风宪之选：宋代科举制下监察官选任述略*

于 熠,吕晓鼎

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

我国古代监察制度作为皇帝耳目，受到历代统治者的重视。宋代是封建皇权强化的开始时期，自然也不能忽视这一制度的功能作用。在宋人的政治观念中，宋朝官僚体系最为重要的，除了宰相，就是台谏。“考宋之立国，元气在台谏。”(1)《宋史》卷三九○《传论》。因此，作为制度实施者的监察官员就受到了格外的关注，其选任也较其他官员更为严格。而我国古代官员选拔制度影响最为深远的就是创始于隋代的科举制度，它相较于前代的选官制度具有极强的公平客观性，从而能够选出具有真才实学的人才。

虽然，通过科举考试进入仕途的官吏并非当然地成为监察官员。但是，由于台谏在宋代政治中举足轻重的地位，使得宋代监察官员的选任十分重视候选者的科举出身。科举出身对于台谏官而言，类似于今日的学历要求。因此，科举制就成为了监察官选拔的第一道门槛。而且，从科举制度的产生及效果来看，其逐渐瓦解了自东汉以来形成的地方士族势力，消除了皇权行使的威胁，塑造了全国的政治认同。这实际上也在一定程度上防范了地方割据分裂。在这一方面上，科举制的目的与监察制度的功能出现了重合。宋代作为两项制度的大发展时期，其在面临诸多内外威胁的情况下，仍然维持了政权的稳定。自宋代而后，中国历史上再也没有出现过政权亡于地方分裂割据的事情。

一、君权强化：科举制的产生与宋代科举制的普及化、多样化

自曹魏创立九品中正制，国家的选官权完全落入士族之手。“五马渡江”后，司马氏势单力薄，完全依靠士族才得以偏安一隅。固化的士族阶级迫使皇权退居幕后。隋朝吸取这一教训，改革选官制度。设立了通过考试来选拔官员的科举制度，为寒门通向统治阶级打开了通道，增强社会阶层的流动性，以打破固化的阶级，从而消除皇权的抗衡力量。因此，从科举制度的产生来看，实际上其与皇权和其他政治势力的此消彼长相伴。科举制度使得选官权掌握在君主手中。专制主义中央集权制度之下，一切制度设计均是以皇权为中心，为皇权而服务。皇权稳定，国家政治也就会稳定，这时往往也就处在治世。

到了宋代，这一关系体现得更加显著。君权加强是宋代政治的一大特征。与此相伴，科举制度也得到了迅猛地发展。这一时期的科举制度主要呈现以下新的变化：

(一)科举考试的名额大幅提高

宋太祖以武将的身份取得皇位，尤其提防武将专权。有宋一代，均实行“重文轻武”的政策。科举制度以文辞取士，大量文人进入统治阶层，符合此种政策的需要。科举考试成为选官的主要方式，仅科举类别就包括“进士”“五经”“三史”“三传”“九经”“开元礼”“明经”“明法”等，除了“进士”，其他各科统称“诸科”，另外尚有武举(2)薛德枢.宋代科举制度改革与文化繁荣 [J].克山师专学报,1999,(2):34.。录取人数也比以前朝代有了较大幅度的提高。据统计，两宋时期通过科举考试录取人数达115427人，平均每年达到361人。这个平均每年取士人数，约为唐代的5倍、元代的30倍、明代的4倍、清代的3.4倍(3)张希清.论宋代科举取士之多与冗官问题[J].北京大学学报(哲社版), 1987,(5):107.。

(二)正式确立殿试制度

武则天时期曾经举行过殿试，但并没有成为固定的制度。直至宋太祖开宝六年，当时的翰林学士李防主管贡举，太祖召对奏名进士时, 发觉其间可能存在舞弊情形，“会进士徐士廉等击登闻鼓，诉防用情，取舍非当”(4)〔5〕《续资治通鉴长编》卷一四、卷一六。。太祖于是亲自举行殿试，殿试就这样成为固定的制度。自此以后，殿试通过者，都被称为“天子门生”。正如宋太祖晚年曾经总结，“向者登科名级, 多为势家所取, 致塞孤寒之路, 甚无谓也。今朕躬亲临试, 以可否进退,尽革畴者之弊矣。”〔5〕天子通过殿试亲自取士，这实际上也是君权加强的反映。

(三)创立“特奏名”制度

公元1034年(景祐元年)，宋仁宗曾下诏“进士五举年五十，诸科六举年六十，尝经殿试，进士三举诸科五举，及尝预先朝御试，虽试文不合格，毋辄黝，皆以名闻”(5)《宋会要辑稿》七之一三《选举》。。该诏书在当时显然具有最高的法律效力，明确了对于屡考不中或者殿试落榜者，只要坚持不懈，迟早也会以“特奏名”的资格入仕。宋代与西夏、辽、金等少数民族政权并列，各政权实际上都迫切需要人才。这种制度无疑使得士子坚持不懈地参加科举，笼络了天下士子之心。

除此之外，宋代科举制度也限制主考官的权力以及大官僚与世家弟子的参考。从而防止形成稳固的人情关系以及世家借机再次染指政权。在考试形式与内容上，也不像明清一样局限在四书五经，而是呈现出多样化的特征，儒家、老庄、法家均有涉及。此外，还有糊名、誊录等规则来保障考试的公平。

总之，宋代科举制度的变化反映出魏晋以来士族地主的彻底没落。君主通过考选制度这样相对客观的标准，在全国范围内遴选人才，将选官权收归自己。宋代君主吸收了魏晋士族专权、唐末藩镇割据的教训，通过选官制度的改革终结了贵族政治、武人专权，为皇权行使扫清障碍，进而使得以皇权为中心的各项制度能够稳定发挥功能。同时，以此建构出了一支高素质的官僚队伍，从而能够有效治理这个多层级的、幅员辽阔的国家。故陈寅恪先生对此评价为“华夏民族之文化，历数千载之演进，造极于赵宋之世”(6)陈寅恪.金明馆丛稿二编[M].上海：生活·读书·新知三联书店，2001.245.。

二、君相之争：宋代监察官的受命于君与台谏合一

专门的监察制度正式产生于秦汉时期。与前代相比，自秦汉开始，政权完全集中在皇帝手中，但是皇帝也是人，能力也不是无限的。当面对辽阔的疆域时，不得不雇佣大批官僚。同时为了能够有效统治空前辽阔的疆域，秦汉采取郡县制这一种自上而下的垂直治理模式，从中央到地方出现多层级的机构来行使治权。这实际上也就意味着君主要将手中的权力层层分给官僚，由其代表君主行使。而有权力，就必定需要制约。因此，就需要另行选用人员对行使治权的官员进行监督。此外，由于国家大事皆决于上，君主为了避免自身的决策失误，也需要有臣下谏诤。秦汉帝国开创了完全不同于前代的政治制度，用专业的、完整的官僚体系治理庞大的国家。这实际上就是监察制度得以正式产生的原因。与此相应，就必然需要一批专门的监察官员来承担这项工作。

到了宋代，制度的发展对于监察提出了更高的要求。宋代在地方行政层级的设置上已经不再是简单的郡县二级。除了州县之外，还有路府军监等行政区划。在这些行政区划内部，还设置多个官职共同分割治权，彼此牵制。行使治权的官员增多，就必然会促使监察制度更加严密。因此，宋代地方监察形成了一种通判与监司构成的监察网络。在中央层面上，御史与谏官的职权开始混淆。谏官由原本的讽谏君主之职开始转向监察臣下，尤其是宰相。其实，宰相制度原本就是君主专制的辅助制度。比如《史记》中，从汉文帝与丞相陈平的对话可明显表明设立丞相的目的是“上辅佐皇帝，协调阴阳，顺应四时；下育万物之宜；外抚四夷和诸侯；内亲附百姓，使公卿大夫各尽其责焉”。在丞相的权力中本就包含着监督官员与纠正君主的权力。秦汉初期的经典君相体制之下，皇帝并不直接介入行政权。此时相权的制约作用得以很好地发挥。自汉武帝设立内朝侵夺外朝行政权以后，皇权不断扩张。首先就是削弱相权，剥离其中的监察权力，并将其置于皇帝之下。这表现为御史中丞率侍御史转为外台，成为相对独立的御史台。到了宋代，设置独立的谏院，并规定宰相不得推荐谏官。这样谏官成为皇帝的耳目，反过来制约宰相。谏官、御史这两种主要的监察官员直接受皇帝控制。双向并行的监察模式开始变为由上至下的单向模式。同时，监察官员也由唐代的吏部选拔，宰相任命改为由皇帝在备选名单中钦定。选任的程序是：先有朝廷下诏，令有资格的臣僚荐举，然后再由皇帝在荐举名单中任命。正如宋仁宗所指出的“祖法不可坏也，宰相自用台官，则宰相过失无敢言者矣”(7)《续资治通鉴长编》卷三十九“仁宗明道二年”条。。正是基于监察制度发生的原因以及统治者监察指导思想的变化，宋代对于监察官的选任尤为重视，其选任标准比其他官员更加严格，也比以前监察官的选任更具有独立性。

三、德才兼备：宋代监察官选任的具体标准

综合来看，主要有以下标准：

(一)强调品德高尚与重视个人素质

如前所述，宋代监察制度主要是为了防止大臣结党营私与地方割据，保障皇权稳定的。因此，如果监察官员畏惧、依附权臣，则根本无法发挥这一制度功能。史载宋代御史须具备“刚明果敢”“公忠鲠切”的政治品格。如，北宋仁宗皇祐三年(1051)，规定御史必须“忠厚淳直、通实务、明治体”。北宋哲宗大中祥符四年(1011)八月，规定御史必须“政治尤异者，乃特除拜”。对于监察官员品德提出更高的要求，一是与百官之率的身份相适应，使被监督者信服。二是敢于打击权臣，成为君主手中的利剑。

(二)重视学识且明于礼法

宋代监察制度的严密，所带来的必然是监察官员职权范围的扩大。监察权涉及行政，司法，军事，经济等各方面国家事务，有时监察官甚至直接参与案件的审理。这就决定了监察官必须对于各方面国家事务的操作相当的熟悉或者有着较高的学习能力，即必须通晓治国之术。因此，在选任监察官员时就自然而然地要求候选者学识渊博，知晓典章律令。考察一个人学识最有效率的方式也就是考试了。因此，科举考试通过客观的标准，保障了监察官员的素质，皇帝更是通过科举来达到消解皇权威胁势力的目的。这实际上也与监察制度的目的相合。

图1 北宋太祖至哲宗七朝御史中丞的出身(8)贾玉英.宋代监察制度[M].开封：河南大学出版社，1998.89.

由上图可知，科举出身的御史中丞达到了87%。虽然也有不由科第或出身不详的御史中丞，但是他们还是能文或精通刑名，文化修养并不亚于科举出身。南宋时即便偶尔有非进士出身者出任宪官，也必须先“特赐同进士出身”。而且，科举考试的内容本来就是以儒家经义为主，参与者备考时，也在潜移默化地受到儒家伦理道德的影响，对于其道德素质也是一个促进。

(三)尤重基层工作经历

空有满腹经纶而无实践经验，尚不足以应对复杂的监察工作以及多变的官场情势。监察官只有具备了丰富的从政经验，尤其具有州县一级或者在其他基层部门任职的经历，才能广泛接触和熟悉民情，了解官场运作规律。等到身居台谏之时，方能有针对性地实施监督(9)〔11〕程遂营.“二十四史”《循吏》、《酷吏》列传与中国古代监察官的选任[J].北方论丛，2001，(1):124.230.，游刃有余地处理好各方政治利益的纠葛。因此，历代无不强调监察官候选者的地方或基层任职经历。宋代诏令“自非曾经两任知县，不得除监察御史”。宋代律令还规定地方监察主体，即路级监司和通判一定要有基层实践历练的经验。比如，北宋太宗淳化四年(993)10月曾规定“自今京朝官未历州县，不得任知州、通判”。南宋府、州的通判，仍旧以“两任州县有关升状”者充任〔11〕。

四、强干弱枝与民殷国富：宋代监察官员选任严格化、细致化的原因

(一)“事为之防，曲为之制”的政治方针

“事为之防，曲为之制”出自《续资治通鉴长编》所载的太宗即位诏书。意思是制定一些条条框框，限制为官者的权力，并使之相互牵制，以强化中央集权。宋之前的五代十国，是中国历史上又一个分裂动荡时期。这一时期的典型特征是地方拥兵自重，靠武力称王称帝。后晋的成德节度使安重荣甚至说出了“天子兵强马壮者当为之，宁有种耶！”这样完全无视中国古代政治秩序与合法性的话语，这实际上反映了当时军阀们的普遍思想。更何况，宋太祖本身就是以武人的身份通过兵变而夺得皇位，就更加重了宋朝统治者对于君权旁落，地方割据的担忧。基于此，宋代从一开国就从理论上总结了唐末藩镇割据、宦官专权以及五代十国天下大乱的历史教训，从官制、法律等方面贯彻互相牵制以加强中央集权与君权的思想，史称“国朝立法，以洗晚唐五季之恶习，历变多而虑患之法”(10)张希清.论宋代科举取士之多与冗官问题[J].北京大学学报(哲社版), 1987,(5):107.。同时，宋代君主十分忌惮重臣专权，尤其是武将擅权。这就导致了防止大臣结党营私和地方割据在宋代统治者的监察指导思想中是第一位的。正如苏轼所评论的：

台谏固未必皆贤，所言亦未必皆是。然须养其锐气，而借之重权者，岂徒然耶？将以折奸臣之萌也。(11)《宋史》卷三三八《苏轼传》。

可见，从中央相权的一分为三到地方治权的分立牵制，宋朝采取分割的方式，不断削弱官僚的权力。因此，自宋以后，再也没有出现如南北朝及五代十国那样严重分裂割据的局面。但是，也由此带来了宋代官僚机构空前庞大。正如韩非子所说“明主治吏不治民”。君主则需要依赖监察制度来实现对官僚系统的管控或监督。监察制度就自然需要更加严格、细密，以适应官制的变化、官员的增多，从而使其更具针对性，并进一步实现互相牵制，强化集权的监察目的。而制度的运行最终还是需要人来实现，自然对监察官员提出了更高的要求。

(二)宋代经济的发展与重惩贪墨的思想

宋朝结束了五代十国的分裂动荡，国家政权重新趋于稳定。安稳的环境带来人口的快速增长。根据《宋会要辑稿·食货十一》及《宋史·地理志》记载，绍圣元年户数为19120921户，而到了崇宁元年，户数为20264307户；《文献通考·卷十一》记为20019050户。北宋人口数量变化大致如下图(12)田昌五,漆侠.中国封建社会经济史(第三卷)[M].济南：齐鲁出版社,1996.28.：

图2 北宋人口数量变化图

宋代全国户口最多的一年为大观四年，当时的总人口约在1.044亿至1.252亿人之间(13)何忠礼.宋代户部人口统计考察[J].历史研究，1999,(4):98.，人口已经突破了一亿大关。南宋由于仅占半壁江山，又加之宋金战争的影响，人口较北宋少。但就自身而言，从绍兴到嘉定年间，户数也从1109万增至1267万(14)田昌五,漆侠.中国封建社会经济史(第三卷)[M].济南：齐鲁出版社,1996.29.。在这样一个农业大国，原有土地无法适应人口的增长，则必然会开垦新的土地。下表为北宋从太祖至神宗七个年度的垦田数：

表1 北宋自太祖至神宗七个年度的垦田数

可见，北宋年间，垦田数量快速增加(15)何忠礼.宋代户部人口统计考察[J].历史研究，1999,(4):50.，由此带来粮食产量的增加。《宋会要辑稿·食货六之一一○》载:

臣询之老农, 以谓湖( 指明州广德湖) 未废时, 七乡民田, 每亩收谷六、七石, 今所收不及前日之半, 以失湖水灌溉之利故也。

由此可知，在北宋灭亡之前，明州地区的民田亩产量达六、七石，这个粮食产量在当时是较高的。又高斯得《耻堂存稿· 五宁国府劝农文》载:

浙人治田, 比蜀中尤精, 土膏既发, 地力有余, 深耕熟犁, 壤田如石, 故其种入土, 坚致而不疏。苗既茂矣。大暑之时, 决去其水, 使日曝之, 固其根, 名曰靠田。根既固点, 复车水入田, 名曰还水, 其劳如此。还水之后, 苗日以盛, 虽遇早嗅, 可保无忧。其熟也, 上田一亩收五、六石; 故谚曰: 苏湖熟, 天下足。

在精耕细作之下，江浙一带的粮食亩产量达到五、六石。北方地区的情况，据《宋会要辑稿·食货六三之八一》载:

元祐二年十月九日, 河东路经略司干当公事陈敦复言: 本路进筑堡寨, 自麟石解延南北仅三百里, 田土膏腆, 若以厢军及配军营田, 一千顷可入谷二十万石。

此外，粮食增产促进了国家税收的增长。以北宋至道末年及天禧末年实收租税为例：至道末年谷物31707000石，天禧末年谷物32782000石，增长1075000石(16)梁方仲.中国历代户口、田地、田赋统计[M].上海：上海人民出版社，1980.288.。更为重要的是：在宋代，重农抑商的政策有所松动，商业较前代获得了长足的发展。《清明上河图》就是宋代商业繁荣的真实写照。商业繁荣推动了民事法律关系的活跃(17)于熠.论唐宋商事法律制度变迁及其历史意义[J].求索，2013,(3):71.。无论是典当、买卖、抵当，还是海外贸易，均需要征收商业税。如宋太祖开宝二年开始征收契税，税率为2%。以后有所增加，南宋时更增加到10%，但实际交纳各种杂费不止此数(18)范忠信,陈景良.中国法制史[M].北京：北京大学出版社，2010.288.。同时，北宋出现了纸币，更标志着商品经济发展到了前所未有的高度。税收是国家重要收入来源，可以说是经济命脉。承担征税任务的就是各级官吏。宋代农业产量的增加以及商品经济的发展，带来了大量的财政税收。这实际上给了官吏有财可贪，上下其手的机会。当商品经济的交换原则在社会上通行时，唯利是图，金钱至上的观念也在侵蚀着传统“义理”的堤防。这种情况不仅使社会风气日益败坏，而且使士大夫阶层“嗜利如命”(19)江必新.宋代“严贪墨之罪”述论[J].西南师范大学学报，1986,(2):37.。同时，政治上不断趋向集权更无法适应经济的变化，致使制度建设滞后，给不法官吏可乘之机。由于这些官吏是皇权在地方的代表，直接与百姓接触，他们一旦贪污，百姓是最能够感同身受的。同时，这样也会直接损害皇权的威信，进而威胁封建国家的稳定。所谓“官逼民反”，也正是这个道理。因此，重惩贪墨这一思想就必然会贯穿到宋代的制度建设中。赵翼在《廿二史劄记》云“宋以忠厚开国，凡罪罚悉从轻减，独于赃吏最严”。如果官吏贪污败露，一般有司法机关依法进行惩罚。可贪污一旦发生，对国家公信力造成的损害是难以弥补的。这种司法机关事后监督的方式，完全处在被动地位。因而，建立事前监督，将损害降到最低就是极为重要的。监察制度就可以发挥这样的事前监督功能，无论是御史还是谏官，均可以主动出击，纠举弹劾不法官吏，他们也可巡察地方、参与司法。可以说，监察制度贯穿了事前、事中、事后监督。宋代国家财政收入的大幅增加以及北宋中后期，官员设置叠床架构和每年给予北方少数民族政权大量的岁币等，财政负担日益沉重，这使得国家更需要牢牢掌握财政，也更加需要严格、细化监察制度以服务于治贪和稳定政权的目的。制度的效果一方面在设计，另一方面则在于选人得当。因此，监察官选任的进一步严格化、细致化也就是题中应有之义。

五、政治长城：吏治清明与长治久安的监察效果

(一)监察官员选人得当助于治贪

在宋代科举制发展及监察官选任严格化、细致化趋势之下，监察制度在治贪这个方面取得了较为良好的效果。

首先在治贪上，监察制度的网状化将各级官吏纳入监督之中，使得一部分官吏受到威慑，不敢冒法。《燕翼治谋录》卷三载：

到邻郡馈送酒, 皆归之公努, 换易答之, 一瓶不敢自饮。

宋太宗赵光义，也曾感慨道:

后晋和后周时外则侯伯不法, 态其措敛, 内则权幸用事, 货赂公行, 百姓未纳王租, 先遭率敛… … 嗽嗽蒸民, 何所告想! … … 近年以来, 颇革此弊,百僚守法, 兆民舒泰, 虽未能还淳返朴, 亦可谓小康矣”。致使国家财力雄厚, 天下支用, 悉出放三司(20)《续资治通鉴长编》卷三十四。。

严惩贪官的官场政治也使得一些官吏自觉遵纪守法，严于律己。如乾道淳熙年间, 有位于朝以馈送及门为耻; 受住于外, 以苞首入部为羞(21)〔25〕〔27〕宋采义.宋代惩治贪官的斗争[J].史学月刊，1990,(5):25-43.。还有妇孺皆知的清官包拯告诫子孙：

有犯赃者, 生不得归本家, 死不海葬大莹(22)《日知录》卷十三《除贪》。。

太祖、太宗两朝在反贪上取得了巨大的成绩。据《宋史》和《长编》记载, 太祖、太宗两朝，赃官弃市者达50 余人，杖流除籍者更多〔25〕。由于选任得当，监察官员敢于纠举不法。如仁宗宠妃张贵妃的伯父张尧臣因为张贵妃的关系而升任三司使，此举遭到了知谏院包拯的激烈反对，仁宗不予理睬。包拯依旧谏诤，言辞激烈。仁宗只好作罢。正如民谣所言“朝廷无忧有范君，京师无事有希文”。包拯秉公办案，歌谣唱道“关节不到，有阎罗老包”(23)单卫华,赖红卫,张相军.中国廉政文化史[M].济南：山东画报出版社，2010.216.。可见民间百姓对于这些监察官吏的工作成效的认同。

(二)民间百姓对于清官的拥护和反贪的认同缓和了社会矛盾

宋代是历代中农民起义最多的朝代。两宋发生的农民暴动起义共有300多次，平均1.4年一次。一般来说，农民频繁暴动起义一般发生在封建王朝的中后期，然而宋朝从刚建立起就面临频繁的农民暴动和起义。更何况，宋朝还要受到北方少数民族不断的军事侵扰。内忧外困之下，宋代依然能保持政权的稳定，创造繁荣的经济与辉煌的文化，这中间不无监察制度的作用。严密细致的监察使得帝国高层能够对地方实行有效的监控，将威胁政权稳定的行为控制在较小的范围之内。同时，监察亦能及时发现并处理不法官吏，缓和矛盾。孝宗朝农民起义次数, 从高宗延炎年间的平均每年十四次, 一下降到淳熙年间的每年平均1.6次〔27〕。而且，在庙堂之上，两宋虽有权相，却没有危及皇权。究其原因，实际上就是台谏官选任权收归皇帝和台谏合一形成了一股遏制宰相权力的合力。如仁宗朝，左司谏韩琦弹劾宰相王随、陈尧臣和参知政事韩傹、石中立等四人竟同日被罢免。还有北宋末年的权臣蔡京。台谏“交论其恶”，蔡京就遭到罢免。

总之，严密细致的监察官选任制度所选拔出的监察官员保障了设计精密的监察制度得以高效运行。这使得宋帝国庞大的官僚系统处在长效的监督之下。两宋在政治上极少出现如前代权臣专权篡位的情况。同时，这也是内部农民战争、外部少数民族政权双重威胁下的宋帝国仍然能保持三百多年长治久安的原因之一。

六、宋代科举制下监察官选任的进步性及局限性

不难看出，监察制度是宋代皇帝监控庞大繁杂的官僚系统，治理具有复杂机构、辽阔疆域的国家的重要工具。这必然要求选拔精英来实现监察功能。但是，我们也可清楚地看到监察制度作为加强君权的工具属性，即监察官的选任必然受到皇帝意志的左右。综合来看，宋代监察官选任具有如下的进步性与局限性。

(一)进步性：追求精益求精保障选官公平客观

1.标准严格与程序严密并举

从前文的分析中就可以看出宋代监察官选任的三条标准，涵盖了品德、才学、经历三个重要方面，并且定下了极高的要求。通过科举选拔出的大批准官员中，再以这三条标准进行选拔，可谓优中选优。如蔡襄指出：

御史选任法苛细，多不得人(24)杨士奇《历代名臣奏议》卷一六五《选举》。。

虽然是批评，但从侧面反映了监察官选任的严格。

其选任的三条主要标准即品德、才学、地方经历，更是受到了时人的称赞。

宋人林駉评论：

国朝之任御史者亦如唐人按劾之任，其清劲忠列尤过之(25)林駉《古今源流至论·续集》卷六《台官》。。

袁说友对重视地方经历这一标准十分称赞：

盖州县之官皆谙历民事之久，其利与害又前日之所备闻者，彼一旦有能言之隙，而陛下更责以爱民之事，将有竭诚罄虑，尽思其所以在民者以为说。一说行则一利在民，一利兴则天下受赐(26)袁说友《东塘集》卷八《论臣职当先民事》。。

同时，任用监察官员也有一套严密的程序。人选的确定必须上奏皇帝，保证独立性。正如时人所言:

执政、侍从、台谏、给舍之选与三衙、京尹之除，皆朝廷大纲所在，故其人必出人主之亲擢(27)《宋史》卷四○一《紫中行传》。。

重要官员的选任权收归皇帝之手，监察官只对皇帝负责，这对于相权是一种严重的削弱。如宋仁宗朝:议者讥宰相但奉台谏风旨而已(28)苏轼《东坡全集》卷五一《上皇帝书》。。

台谏与宰相的位置出现了反转，甚至如苏辙所言：

当时所用宰相二、三十人，其进退皆取天下公议，未尝辄出私意，公意所发常自台谏(29)《续资治通鉴长编》卷三七二。。

这样使得监察不必受制于作为行政首长的宰相，一定程度上避免了监察官沦为政治斗争的工具。除此之外，宋代御史回避法的制定，也大大提高了监察效果，正如时人评论该法的效果：

使御史弹劾之际无所顾避，而得尽公议也(30)《续资治通鉴长篇》卷四一五。。

这样的一套制度设计，一方面防止了不法之徒肆意妄为，安插亲信，另一方面，也是一个再筛选的过程。监察官任用的标准如此之高，使得监察机构在澄清吏治方面较为有效地发挥了职能。宋朝那些名垂青史的官吏如包拯等大部分都曾经担任过监察之职。

2.考试选拔的同时注重储才

宋代是科举制度的普及化时期，科举名额大大增加，这吸引了众多士子参与其中，形成了广泛的政治认同。宋人对于科举制度具有很高的热情。时人田况在《儒林公议》中描述：

太宗临轩放榜，三五名以前皆出贰郡符，迁擢荣速。陈尧叟、王曾初中第，即登朝领太史之职，赐以朱韨。尔后状元登第者，不十余年皆望柄用，人亦以是为常，谓固得之也。每殿庭胪传第一，则公卿以下无不耸观，虽至尊亦注视焉。自崇政殿出东华门，传呼甚宠，观者拥塞通衢，人摩肩不可过，锦鞯绣毂角逐争先，至有登屋而下瞰者，士庶倾羡，讙动都邑。洛阳人尹洙，意气横跞，好辩人也，尝曰:“状元登第，虽将兵数十万，恢复幽蓟，逐强虏于穷漠，凯歌劳还，献捷太庙，其荣亦不可及也。”

足以可见宋代中第后之盛况以及科举考试在宋代朝野中的重视程度。

同时，考选制度应该也必须包含这几种精神：公开平等，竞争择优，量才使用，内部管理(31)李静.古代中国选官制度检讨与启示[J].宁夏师范学院学报(社会科学),2008,(10):54.。科举制度也在一定程度上力求实践这些精神，如根据考试成绩划分不同等级及安排不同职位、糊名、誊录法等。

欧阳修对于弥封、誊录制度有这样的评论：

窃以国家取士之制，比于前世，最号至公……又糊名、誊录而考之，使主司莫知为何方之人，谁氏之子，不得有所憎爱厚薄于其间。

通过科举制，国家扩大了人才选拔的范围，使很多贫寒子弟通过读书得以进入统治阶级，大大提高了官员的素质、增强了社会流动性。宋代科举制的普及，避免了世家大族为争夺政权而相互倾轧，保障了统治阶层内部的稳定。宋人对于这一变化有着准确的评价。郑樵《通志·氏族略序》说：

自隋唐而上，官有簿状，家有谱系。官之选举必由于簿状，家之婚姻必由于谱系。……此近古之制，以绳天下，使贵有常尊，贱有等威者也。所以人尚谱牒之学，家藏谱系之书。自五季以来，取士不问家世，婚姻不问阀阅，故其书散佚而其学不传。

取士不问出身，这正是科举制度不同于前代选官的最大特点。因此，在这一制度下，世家大族自然难以保持其势力与皇权相抗衡了。袁采《袁氏世范》卷一《子弟贪缪勿使仕宦》所云：

士大夫试历数乡曲，三十年前宦族，今能自存者，仅有几家。

宋代科举制不像唐代那样, 存在着以往荐举制度的众多弊病, 也不像明清两代以八股文取士, 表面上严格到残酷的程度, 动辄兴起科场大狱, 实际上却腐败不堪,形同“焚书坑儒”(32)何忠礼.科举制度与宋代文化[J].历史研究,1990,(5):135.。监察官员往往都是从在科举考试中名列前茅的人中间选拔，使国家能够快速准确客观地选择出能够胜任其职之人。

(二)局限性：受制于君下的选官同一与利益交错

1.工具性导致政府过度依赖

监察机构自东汉开始就已经成为了一个独立的机构，但是实际上这种独立在封建社会无法摆脱皇权的控制范围。监察总的目的不是为了伸张民权，抑制皇权，而是为了维护皇权，限制官权(33)邱永明.我国古代监察制度史[M].上海：上海人民出版社，2006.140.。那么，作为其组成部分的监察官选任制度自然也体现出对于皇权的依赖性。所选之人也都是皇帝治官之工具。每当权臣当政时，监察又不可避免地带有极大的附庸性。南宋时期，监察发挥的作用远远不如北宋，时人多有议论。

祖宗时台谏论事，或一章不从，至于十余章，而未尝遽已，言苟不行，则继之。今之论事者或一再不从，遂不敢复言(34)王十朋《梅溪集·奏议》卷一《应诏陈弊事》。。

朱熹也指出：今之言事官欲论一事一人，先探上意如何，方进文字(35)朱熹《朱子语类》卷一一二《论官》。。

在这种情况下，监察官员必然从维护纲纪的风宪之官异化为打压政敌的工具。时人虽然看到了这一现象，却囿于时代的局限，无法认识到封建专制之下无论是监察权力还是权臣的权力实际上都是皇权的延伸，最终服务于皇帝这一根本原因。宋代监察制度的首要目的就是防止大臣结党营私与地方割据。监察本身的依赖性决定了监察官在选任上完全受控于皇帝，而监察官选任的受制于人反过来又强化了监察整体为皇权服务的工具性。在反贪方面，在太祖、太宗朝得到了很好的效果。但是，必须指出的是，随着宋帝国统治的稳定，贪腐风气有所抬头，反贪力度也开始减小。可见，监察效果完全取决于皇帝，反贪也取决于皇帝的态度。正如《宋史·刑法志》所云：

绍圣以来，连起党狱，忠良屏斥，国以空虚。徽宗嗣位，外事耳目之玩，内穷声色之欲，征发亡度，号令靡常。于是蔡京、王黼之属，得以诬上行私，变乱法制。……由是吏因缘为奸，用法巧文浸深，无复祖宗忠厚之志。穷极奢侈，以竭民力，自速祸机。靖康虽知悔悟，稍诛奸恶，而谋国匪人，终亦末如之何矣。

封建王朝的反贪仅仅是在维持自身政权稳定的范围之内才得以展开。

此外，科举制度本身是君主为了彻底破坏门阀士族制度、稳固皇权的一种手段。宋真宗在其《劝学文》中，更是露骨地把功名利禄作为劝学手段，从而将这种制度的阶级实质暴露无遗。它清楚地告诉人们：科举制度归根结底是封建帝王网罗士人的工具，也是读书人猎取功名的阶梯(36)何忠礼.科举制度与宋代文化[J].历史研究,1990,(5):135.。宋代将选任权收归皇帝，完全对皇帝负责。选任权操于他人之手，监察效果往往取决于操控者的意志，甚监督操纵者了。

2.考试缺乏针对性导致专业性降低

所谓宋代监察官员的考选制度，实际上就是科举制度，换言之，并没有一套专门针对监察官员的考试制度。科举制度作为我国从隋唐至清末的主要选官制度，并不仅仅包含监察官员的选拔，行政、司法等官员也一般是通过科举制度进行选拔的。选官制度的同一性以及考试内容大部分都是儒家经典，使得监察官员实际上与行政、司法官员并没有多大区别。对于这种考试制度，宋人富弼曾指出正式确立的殿试有三短：

殿试考官泛取而不择，一短也；一日试诗、赋、论三篇，不能尽人之才，二短也；考校不过十日，不瑕研究差次，三短也。

虽然殿试制度最后仍然存在，但是富弼的这番言论也不无道理，并引起了当时的重视。对于考试内容，宋人之间出现过策问还是诗赋之争，王安石曾对考试内容有过评论：

课试之文章，大则不足以用天下国家，小则不足以为天下国家用。

而且官员经过皇帝的任命，可以进行选调。这实际上就造成了监察官专业化程度较低，监察队伍职业化更无从谈起。

3.形成新的利益集团

通过科举，宋代大批读书人进入仕途，完成了知识分子向官僚的转化，形成了真正的士大夫阶层，他们与皇权相结合，共同维系着封建国家的政治命运(37)郭学信.科举制度与宋代士大夫阶层[J].山东师大学报(社会科学版)，1996,(6):52.。对于同一年参加科举考试的人，常常互称“年兄年弟”，具有很强的认同感。科举制度衍生出门生座主，中第者都是当年主考官的门生。这实际上形成了新的一种官场关系。以后的官场生涯中，他们可以互相提携，事实上成为一个利益共同体。这样又如何公正执法，发挥监察之效？

七、结语

宋代的科举制以及监察官选拔制度适应于当时专制主义中央集权制度的进一步发展。监察总的目的是保障君权，避免重蹈五代十国混乱的政治局面，维护政权的稳定。这就必然要求作为制度承担者的监察官们在选任上更加严格、细致。经此选拔出的监察官员们又保证了监察制度的高效运行，促成了国家管理的有效实现，使得宋代在面对此起彼伏的农民战争和众多少数民族军事力量的威胁下仍然能够创造辉煌的经济文化。传统在当代仍然具有相当的延续性。今天，我国所面临的社会问题更加复杂，国家管理体系亟须进一步完善。为了实现管理体系的现代化，与此相伴的监督机制就必然需要更加严密。在组织机构建立的初期，通过选调现有的人员可以保持组织运作的效率以及目标功能的实现，同时又能适度地与旧制度割裂，强化新建组织的功能(38)杨晓楠.国家机构现代化视角下之监察体制改革——以香港廉政公署为例[J].浙江社会科学，2017,(8):23.。目前，我国各层级的监察委员会刚刚建立，在《宪法》与《监察法》中初步搭建起了制度框架，但这是远远不够的。要保障监察的法治化，后续有必要出台《监察委员会组织法》《监察官法》等相关的法律法规予以全面规制。而这其中就应当包括监察人员选任制度的清晰设计。通过考试这样相对公平客观的方式以及进一步细化相关标准，使监察队伍拥有稳定的人才来源，确保高素质、专业化的人才保障，从而确保监察制度的功能得以实现。