人民陪审员参审职权改革：实证分析与路径选择*

杨艺红

(河南科技大学法学院，河南 洛阳 471023)

作为促进司法民主、保障司法公正、提升司法公信的制度性设计，人民陪审制度在我国审判体系中发挥着重要作用(1)新中国人民陪审制度源发于革命根据地时期，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》与1951年《人民法院暂行组织条例》首次明确人民陪审员的权利和职责。1954年《宪法》将其作为基本制度，并被《人民法院组织法》确立为司法原则。之后，经历20世纪60至90年代的“衰落”，自1998年始逐渐勃兴。。2004年，十届全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《完善决定》)，明确了司法行政机关参与人民陪审员选任、培训、考核、奖惩等内容，为该制度实施提供了操作层面的法律依据(2)该《决定》重新明确了人民陪审员的法律地位，但客观而言，对其定位的政治意义依旧大于司法意义。。之后，人民陪审制度历经十余年建设。但随着经济社会发展与司法改革进入全面深化阶段，其存在的“选任失衡，监督弱化”“职业陪审，管理失范”“陪而不审，合而不议”“权责模糊，制约失效”“专业不足，能力不强”以及保障体系不完善等问题日益凸显，导致其运作“偏离”了原有目标。随着2015年十二届全国人大常委会《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点的决定》的通过，特别是最高人民法院、司法部《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)、《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《试点办法》)相继出台，标志着人民陪审员制度新一轮改革的启动。值得注意的是，本轮改革中该制度的“司法”定位得以“凸显”，具体措施在涵盖人民陪审员选任条件与程序、参审范围、参审机制、参审职权以及退出、惩戒与履职保障的同时，更着力设计的“可操作性”。鉴于人民陪审员参审职权对制度、程序、规则乃至司法技术的有着较高要求和路径依赖，应然成为改革的“重点”。

一、人民陪审员参审职权改革实证分析：以L区人民法院为样本

(一)“试点”基本情况(3)L区法院地处我国自东向西，由经济发达地区向不发达地区过渡地带，城乡二元结构特征明显，具有深厚的历史积淀和较高城市发展水平。司法改革中，这里既可以看到前沿理念的彰显，又得以窥见传统模式的固承。

作为人民陪审员制度改革试点，L区人民法院在2015年5月出台了《人民陪审员制度改革试点工作实施方案》(4)该《方案》在遵循最高人民法院、司法部下发的人民陪审员制度改革试点工作《试点方案》《试点办法》外，针对人民陪审员专业分类、陪审示范庭运作、大陪审以及人民陪审员日常管理、陪审礼仪、评议规则、履职考核、审判责任、奖励与退出机制等予以了规定。。8月，进行了首次候选人民陪审员随机抽选，截止2017年11月，该院共有陪审员304人(5)304人中，包括原有人民陪审员144名，2015年9月区人大常委会通过任命160名。从全国范围看，截止2016年4月，50家试点法院全部按要求完成人民陪审员选任工作，新选任人民陪审员9673人，人民陪审员总数达13322人，为法官员额4.3倍。。 2015年5月至2017年11月，人民陪审员参审案件情况如下表(6)表中数据由L区人民法院提供。：

人民陪审员参审案件情况 (单位：件)

人民陪审员参审案件合议庭组成情况 (单位：件)

人民陪审员基本情况(截止2017年11月) (单位：名)

(二)人民陪审员参审职权的履行(7)对L区法院人民陪审员参审职权实际运作的考察，一是参照其《人民陪审员制度改革试点工作实施方案》，二是采取旁听庭审、查阅卷宗、个人访谈等方式展开。

庭前准备阶段，一般由“人民陪审员管理办公室”通过随机抽取，在确定参审人民陪审员和候补人民陪审员后，通知主审法官。主审法官开庭前3日将相关权利和义务告知人民陪审员，通知其阅卷。人民陪审员接到通知后于规定时限阅卷，必要时制作阅卷笔录。同时，审判长将案件基本情况告知人民陪审员，并归纳、介绍案件争议焦点以及需要通过庭审查明的重点问题，必要时书面列出“案件事实认定清单”。对于案情简单的，通过电话、微信等方式概述性进行意见交换。对于复杂案件，由审判长决定召开庭前会议，通知人民陪审员参加，进行下列活动(以民事案件为例)：介绍民事诉讼法相关规定，简要介绍审案流程以及庭审中需注意问题。对陪审员不明晰的问题进行解答；通过法官释明，指导陪审员明确原告诉讼请求和被告答辩意见以及当事人增加、变更诉讼请求、提出反诉、第三人提出的与本案有关诉讼请求；组织交换证据；指导人民陪审员对案件事实进行发问以及归纳争议焦点；对适宜调解案件进行调解，对开庭审理案件，由合议庭拟定庭审提纲，明确法庭调查方向、重点以及合议庭成员在法庭调查中的分工与协作。

庭审阶段，基于法庭调查，人民陪审员有权就案件事实问题，特别是存疑法律要件事实进行发问，对人民陪审员的庭审发问，当事人、证人、鉴定人应如实回答。同时，审判长通过诉讼指挥权保障该权力的实施。在法庭辩论、当事人最后陈述完毕宣布休庭前，审判长征询人民陪审员有无事实问题需要补充调查。人民陪审员如发现法庭辩论、当事人最后陈述中有新事实需要核实，审判长宣布恢复法庭调查，由人民陪审员进行发问。对依当事人申请或法院依职权决定进行的证据收集、勘验、证据保全，可以通知人民陪审员参加。经审判长同意，庭审中，人民陪审员可以在休庭时参加当事人调解。针对事实审与法律审分离机制，该院一是建立“两审分离”标准。按照“基本标准+特殊情形认定”模式，对案件“法律审”和“事实审”范围予以界定。对“事实问题”之外的“法律问题”通过规范解释、识别或选择予以解答。二是制作“案件事实认定清单”。依据案情，详细列出总体事实和分项事实，由审判长引导合议庭围绕“清单标列”逐项认定。期间，法官通过释明引导陪审员形成清晰、直观的判断思路，避免因案情和程序可能造成的认定障碍。

评议阶段，审判长对与案件事实认定有关的证据能力、证明力、证明标准、证明责任和非法证据排除规则等问题及注意事项对人民陪审员进行说明，必要时向其提供相关立法及司法解释规定摘选附录“清单”，以引导人民陪审员理解和适用，但不得影响人民陪审员独立判断。对案情复杂的，围绕“案件事实认定清单”，针对总体事实和分项事实逐项评议。对案件事实与法律适用界限不清以及案件事实和法律适用交叉，人民陪审员可以进行评议并进行表决。案情简单的，审判长口头归纳需要评议的案件事实。评议中，首先由人民陪审员逐一发言，其次由合议庭法官发言，审判长最后发言。合议庭成员评议事实问题，必须发表明确、具体结论性意见，进行必要分析论证，依少数服从多数原则作出认定。之后，合议庭审判人员对案件法律适用问题进行评议。期间，人民陪审员可以对法律适用发表意见，但不参加表决(8)该院还规定：对人民陪审员提出的法律适用建议与法官法律适用意见不一致的，审判长予以法律释明。评议中对人民陪审员评议事实认定意见和法律适用建议，如实记入评议笔录，审阅无误后签名。同时，裁判文书应记载人民陪审员参审情况，标明人民陪审员与审判人员共同评议认定案件事实。人民陪审员应当在参审案件裁判文书原本上署名。。评议中，如果法官和人民陪审员多数意见存在重大分歧，且认为多数意见违反证据规则，可能导致事实认定和法律适用错误的，可提交“审判长联席会议”讨论，合议庭根据“审判长联席会议”咨询意见再次评议。再次评议后，法官与人民陪审员多数意见仍存在重大分歧并有可能造成错案的，由审判长提交院长决定提请审判委员会讨论，人民陪审员可以列席。对提交审判委员会讨论决定的案件，审判委员会决定理由应当在裁判文书中写明。

(三)改革效果评析(9)鉴于本文获得资料均来自L区人民法院，客观上确实难以反映全国“试点法院”的“全景”。

就试点效果而言，L区法院将“亮点”聚焦于适用人民陪审员审理案件的裁判效果，即服判息诉率达到90.64%，适用陪审制案件调撤率近75%，且没有发生新的信访(10)数据源自试点法院“试点总结报告”。此外，截止2017年6月，L区人民法院所在省5家试点法院，由人民陪审员参与审结案件共计11899件。其中，人民陪审员意见采纳率为98.21%，已审结的陪审案件服判息诉率为90.84%，比全省普通程序案件服判息诉率高10个百分点。转引自:H省5家法院试点人民陪审员制度重大案件适用[EB/OL].(2017-06-20)[2018-01-24].http://news.dahe.cn/2017/06-20/108447879.html.。对取得成效的原因，其归纳为：在人民陪审员选任上，科学设置比例、建立基础数据库、严格资格审查与全程监督；在人民陪审员管理上，明确责任、优化方式、提供履职保障和完善奖惩措施；在参审机制改革上，建立人民陪审员参审递补机制、庭前准备工作、事实问题清单、案件评议流程以及法律文书规范等(11)L区人民法院也特别强调通过广播电视、报刊媒体、社区宣讲、“互联网”等对人民陪审员制度的宣传对提升社会公众了解和认知此次改革的重要性。。 而基于实地调研，对该院人民陪审员参审职权改革在以下方面应予以肯定:第一，人民陪审员抽选更为规范。参审人民陪审员的抽选一般会根据案件特点和合议庭意见，在普通“1+2”与“3+4”“3+6”模式之间选择合议庭组成结构。之后，由“人民陪审员管理办公室”按照随机抽取与审查结合方式在“人民陪审员库”中确定参审人民陪审员。第二，推行人民陪审员参审专业化与区域化。法官员额制实施后，为适应集中审理和类型化诉讼，该院将可能判处十年以上有期徒刑、涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大刑事、行政、民事案件以及征地拆迁、环境保护、食品药品安全等案件明确规定为适宜人民陪审参审。同时，根据年龄、职业、工作、生活经历进行分库管理。如通过设立“家事审判庭”将在社区、村委、妇联、教育部门，具备一定社会、生活阅历的人民陪审员列入“婚姻家庭人民陪审员分库”，专门参审婚姻、家庭、继承、抚养等案件。此外，鉴于辖区下辖2乡3镇6个街道176个行政村以及16个社区，地域横跨373平方公里，实施人民陪审员区域分片管理，在不影响参审效果的前提下，对相同或邻近区域陪审员实施优先抽选，对公开审理案件，鼓励周边区域陪审员进行观摩，以避免参审成本过高以及促进与当地民风习俗特点的良性契合。第三，尝试“大陪审庭”模式。尽管“1+2”模式审理案件较多，但2015年5月至2017年11月，针对疑难、复杂、具有一定社会影响案件采用“3+4”“3+6”的大合议庭，其中民事案件15件，刑事案件13件，行政案件2件。第四，人民陪审员参与庭审规则体系得以确立。就人民陪审员参审案件范围、庭前阅卷、庭前会议，特别是案件审理中法官指示、释明以及人民陪审员庭审发问、参与案件调查与调解等均制定了相应规定，提供了一定程序保障。第五，针对事实审与法律审，通过列明“案件事实清单”，区分整体事实和分项事实，由法官引导围绕清单逐项进行认定。操作上采用“基本标准+特殊情形”模式(12)以刑事案件为例，基本标准是指凡属于犯罪构成要件以及量刑的均属于事实问题，而特殊情形包含牵连犯、结果加重犯、吸收犯当中的牵连手段和目的、加重结果、吸收与被吸收的行为等。。以庭前证据交换为依托，结合案件焦点，设计“问题清单”对争议事实逐项列举，供陪审员参照。第六，评议阶段，针对人民陪审员评议范围、意见发表顺序、结论形成机制以及法官对事实认定指示、重大意见分歧处理机制以及评议意见、裁判文书的签署均有了相应规定。

总之，在机制构建、制度设置和规则设计上，该院在一定层面实现了整体推进下的“有章可循、有规可依”。

二、人民陪审员参审职权改革存在的问题

(一)部分法官对改革认识不清

试点中，仍有部分法官对此次人民陪审员制度改革的目的、价值和司法意义认识不清。一是反复强调源于运作程序和操作流程环节导致自身工作量增加。二是在对人民陪审员性质上，禁锢于原有认识，单纯从政治涵义加以解读，视其为“象征性”设置，进而导致人民陪审员角色混淆，出现将其等同于编外人员，安排其从事文书送达、案件执行等与案件审理活动无关工作的现象。三是鉴于人民陪审员客观上缺乏法律素养和司法能力，一些法官认为：“人民陪审员参与审理仅适合于简单案件，不适宜于复杂案件”“民、刑案件专业性很强，行政案件更牵扯到政府管理、地方政策，不易为人民陪审员把握”“由于事实认定涉及证据规则以及相关法律规定，庭审中人民陪审员往往不会运用，不能准确进行判断”“审理中陪审员很少发表，甚或不会、不愿发表意见”“就案件审理，人民陪审员非专业法律人士，未必对法律条文形成准确理解，提不出有价值的建议”“人民陪审员的评议意见往往仅是对案件事实的概括判断和朴素意见表达，机械地要求他们对证据采信、事实认定逐项判断不切实际，效果不好，影响审理效率，增加诉讼成本。”(13)上述观点均源自与法官的访谈，其中，最为突出的是鉴于事实审与法律审区分机制涉及诸多司法技术，加之案情各异，一些法官甚至对人民陪审制下其构建的必要性产生质疑。此外，不少法官直言之所以适用人民陪审，某种意义上是为完成“参审率”这一上级考核目标。而也有法官基于现有考评机制和司法责任规定不适用于人民陪审员，但与其组成合议庭的法官却在规范之列，在心理上对其产生抵触。

(二)参审案件存在“泛化”

由于缺乏人民陪审员参审案件范围、诉讼类型的精细化规则和操作程序，加之试点是在省高院领导下进行，两级法院之间始终存在制度性的“行政性”通报、汇报等以及试点材料、审理案件数据上报等管理机制。试点期间，对适用人民陪审员参审案件的类型和数量，审判庭和法官均有“指标任务”，在各类与试点“相关”甚或诸多“不相关考核”下，为完成“指标”而人为追求适用人民陪审员参审案件不可避免，且在一个时期曾出现“面广、量大”的现象(14)在“政绩观”作用下，L法院与所在地“区委”“区政府”“区人大”以及司法、公安等部门之间都希望通过人民陪审员制度改革带来“工作亮点”，进而在完成某些“指标任务”方面形成“默契”。。

从适用人民陪审员参审案件类型看，一方面，相当比例是民事案件，刑事案件和行政案件比例较小(15)2015年5月至2017年11月，试点法院适用人民陪审员参审的案件中，民事案件的比例分别为68%、77%、30%。。而民事案件中，相当一部分属事实较为清楚、争议不大常规性、简单案件。对法官而言，基本没有“难度系数”。在L区法院查阅的案卷中，记载的人民陪审员评议意见大多表述为“本案事实清楚，证据充分.....”的“格式化”特征，且常常以调解、庭外和解、撤回起诉等方式终结。另一方面，虽然对人民群众普遍关注、具有重大社会影响，特别是如征地拆迁、环境保护、食品药品安全、公共利益等涉及政策性、专业性、技术性较强的案件采用大合议庭陪审，确实于一定层面达到了通过“热点”案件提升司法公信力和社会影响力的目的。但需指出的是，这些案件实际上都是经过事先“筛选”，法院自身感觉审理有较大“把握”的。此外，鉴于大合议庭陪审案件的适用范围、庭审程序、评议规则以及质效评估更为复杂，人民陪审员参审此类案件依旧缺乏成熟样本，无法促成某种可推广、可复制的模式甚或规则的形成。

(三)随机抽选有待完善

技术层面，人民陪审员参审案件实行全面随机抽选不存在任何障碍，但在诉讼操作层面还是遇到诸多实际问题。一方面通知人民陪审员参审时，经常遇到因“工陪矛盾”“外地工作”“家庭不便”等原因以及一段时间“人员失联”导致的信息沟通不畅，致使随机抽选后一些陪审员无法参加，进而产生由多次抽选产生的管理程序增加和效率成本提升。在抽选结果上，也存在被随机抽选到的候选人陪审积极性不高，甚至明确表示不愿意参加陪审。而一些公道正派、德高望重，主观上愿意参加的公民却无法通过随机抽选方式被选中。加之，人民陪审员多次随机当选之后的“新鲜感”一旦消解，会出现思想不稳定，给日常管理带来困难。另一方面，在根据案件类型，决定合议庭组成形式上(即大合议庭还是普通“1+2”合议庭)依旧未设置严格、科学，特别是具操作性的程序与规则。使得一些事实清楚、争议不大的简单案件，在客观上会因为人民陪审员抽选而使审理程序不必要的复杂化，影响诉讼运作效率。

(四)参审权力仍需落实

尽管《实施方案》《实施办法》要求为人民陪审员阅卷提供便利条件，但没有明确其享有阅卷权，也没有规定便利条件的具体内容以及不提供应承担的责任或后果。这一“粗线条”导致人民陪审员在提前了解案情、庭审发问、独立发表事实认定意见的权力不能完全有效落实。在L区法院，是否启动人民陪审员组成合议庭审理案件的程序实际是由主审法官主导。虽然，该院《人民陪审员参审评议规则》规定，案件审理之前应安排专门场地，专人负责将案卷卷宗提供给陪审员阅卷，使其提前了解案情。必要情形下，召开庭前会议。但实际运作中，一些案件并未严格遵循执行，人民陪审员开庭前到达法院后，要么未进行阅卷，要么仅仅是法官甚或书记员将案件性质和基本情况予以概括介绍，且内容也并不涉及案件争点、需认定案件事实等内容(16)在L区法院旁听的两个案件中，人民陪审员均是在开庭之前1个小时到达，如此短的时间内根本无法完成庭前阅卷。。此外，案卷卷宗中对人民陪审员参审案件过程也仅做简单的程序化描述，对其作用一致性表述为：“吸引人民群众参与司法实践的积极性，增强了人民陪审员对法律的理解，扩大了法律宣传的范围，提高了法律公信力。同时，拓宽了审判人员审理案件的视野，使审判工作更接近老百姓的日常生活，使法律效果在社会生活中得以充分体现。”很少从制度、规则层面，特别是诉讼功能视角予以说明。这体现出，在对人民陪审员诉讼功能和审判作用缺乏正确认知下，一些法官对其参审权力的“忽视”，这在某种程度上影响到制度运作的实际效果，乃至人民陪审员履职的积极性。

(五)合议庭类型适用应予规范

对合议庭具体模式，试点法院进行了一些有益探索，如针对简单案件采取普通“1+2”模式，对案情复杂、社会影响较大、涉诉信访、预期引发群体性事件的适用“3+4”“3+6”大合议庭(17)截止2017年11月，L区法院适用普通陪审合议庭的案件为1616件，适用大合议庭的30件。。但仍然存在需要进一步细化的空间。一是在案件选择适用何种合议庭模式上依旧缺乏程序性判断和操作，如“社会影响较大”评判标准为何？评判主体是谁？“较大”的判断依据是什么？对“涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注”语义如何理解？尽管制度与规则明确当事人可以申请人民陪审员参审案件，但实际运作中大部分案件还是由审案法官提交申请，再由人民陪审员管理系统随机抽取，进而组成合议庭。而其告知当事人有权申请人民陪审员加合议庭的告知义务和不履行该义务的法律后果至今阙如，导致一方面基于当事人申请人民陪审员参加案件审理很少，使其无法通过行使诉讼权利实质性影响案件合议庭组成(18)在L区法院调研期间，未遇到一起由当事人申请人民陪审员参加案件审理的实例。。另一方面，在规则缺失，判断标准模糊，法官自由裁量权“强势”背景下，案件适用合议庭模式实行了比较宽泛的“职权性选择”，“小案常用，大案慎用”成为常态。而从人民民陪审员实际参审案件类型看，虽然绝大多数是普通案件，但相当一部分属于争议不大案件。而对重大、疑难、复杂，特别是社会影响、人民群众关注的，法院反而“谨慎”，即便有陪审员参审，也是法院判断“较有把握审理”的，其在客观上已不能反映人民陪审员参与审理的运作状态和实际效果。

(六)“事实审”“法律审”区分机制依旧阙如

事实审与法律审区分机制是此次人民陪审制度改革的关键，在L区法院进行的访谈和庭审观摩中，法官均表示事实问题与法律问题区分在案件审理中很难把握。其一，从程序法角度，事实审与法律审本就彼此融合于案件当中，需同时进行。实体法方面，事实与法律更是相互交织，案件事实的认定，不仅是证据证明，更是法律对事实的评判。其二，审判实践中，鉴于案件事实问题和法律问题界限不易区分，也会出现法官借口人民陪审员只参加事实认定，而随意扩大法律问题，以此削弱人民陪审员参审职权的现象。具体操作上，尽管试点法院按照“基本标准+特殊情形认定”模式试图区分案件“事实问题”和“法律问题”。但由于内容过于粗糙，达不到精细化且有效操作程度。访谈中，许多法官直言因其无法为大多数案件适用，所以采用的不多。而对于“事实清单”，在查阅卷宗中，只看到一份涉及饮用假酒的民事案件“事实清单”列明诸如“酒品是谁购买的？饮用后有无不良反应？是否知道是工业酒精勾兑的？饮用行为与损害结果有无因果关系？”等8个问题。而在于其他法官访谈时，大多表示案件审理中很少使用“事实清单”。

(七)陪审员能力亟待提高

“作为一项司法制度，需要民众实际行使裁判权才能实现其功能。”(19)刘方勇.人民陪审员角色研究[M].北京：法律出版社，2016.12.调研中，人民陪审员参审能力不足成为大多数法官的一致判断。在听审的一个案件中，由随机抽取的4名人民陪审员组成大合议庭，4人中大专1人，高中2人，小学1。职业经历为1人无业，1人退休，2人企业工作。在与其进行访谈中，当问及:是否知晓当事人有权利申请人民陪审员参加案件审理？4人均回答：“不知道，自己参加案件审理，是由法院通知才来的。”当问及:其在参加案件审理中，当庭就案件事实问题如何进行发问？4人均回答：“从没主动发问过，即便是有问题，也是审判法官将要问的问题转述交由其进行发问”。当问及：案件评议时，是否独立发表对案件事实的认定意见？4人均回答：“由于不懂法律，法官是审判专家，案件评议是法官主持下进行，应该配合法官工作。即便遇到不懂问题，法官解释说明后也会赞同法官意见。至今，从未发表过与法官不同意见。”此外，在查阅案卷中，同样发现人民陪审员就案件发表的意见千篇一律，往往表述为：“案件事实清楚，证据充分”“被告人认罪态度较好，其积极赔偿取得被害人谅解”等，评议意见则几乎完全和审案法官一致，即便存在不同，也仅是赔偿数额等细枝末节问题。

三、人民陪审员参审职权改革：以实质性参与庭审为中心的路径选择

(一)庭前阶段

在陪审程序启动上，首先，保障当事人申请人民陪审员参与案件审理权利，落实《试点办法》第十二、十三条之规定。人民法院接到申请后，经审查，决定适用人民陪审的，应组成有人民陪审员参加的合议庭。同时，明确人民法院告知当事人有权申请人民陪审员参加合议庭的告知义务。杜绝审案法官完全依职权排除当事人申请，自行提出乃至决定人民陪审员是否参与案件审理。其次，对人民陪审员参审案件类型予以科学划分，体现制度设计、运作功能和案件类型之间的对应关系，明确并非所有案件都适用人民陪审。案件类型不同，民众参与审判的意义、制度设计及实践运作亦有所差异，制度功能只有与社会需求相衔接才能达到实际期望的效果。对事实清楚、公告送达、适用刑事速裁、被告人认罪认罚、轻微刑事案件以及依法不公开审理案件，可以酌情不再由人民陪审员参与，避免陪审制度过度适用和资源透支。对社会影响较大、人民群众广泛关注以及涉及群体利益、社会公众利益等重大案件，原则上适用人民陪审制审理。

在全面随机抽选人民陪审员基础上，根据案件特点进一步细化人民陪审员抽选方式。在采取随机抽选同时，适当保留一定比例由村委会、居委会、社会团体等组织推荐或者个人申请产生，把参审意识强、熟悉社情民意、公道正派、德高望重的公民切实抽选出来，确保陪审案件审理质量与诉讼效率。此外，在坚持“大众化”基础上，根据职业经历、工作性质、文化层次设立普通人民陪审员和专家人民陪审员，分别审理多发、常见案件和交通运输、医疗纠纷、金融、房地产、教育等对专业知识有一定要求案件。同时，基于法院自身辖区划分、人口、交通、经济发展和风俗民情进行“区域网格”管理，在不影响审案质量和效果前提下，对邻近区域陪审员优先选择，为其参审提供便利。

在人民陪审员庭前参审程序保障方面。第一，确保人民陪审员享有庭前阅卷权。开庭公告期间，由主审法官通知或参审人民陪审员要求进行阅卷，法院安排专门时间和地点。除介绍案件基本情况外，重点就“争点”以归纳、解析，必要时列出“事实问题清单”。第二，根据案件情况，必要时召开庭前会议。通过庭前证据交换强化证据展示，保障庭审对案件信息充分获取，确保案件事实一次性完整呈现。期间，向陪审员发送起诉状、答辩状及案件涉及的法律条文、裁判规则等，以便引导其庭审中进行事实认定。第三，强化“案件问题清单”制作。根据《实施办法》第二十三条规定：“合议庭评议案件前，审判长应当归纳并介绍需要通过评议讨论决定的案件事实问题，必要时可以以书面形式列出案件事实问题清单”。具体运作中，主审法官应在庭前证据交换基础上设计案件问题列表，对争议事实分类、逐项列举。对于涉及法律适用事项在列表上予以备注。对事实和法律问题混同区域，问题列表在列明要点时应附相应解释、说明。表格在开庭前分发陪审员，便于庭审参照。同时，明确法官对问题列表“指示义务”，根据“争议焦点”分主次、按先后顺序进行。鉴于我国三大诉讼法和相关证据规则缺乏可操作的规定，可借鉴法国参审制“问题列表制度”和美国法官对陪审团“指示制度”的司法经验加以构建。

(二)庭审阶段

“在日本，实行陪审制的合议庭原则上由3名法官和6名陪审员组成。”(20)何家弘.中国的陪审制度向何处去 [M].北京：中国政法大学出版社，2006.32.“在法国，重罪法院一审合议庭由9名参审员和3名职业法官组成，二审合议庭则由12名参审员和3名职业法官组成。”(21)施鹏鹏.陪审制研究[M].北京：中国人民大学出版社,2008.24.对此，可以借鉴日本与法国合议庭组成人数设置，在《试点方案》《实施办法》基础上，根据案件复杂程度和社会影响决定合议庭中参审人民陪审员人数。明确对简单案件，特别是事实清楚、争议不大的，一般由人民陪审员1人或2人与法官组成三人合议庭进行审理，与法官有同等权利，对案件事实认定、法律适用独立发表意见、行使表决权(22)实际上，对一些简单案件，L区法院在实际操作中，已不再采用陪审员参审。而在2017年4月全国人大常委会决定延长人民陪审员制度改革试点期限一年之后，该省高级人民法院在下发的《关于深入推进人民陪审员制度改革试点工作的意见》中明确：在审理一般陪审案件时，可以由人民陪审员1人或2人与法官组成三人合议庭进行审理，与法官有同等权利，对案件事实认定、法律适用独立发表意见、行使表决权。。对社会影响较大、人民群众广泛关注以及涉及群体利益、社会公众利益等重大案件，由3名法官与4名或6名人民陪审员组成7人或9人合议庭进行审理。大合议庭审理案件时，人民陪审员不参与审理法律适用问题，只参与审理事实问题。同时，贯彻人民陪审员参审案件人数多于审案法官组建原则，使人民陪审员处于“多数派”，通过机制扭转其心理上“陪衬角色”，使其在庭审中敢于发问，评议时敢于发言。同时，以参审人民陪审员庭前阅卷和法官主持庭前会议为基础，切实贯彻《实施办法》《试点方案》中明确规定的：“庭审过程中，经审判长同意，人民陪审员有权参与案件共同调查、在庭审中直接发问、开展调解工作等。”审案法官不能以专业优势，甚或职权压制人民陪审员庭审发问权、调查权、意见发表权。如出现上述现象，应规定相关证据可重新进行质证、辩论的程序性法律后果乃至法庭纪律问责等实体性后果。但人民陪审员上述权力行使必须正当、有序和规范，确保庭审的顺利、高效运行。

鉴于案件审理中“事实问题”与“法律问题”彼此牵连，难以界分清晰，现行“规范出发型”立法可资凭借的制度、程序、规则又不足，导致审理过程对这一区分的依赖弱化，且束缚较少。为实现其作为配置司法权依据的功能，应选择经验主义进路，即根据诉讼不同阶段将案件事实划分为“初始事实”“证据事实”“认知事实”“裁判事实”，在案件审理中予以明确区别。鉴于规范意义事实基本被纳入现行法律条文，在认定范围上仍应沿承“要件事实”“间接事实”“辅助事实”分类。同时，精准确立“法律问题”判断标准，使其与“事实问题”可识别的区分，如将重复出现、影响范围广泛的判断性问题、只有训练有素的法律人才能正确解答的问题、某事项交由事实裁判者处理将承担结论与社会共识相违背的风险等明确纳入“法律问题”范畴。对于庭审案件确实难以区分“事实问题”和“法律问题”的均作为“事实问题”由陪审员参加，最大程度发挥其司法功能。

对事实问题进行认定，应遵循以下原则：第一，证据采信规则。即针对当事人双方围绕争议焦点举证、质证，确定案件“事实范围”，陪审员依据诉讼法和相关司法解释确立的证据规则加以判断、认定，并明确法官指引人民陪审员进行事实认定的范围、事项。第二，直接询问规则。即在缺乏证据或者依据既有证据无法就事实作出认定时，陪审员可以当庭询问，但问题应当与案件事实有关、不得损害当事人、证人或鉴定人人格尊严、不得使用诱导性提问方式。同时，促进人民陪审员当庭对案件事实认定的形成。第三，日常生活法则。即在缺乏相关证据，且因当事人保持缄默，以直接询问无法查证某些案件事实时，基于社会经验和审判经验，根据日常生活经验法则进行推定。

(三)评议阶段

庭审完毕，审判长应及时组织合议庭评议案件，及时评议有困难的，在将推迟评议理由记录在卷后，最迟于开庭结束一定期间内(如5日)内完成。正式评议中，先由审判长总结诉辩意见、归纳争议焦点，就与事实认定关联的证据问题、诉讼程序等事项作出解释，提醒人民陪审员围绕事实认定发表意见。在大合议庭评议中，可采用陪审员、法官分组表决，于“隔断”形成中消解两者共同评议时陪审员心理依赖下对法官意见的“依附”，确保自主评议。陪审员组运作中，由陪审员推举主持人，按照“案件问题清单”围绕事实进行评议，评议中每名陪审员要说明认定结果与依据的关系，以表决三分之二形成多数意见。对事实问题存在多个争议的，采取分项评议、逐一表决。审法官组同样采取类似评议、表决方式。形成意见后两组进行比较，如意见一致则认定案件事实。如意见分歧则启动二次表决，梳理分歧，陪审员、法官先后阐释，最终形成三分之二多数意见。在适用普通陪审合议庭时，首先由陪审员就事实认定发表意见，之后由合议庭法官、审判长发言。存在意见分歧，按多数人意见对事实作出认定，少数人意见记入笔录。评议时，审判长应对案件事实涉及的证据规则、证明力等问题和注意事项进行说明，但不得妨碍人民陪审员独立判断。评议中，陪审员不再对法律适用进行表决，但可以发表意见。合议庭法官与陪审员多数意见发生重大分歧，认为多数意见对事实认定有悖法律规定与原则，可能导致错误裁判的，可提交专业法官会议讨论，由其出具咨询意见，期间参审陪审员列席并对意见予以说明。经专业法官会议后，合议庭意见仍无法取得一致的，应再次进行评议，分歧依旧，报院长提交审判委员会讨论，审判委员会作出的意见应在裁判文书中写明。最后，人民陪审员在审核裁判文书中事实认定部分签名，并在裁判文书上署名。裁判文书在合议庭组成表述部分注明人民陪审员仅参与案件事实认定。

(四)配套制度的完善

一是加大人民陪审员培训力度。“要求对法律知之不多的人民陪审员，参与法律适用问题的审理、裁判，往往陪审员不会、不敢或者不愿发表意见，导致“陪而不审”“审而不议”的现象。”(23)中央司改办负责人姜伟就司法体制改革答记者问[EB/OL].(2014-10-31)[2018-01-24].http://www.chinapeace.gov.cn/2014-10/31/content_11148386.htm.作为内涵一定司法技术要求的制度设置，人民陪审的运作要求人民陪审员必须具备行使裁判权的能力(24)截止2017年11月，L区法院人民陪审员中98%为大专、高中以下学历，65%为农民和普通居民，20%为机关、事业单位人员。。鉴于专业知识与审理能力不足，尽管外观形态、权力配置与法官平等，在制度运作中人民陪审员却极易形成“弱势心态”和对法官的“心理依赖”，使其在庭审和评议中很难真正发挥作用。对此，应将人民陪审员培训置于基础性工作，通过建立健全人民陪审员培训体系，努力提高人民陪审员责任意识和司法能力。形式上可采脱产集中与在职自学相结合，阶段上可分为岗前培训和任职期间业务培训，内容上应涵盖履职必备的法律基础知识、审判业务技能以庭审纪律、司法礼仪，方式上可以通过课堂教学、庭审观摩、案例教学、经验交流。

二是科学设置人民陪审员任期和更替比例。人民陪审员参审案件的优势在于其有着丰富社会阅历，乃至相关的专业知识和技能，由于经济发展、知识更新和社会转型加快，知识产权、网络侵权等新类型案件不断出现，对人民陪审员参审案件提出更高要求。加之，法官员额制实施后，“案多人少”在一定时间内将长期存在，难以缓解，人民法院对扩大陪审员规模始终持积极态度。对此，应缩短陪审员任期，加快陪审员更新速度，更新比例则由各级人民法院自行掌握。

三是完善人民陪审员参审案件考评机制。上级法院对下级法院的指标考核在我国由来已久，且项目繁多，行政色彩浓厚。这一“指标化”制度不仅常常形成“一刀切”的实际操作，更使基层法院不堪负重，疲于指标“任务”的完成(25)2015年，以中央政法委、最高人民法院要求取消“案结事了率”“生效裁判服判息诉率”等不合理司法考核指标为标志，长期“行政化”指标管理已开始改观。。对此，在人民陪审员制度改革过程中，必须明确各级人民法院应根据自身辖区经济发展水平、受理案件类型和数量以及人民陪审员结构等具体情况，确定人民陪审员参审案件相关指标。上级人民法院不得片面下达“陪审率”，不得将一审普通程序案件陪审率纳入绩效考核范围。

四是发挥案例指导制度作用。我国设立案例指导制度的目的在于保障裁判统一、规范法官裁量权、保障法律准确适用以及指导下级法院审判工作，且被严格限定在法律适用范围之内，实施中形成了较为成熟的选择和指导标准，获得了良好法律效果。因此，针对人民陪审员参审职权，最高人民法院在“试点法院”经验积累上，应尽快研究和发布相关“事实审”与“法律审”区分机制指导性案例。一是明确“案件事实认定类似案件”。即法院在审理案情、事实争议焦点类似案件时可以参照指导性案例，对于案例中的事实“认定要点”不得超越或者突破，以确保事实认定的规律性、统一性与权威性；二是明确案件事实“认定要点”的适用。即只要类似案件事实认定符合指导性案例认定要点和价值精神，并非必须在案件审理和裁判文书中引用，而一旦当事人、代理律师在诉讼中明确要求法院参照某个指导性案例对事实加以认定，合议庭必须回应是否参照，并说明理由。通过此类案例指导，既可以对目前试点法院采用的“事实清单”“问题列表”等方式以权威、结论性评价。在发挥典型案例示范作用中提升人民陪审员进行案件事实认定的能力。又可以在司法层面统一“事实审”与“法律审”区分标准，一定程度解决“标准地方化”问题，并作为将来制定详细和可操作性规则的基础。