和群众评议的合力，将考核评价结果作为指导区域公共文化服务建设的依据，对于激励公共文化服务供给侧改革成效有较大的促进作用。因此，笔者构建了由财政投入、绩效产出和群众受益3个一级指标、9个二级指标和18个三级指标构建的安徽贫困地区公共文化服务绩效评估体系，见表1。

表1 安徽贫困地区公共文化服务绩效评估指标

（五）构建合作共赢的多项联动机制

合作共赢的多项联动机制是破除改革困境的长效保障。贫困地区的文化供给侧改革也需要相关项目的联动效益，由于贫困地区的自然资源、经济条件、文化背景、思想观念、价值取向等因素的综合影响，要实现文化脱贫的叠加效应，还需将文化融入贫困地区的总体发展中去。将文化扶贫与经济扶贫有效融合，强化贫困地区文化基础设施建设和维护，为文化软实力建设提供保障；将文化扶贫与产业扶贫有效融合，打造一批具有地区民俗民族特色的文化产业，发挥文化产业反哺贫困地区经济的正向作用；将文化扶贫与健康扶贫有效融合，致力于构建预防、诊断、治疗等为一体的医疗保障体系；将文化扶贫与教育扶贫有效融合，用先进教育和知识理念引领贫困地区文化的正确导向，为文化发展扫除障碍；将文化扶贫与就业扶贫有效融合，解决贫困地区群众的就业难问题，大力保障和改善民生；将文化扶贫与金融扶贫有效融合，解决融资难的瓶颈。将文化扶贫与生态扶贫有效融合，保持贫困地区青山绿水的“美好乡村”风貌。