京津冀协同发展：进展、成效与展望

柳天恩，田学斌

（1.河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心，河北石家庄050061；2.河北经贸大学经济研究所，河北石家庄050061）

2014年2月26日，习近平总书记就推进京津冀协同发展发表重要讲话，标志着京津冀协同发展上升为国家战略。2019年是京津冀协同发展的第五年，2020年是京津冀协同发展实现中期目标的时间节点，京津冀协同发展正由“谋思路、打基础、寻突破”的基础阶段进入到“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”的关键阶段。值此五周年之际，本文系统梳理五年来京津冀协同发展的最新进展，总结目前仍然存在的问题障碍，研判未来的战略重点和政策取向，以期为政府部门推进京津冀协同向深度广度拓展提供实践依据和决策参考。

一、京津冀协同发展的最新进展

（一）顶层设计基本完成

国家层面强力推动。党的十八大以来，习近平总书记先后7次到京津冀三地实地调研，10次召开推动京津冀协同发展的重要会议，作出一系列重要指示，为京津冀协同发展指明了方向[1]（参见表1）。为加强组织领导，中央成立了京津冀协同发展领导小组，由时任中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任第一任组长，目前由中共中央政治局常委、国务院副总理韩正担任组长。国务院专门成立高规格的专家咨询委员会，对协同发展重大问题开展研究并提出咨询意见和建议，为党中央、国务院科学决策提供智力支持。京津冀三地也各自成立了协同发展领导小组和专家咨询委员会，推进重大国家战略落地见效。

表1 十八大以来习近平关于京津冀协同发展的重要活动

规划体系的“四梁八柱”基本形成。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，为推进京津冀协同发展战略提供了基本遵循。此后，全国首个跨省级行政区的《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》和京津冀空间规划编制完成，交通、产业、科技、生态环保等领域的12个专项规划和一系列政策相继出台，三省市围绕各自功能定位也制定了贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》的实施意见、实施方案和配套专项规划。随着北京城市副中心和河北雄安新区高起点规划、高标准建设，京津冀协同发展正在向深度广度拓展，围绕北京城市副中心和河北雄安新区的相关规划体系日益完善。综合而言，京津冀三地目前已经建立起目标同向、层次明确、措施一体、相互衔接的协同发展规划体系，为三省市“一张图”规划、“一盘棋”建设和“一体化”发展提供了行动指南（参见表2）。

（二）北京非首都功能疏解取得进展

一是控制增量严格有效。北京根据“四个中心”功能定位，严格控制非首都功能增量。对于行政功能、公共服务功能和产业功能，均明确总量控制目标，从源头控制增加新的非首都功能。以资源环境承载力为硬约束，提高新增产业准入门槛，2014年北京市率先在全国实施新增产业禁止和限制目录，并在2015年和2018年两次修订完善。截至2018年底，北京市不予办理新设立或变更登记业务累计达2.16 万件，限制类行业新设市场主体的数量呈现明显下降态势，占全部新设市场主体的比重降至21.9%。[2]与之对应的是，符合“四个中心”功能定位的新设市场主体呈现活跃态势，科技、文化、信息等高端服务业的新设市场主体占全部新设市场主体的比重达到50.5%。

二是疏解存量推进有序。北京市以疏解非首都功能为“牛鼻子”，明确疏解对象、原则、方法、方式和步骤，稳步推进非首都功能疏解。截至2018年底，北京市累计疏解一般制造业企业2 648 家，疏解提升市场581 家、物流中心106 个[3]。动物园、大红门、天意、万通、永外城等区域性批发市场撤并升级、外迁或就地关停，北京信息科技大学、北京建筑大学、北京城市学院等高校累积向五环外的新校区疏解师生超过3 万人，北京天坛医院、北京同仁医院、北京友谊医院、北京口腔医院、北京大学第六医院等医院建设新院区，进一步优化北京市医疗卫生资源布局。

表2 京津冀协同发展相关的部分规划文件

三是北京“大城市病”明显缓解。首先是人口得到有效控制，《北京统计年鉴2019》显示，2018年末，北京市年末常住人口为2 154.2 万人，比2017年下降16.5 万人，同比下降0.76%，增量和增速连续两年保持负增长，外来人口和户籍人口呈现“双降”态势（参见图1）。其次是交通状况有所好转，2018年中心城区高峰时段平均交通指数下降1.8%，市域内的高速公路断头路全部消除。再次，资源环境压力有所下降，2018年北京市城乡建设用地减量34平方公里，全员劳动生产率达24万元/人左右，单位地区生产总值能耗同比下降3.5%，PM2.5 同比下降12.1%，二氧化硫、PM2.5、PM10 和二氧化氮年均浓度五年累计分别下降77.8%、42.7%、27.8%和25.0%[4]。

（三）两个“一体两翼”加快建设

北京城市副中心和河北雄安新区构成北京再次起飞的“两翼”，河北雄安新区与以2022年北京冬奥会、冬残奥会为契机推进张北地区建设形成河北腾飞的“两翼”。两个“一体两翼”正在重塑京津冀空间格局。

一是北京城市副中心建设加快。目前，《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》已经获得国务院批复，《通州区总体规划》法定审查程序已经完成，《通州区与廊坊北三县地区整合规划》编制趋于完善，加强北京城市副中心政策集成创新意见陆续出台。北京市的市级行政中心率先迁入城市副中心，第一批搬迁完成35 个部门、165 家单位和1.2 万人，带动约40 万人从北京中心城区向外疏解。

图1 北京市2014年至2018年常住人口变动情况

二是河北雄安新区“横空出世”。雄安新区顶层设计是一个系统工程，目前已完成“1+4+26”规划编制，形成“1+N”政策体系，已由顶层设计转入大规模实质性开工建设阶段。基础工程项目率先启动，雄安市民服务中心建成投用，京雄城际、国际科技成果展示交易中心等开工建设，白洋淀及流域治理加快推进，雄安新区公共资源交易中心揭牌，中关村与雄安新区签署共建雄安新区中关村科技园协议，北京援建雄安新区的交钥匙项目“三校一院”近期启动。“千年秀林”建设初见成效，截至2019年6月底，累计造林17 万多亩，植树1 200 余万株。高起点承接北京非首都功能疏解，截至2019年6月底，雄安新区来自北京的注册企业达到314 户，注册资金达到257 亿元，央企已完成各类工程项目94 个，完成投资大约40 亿元，正在建设的项目达到149 个，计划投资总额达到339亿元[5]。

三是冬奥会筹办工作稳步推进。截至2019年上半年，“10+7”规划体系编制和重点项目设计全部完成，张家口赛区76 个场馆和配套基础设施项目开工70个，完工5个[6]。围绕奥运经济，张家口积极发展冰雪运动和冰雪产业，截至2018年底承办体育赛事70项，举办群众性冰雪运动100次，建立冰雪运动特色学校62 所，签约冰雪运动装备项目21 个[7]。河北省借力冬奥会筹办，统筹“两翼”协调发展，重点打造张北地区绿色发展示范翼和雄安新区创新发展引领翼，力争交出冬奥会筹办和本地发展两份优异答卷。

孔老一探了探身子，只见一片从来没见过的黄色大雾从鬼子方向飘了过来，他赶紧脱了上衣，浸透水，把嘴和鼻子紧紧捂上。军官培训时教官讲过鬼子的毒气弹，但毒气弹是国际公约明令禁止的化学武器，日本也是签约国，难道他们真的疯狂到使用毒弹的地步？

（四）三个重点领域不断取得新突破

一是区域一体化交通网络基本形成。铁路方面，京津冀城际铁路投资公司成立，京津城际、京石高铁、石济高铁、津保铁路、张唐铁路等建成通车，京唐城际、京滨城际、京雄城际、京张高铁、张呼高铁、大张高铁等加快建设，“轨道上的京津冀”逐渐形成。公路方面，张承高速、太行山高速、京秦高速部分路段等建成通车，天津和石家庄之间首条直达的津石高速公路加快建设，京台、京港澳和京昆等跨区域高速公路打通，京津冀超过800公里的“断头路”和“瓶颈路”打通或扩容，京津冀环形列车和通勤动车开行，京津冀交通一卡通累积发卡数量超过180万张，主要城市“一小时交通圈”和环首都“半小时通勤圈”初步形成[2]。机场方面，河北机场集团纳入首都机场集团统一管理，北戴河机场、承德机场、沧州机场等投入运营，唐山机场扩建完工，北京大兴国际机场投入使用，天津航空口岸大通关基地（一期）开工，京津冀机场群布局更加优化。港口方面，天津和河北省加快港口资源整合与基础设施建设，成立津冀渤海港口投资公司和津唐国际集装箱码头有限公司，推动京唐港与曹妃甸港整合重组，开通津冀环渤海内支线，形成津冀港口群干支联动、相互支撑、错位发展、优势互补的有利格局。

二是生态环境质量得到有效改善。大气污染治理方面，建立了京津冀及周边地区大气污染联防联控协作机制，成立了由国务院领导亲任组长的京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，制定了《京津冀及周边地区大气污染防治中长期规划》，签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，实施了京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案和打赢蓝天保卫战三年行动计划，通过淘汰落后产能，发展清洁能源，控制工业、机动车、燃煤、扬尘污染等措施，有效改善了京津冀地区的空气质量。2018年，京津冀地区PM2.5平均浓度比2013年下降约40%，北京市、天津市和河北省的重污染天数分别从2013年的58天、49天、80天减少至15天、10天、17天，空气质量达到近年最好水平[8]。水污染治理方面，建立了引滦入津、密云水库上游潮白河等相关流域跨区域横向生态补偿机制，推进永定河、白洋淀和衡水湖等的综合治理。生态建设方面，加快张承生态功能区的生态修复，建设首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，实施京津保生态过渡带、“三北”防护林、京津风沙源治理等重大生态工程，京津冀三地完成植树造林3 200万亩以上[9]。

三是产业联动发展取得重大进展。产业对接机制方面，建立了京津冀协同办主任联席会议制度和有关部门联席会商制度，发布了《京津冀协同发展产业升级转移规划》《京津冀产业转移指南》和《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，出台了一系列促进产业升级转移的政策措施。产业协同发展方面，北京现代沧州工厂、北汽集团（华北）微车基地、张家口北汽福田、首钢京唐二期、曹妃甸千万吨级炼油项目等一批重大产业合作项目落地，武清京津产业新城、张北云计算产业基地、承德大数据产业园、金隅曹妃甸示范产业园、北京·沧州生物医药园等一批共建产业园区建成。在此带动下，北京企业五年来对津冀投资的认缴出资额累计超过7 000 亿元。载体平台建设方面，京津冀三地共同研究制定了《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》，明确了“2+4+46”承接平台，即北京城市副中心和河北雄安新区2 个集中承载地，曹妃甸区、新机场临空经济区、滨海新区和张承生态功能区4个战略合作功能区，以及46 个专业化、特色化承接平台（参见表3）。产业空间布局方面，京津冀三地明确了“五区五带五链”的产业发展格局，更加注重区域产业链上下游协同和产业链梯次布局。产业转型升级方面，设立了京津冀产业协同发展投资基金和京津冀产业结构调整引导基金，引导区域产业结构调整和转型升级。北京市加快构建“高精尖”产业结构，服务业占比超过80%；天津市坚持先进制造业和现代服务业“双轮驱动”，战略性新兴产业成为主导产业；河北省积极落实《河北省全国产业转型升级试验区规划》，压减钢铁、水泥、玻璃等过剩产能，服务业对经济增长的贡献率超过60%。

（五）区域协同创新发展势头良好

一是形成紧密对接的京津冀协同创新政策体系。中共中央、国务院批复《京津冀系统推进全面创新改革试验方案》，京津冀三地签署《共同推动京津冀国际科技合作框架协议》《关于共同推进京津冀基础研究合作协议（2018—2020年）》《京津冀科技创新券合作协议》《关于共同推进京津冀协同创新共同体建设合作协议（2018—2020年）》等一系列合作协议，制定实施《关于建设京津冀协同创新共同体的工作方案》《发挥中关村节能环保技术优势推进京津冀传统产业转型升级工作方案》《石保廊全面创新改革试验重点改革试点方案》《河北·京南国家科技成果转移转化示范区建设实施方案》等一系列政策落地的实施方案。

二是共建一批京津冀协同创新载体平台。京津冀三地共同确定了武清京津产业新城、白洋淀科技城、曹妃甸循环经济示范区、石家庄正定新区等15个协同创新重点平台。中关村除位于北京的“一区十六园”外，还与津冀两地共建天津滨海—中关村科技园、宝坻京津中关村科技城、中关村海淀园秦皇岛分园、保定—中关村创新中心、雄安新区中关村科技园等多个跨区域的科技合作园区，探索出一区多园、总部—孵化基地、共建共管、整体托管、创新链合作等科技园区合作模式。

三是京津冀科技合作取得明显进展。京津冀系统推进全面创新改革试验取得实质性成效，14项重大改革举措已经完成并逐步向全国推广。北京加强全国科技创新中心建设16 项任务积极推进，河北石保廊全面创新改革试验区28 项改革任务落地，深化天津自贸试验区改革开放128项任务全面启动。北京市依托中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区“三城一区”创新高地和中关村企业科技创新优势，发挥技术溢出和辐射带动作用，五年间输出到津冀的技术合同成交额累计约780亿元，中关村企业在津冀设立分支机构约7 500家，12家中关村企业入驻雄安中关村科技产业基地。京津两地成为河北省科技供给的主要源头，1 400 多家京津高新技术企业落户到河北省[10]。2018年，河北省吸纳京津技术合同成交额204 亿元，同比增长24.6%，2017年和2018年新增国家级高新技术企业约3 000家，是此前历史总和的1.5倍[11]。

表3 京津冀产业升级转移重点承接平台

（六）基本公共服务共建共享取得新突破

一是教育合作不断加深。五年来，京津冀建成工业院校、师范院校、农林院校、医科院校等12个创新发展联盟、10 个跨区域特色职教集团（联盟）和5 个职业教育平台。共享优质教育资源，开展人才联合培养，实施高校干部和教师异地挂职交流，北京对津冀两地开展教育帮扶项目60 余项。京冀两地联合印发《北京市支持河北雄安新区“交钥匙”项目实施暂行办法》，北京市以“交钥匙”方式支持河北雄安新区建设3所学校和1所医院。北京市对口支持河北雄安新区的4 所北京学校雄安校区正式挂牌[12]。

二是医疗卫生协作持续深入。京津冀积极开展医疗卫生领域合作，实施区域医疗机构临床检验结果互认、医学影像检查资料共享、医疗保险转移接续和异地就医服务试点。五年来，北京市17家医院与河北省的医院建立合作关系，33 项临床检验结果在京津冀296家医疗机构实现互认，20项医学影像检查结果在155家医疗机构实现共享，京津冀新农合信息平台成功对接，河北燕达医院率先实现异地就医直接持卡结算，在京医院帮扶河北省建立13 家区域医疗中心，北京市对口帮扶河北雄安新区建设5所医疗卫生机构[9]。

二、京津冀协同发展仍存在的突出问题和现实困境

（一）京津冀三地“断崖式”发展差距仍未根本改变

一是河北省与北京市经济差距进一步拉大。京津冀协同发展战略实施五年来，京津冀地区生产总值占全国的比重从2014年的10.4%下降至2018年的9.5%。在京津冀内部，三地的经济发展差距非但没有缩小，反而呈现越拉越大的趋势，这与京津冀协同发展的目标明显背离。根据《2019 中国统计年鉴》，北京市地区生产总值占京津冀的比重从2014年的32.1%上升至2018年的35.6%，天津市占京津冀比重则从2014年的23.7%下降至2018年的22.1%，河北省占京津冀比重从2014年的44.3%下降至2018年的42.3%。2018年，河北省人均地区生产总值仅为北京市的34.1%和天津市的39.6%，与2014年相比，河北省人均地区生产总值占北京市的比重下降了5.9个百分点（参见图2）。

二是河北省地级市城市规模和发展水平与京津两个超大型城市存在断层。从城市规模看，2017年河北省只有石家庄和保定两个地级市常住人口超过1 000 万人，有5 个地级市常住人口不到500万人，而北京市常住人口已经超过2 000万人，天津市常住人口也超过1 500 万人。通过常住人口和户籍人口对比发现，北京和天津都是常住人口远大于户籍人口，表明京津两地吸引外来人口较多。反观河北省的地级市，多数城市的常住人口小于户籍人口。从经济发展水平来看，2017年河北省经济发展水平最高的唐山市地区生产总值仅占北京市的23.3%和天津市的35.2%，人均地区生产总值仅占北京市的64.3%和天津市的69.8%。除唐山和石家庄外，2017年河北省其他地级市的地区生产总值均在4 000亿元以下（参见表4）。由于河北省的城市规模和经济发展水平普遍不高，导致京津冀地区多中心、网络化的世界级城市群建设滞后于长三角地区和粤港澳大湾区。

图2 三省市地区生产总值占京津冀比重

表4 2017年京津冀13个城市的部分指标对比

三是京津冀三地实现基本公共服务均等化的目标难度较大。京津冀是我国公共服务资源最为密集的地区，但空间分布极不平衡，优质公共服务主要集中在京津地区。河北省尽管在高等学校、医院和医疗机构总数方面并不少，但在优质的教育和医疗资源方面与京津差距较大。以高等教育为例，2017年北京拥有8所985高校和26所211高校，天津拥有2所985高校和3所211高校，河北省辖区内没有985 和211 高校。河北省虽然是教育大省，高校数量超过北京和天津，但研发经费投入有限，2017年河北省研发经费投入强度只有1.33%，与北京市的5.64%和天津市的2.47%差距明显，全省研发经费总投入仅相当于北京市的28.6%（参见表5）。

（二）北京非首都功能疏解存在结构性难题

表5 2017年京津冀公共服务指标对比

疏解北京非首都功能是一项极其复杂的系统工程，对缓解北京“大城市病”、优化区域经济空间布局、促进区域协调共同发展具有重要的先导作用[13]。在《京津冀协同发展规划纲要》明确提出四类重点疏解的非首都功能中，第一类“一般性产业特别是高消耗产业”与第二类“区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业”属于产业功能，第三类“部分教育、医疗、培训机构等”属于公共服务功能，第四类“部分行政性、事业性服务机构和企业总部”属于行政功能。目前，北京非首都功能疏解存在的问题主要体现在以下三个方面。

一是产业功能增量控制较为有效，但存量疏解面临障碍。北京通过实施新增产业禁限目录来提高新增产业准入门槛，严格控制不符合首都功能的产业，源头控制效果较好，但存量疏解尚存在一些问题和障碍。如第一类重点疏解对象是以钢铁、有色金属、建材等为代表的高耗能、高污染行业，不仅不符合首都功能定位，也不符合津冀两地功能定位，与河北省强力推进的以化解过剩产能、治理雾霾为核心的产业转型升级相冲突，很多需要就地淘汰。而北京市的一般性制造业疏解到津冀地区更多是以产能扩张而非整体搬迁的形式进行，如北京现代沧州工厂、北汽集团（华北）微车基地等重大标志性项目以及中关村企业到津冀两地的共建产业园区设立分支机构。以首钢和燕山石化为代表的央企国企搬迁面临承接地公共服务难以满足员工需求的突出问题，存在“业走人留”难题。民营企业、外资企业与合资企业由于有合约限制，难以采用行政化的手段强制搬迁。第二类重点疏解对象是以物流基地和批发市场为代表的第三产业，占用土地较多，从业人员多为中低收入群体，容易造成人口和交通压力，是地方政府有能力、有意愿疏解的产业功能，是四类重点疏解对象中进展最快的一类。

二是公共服务功能向北京郊区疏解取得进展，但向津冀地区疏解进展较慢。公共服务功能和行政功能集聚是北京吸引产业、人口和高端创新要素不断涌入的重要原因。北京非首都功能疏解的难点在于如何疏解与首都核心功能关系不密切或服务于全国的部分公共服务功能和行政功能。针对第三类公共服务功能，由于不少在京高校、医院等公共服务机构属于中央或国家相关部委直接管辖，北京市政府并无直接决策权，涉及部门利益较多，协调难度较大。这些机构多为事业单位，单位职工拥有北京户口或能够享受到北京市的优质公共服务，普遍不愿搬离北京市域范围，即便疏解也是从北京中心城区向五环外疏解，或者在津冀地区建立分校、分院、合作办学、合作办医、对口支援等。如北京信息科技大学昌平新校区、北京城市学院顺义新校区、北京友谊医院通州新院区、北京安贞医院通州新院区等都是从北京市的城六区迁移至主城区以外，北京市对口帮扶河北雄安新区建设3所学校和1所医院等。

三是行政功能疏解由中央政府强力推动，但向北京“两翼”之外疏解难度较大。针对第四类以部分行政性、事业性服务机构和企业总部为代表的行政功能，更多的是向北京城市副中心和河北雄安新区集中转移。目前，在中央政府强力推动下，北京市部分行政功能已经转移至北京城市副中心，部分中央企业总部转移至河北雄安新区，但行政性、事业性服务机构，以及民营企业和外资企业总部转移至津冀两地的尚不多见。根本原因在于津冀两地与北京市在基本公共服务领域存在落差，疏解地难以满足高端人口对子女教育、基本医疗、社会保障等公共服务需求，而且远离北京这个权力中心也意味着失去不少行政资源。

（三）三个重点领域仍存在亟待解决的深层次问题

交通一体化方面存在路网布局和交通方式衔接短板。服务于京津冀城市群人员出行和货物流通的多层次、大容量、快速便捷的轨道交通还需进一步加密路网和优化布局[14]。目前，京广线城市间交通较为便捷，京津保地区也基本可以实现一小时交通圈，但张承、冀中南等城市间的通勤时间较长。以乘坐铁路出行为例，张家口至临近的承德需要换乘，保定至临近的沧州需要换乘，石家庄至临近的沧州最快也需近4 个小时。北京市与津冀地区各城市间的交通线路相对完善，但津冀地区各城市之间的交通通达性较差。以城际铁路为例，目前已建和在建的城际铁路如京津城际、京唐城际、京滨城际、京雄城际等，主要是为了方便人员、货物、资源进出北京，津冀各城市之间的城际铁路较为缺乏。这一方面加大了北京市过境压力，另一方面也弱化了津冀各城市间的经济联系。随着河北雄安新区建设的加快，京津冀交通网络将因区域经济地理格局重塑而有所调整和优化。为发挥雄安新区辐射带动作用，除与京津两地的交通对接之外，雄安新区与冀中南、沿海地区的交通线路应适度超前谋划。此外，京津冀三地在公路、铁路、航空、海运等多种运输方式之间的衔接不够紧密，人员和物资在不同运输方式之间不能实现无缝对接，公铁联运、海铁联运、空铁联运、空海联运等多式联运需要进一步加强[15]。

区域生态环境保护方面存在市场机制不健全难题。京津冀地区采用行政化的手段“铁腕治霾”，短期内大气污染联防联治取得较好效果，但科学性和可持续性受到质疑，建立科学合理且可持续的大气污染治理机制仍任重道远。在化解过剩产能、调整能源结构等方面采取“一刀切”手段，对产业结构和能源结构偏重的河北省影响最大。河北省为了保障北京市的“蓝天白云”，实施压减过剩产能的“6643”工程和调整能源结构的“煤改气”工程等，导致河北省企业和居民受到较大影响，河北省与北京市经济差距进一步拉大。尽管北京也会受到产业结构和能源结构调整影响，但北京市已进入后工业化阶段，化解过剩产能对北京市经济影响有限。“煤改气”需要河北省巨大的财政投入，而“化解过剩产能”又导致河北省财政收入明显减少。在当前“分灶吃饭”的财税体制下，如果得不到来自中央的纵向生态补偿和来自京津两地的横向生态补偿，河北省地方政府在“治理雾霾保蓝天”和“发展经济保稳定”两者之间无疑面临取舍难题。在水资源保护方面，尽管目前河北省与京津两地已经建立了水资源的横向生态补偿机制，但补偿标准过低，仅考虑水资源本身价值，未考虑张承生态功能区等为保障京津水资源安全而牺牲的“经济发展权”。[16]张承地区作为京津水源保障地，不仅严格控制新增工业项目，对于存量的“散乱污”企业也坚决取缔。在生态建设和环境保护方面，河北省的治理边际效果最好，但存在巨大的资金投入缺口，“绿水青山”转化为“金山银山”的实现机制需要不断探索。

产业升级转移方面存在承接平台分散、承接能力不足和承接产业错位等问题。一是承接平台存在布局分散和同质化竞争。如2015年4月通过的《京津冀协同发展规划纲要》提出重点打造“4+N”功能承接平台，2015年11月印发的《京津冀协同发展产业升级转移规划》确定20 个产业集聚和转移承接示范园区，2017年12月印发的《关于加强京津冀产业转移承接重点平台建设的意见》确定“2+4+46”承接平台，天津市提出重点打造“1+16”承接平台，河北省确定了以雄安新区集中承载地为核心、曹妃甸协同发展示范区等5个协同协作平台为重点、37 个特色个性化专业平台为支撑的重点承接平台体系。显然，津冀承接平台较多，布局较为分散，且功能重叠和同质化竞争较为严重。二是产业承接地的承接能力不足。不少承接平台建在未开发区域，周边产业配套能力差，产业集聚优势不明显，公共服务难以满足转移企业的需求，面临企业“引不来、留不住、难发展”等问题[17]。三是北京重点疏解的产业与承接地希望承接的产业存在错位。北京市确定的四类重点疏解对象中，第一类高消耗性产业与河北省建设“全国产业转型升级试验区”的功能定位不相适应。第二类区域性物流基地和专业市场符合河北省“全国现代商贸物流重要基地”的功能定位，但这类产业对地方财政收入贡献有限。第三类的公共服务功能和第四类的行政功能是河北省的短板和迫切希望承接的对象，但面临着一系列体制机制障碍，协调难度极大。

（四）京津冀协同创新发展模式尚未彰显

一是区域科技创新落差过大，资源要素流动不畅。北京市拥有全国数量最多的985 和211 高校，研发投入强度全国第一，原始创新能力非常强。天津市自主创新和研发转化能力较强，先进制造业基础雄厚。而河北省高端创新要素资源匮乏，科技创新能力不足，科技创新对产业转型升级的支撑力度不够。《2018中国科技统计年鉴》显示，2017年，河北省研发经费投入452.0 亿元，北京市和天津市则分别为1 579.7亿元和458.7亿元；河北省高技术产业新产品销售收入只有483.80 亿元，北京市和天津市则分别为1 756.85亿元和1 210.04亿元。河北省与北京市在科技创新领域落差过大，河北省技术承接能力明显不足，在产业配套、人才支撑、公共服务、营商环境等方面难以满足北京技术转移方的要求，导致北京市高端创新要素资源越过河北省“蛙跳式”向承接能力较强的长三角和珠三角地区转移。而且京津冀地区市场化水平相对滞后，区域统一的要素市场尚未建立，技术、人才、信息等高端创新要素资源的跨区域流动和优化配置仍存在体制机制障碍。北京市作为首都和直辖市，是全国行政资源和公共服务资源集聚地，拥有多重政策叠加优势，对高端创新要素本身具有很强的吸附能力，这也导致北京市对河北省高端创新要素呈现“单边吸附”态势，“虹吸效应”明显大于“溢出效应”[18]。

二是区域创新资源共享程度不高，创新主体互动不密切。北京市是全国科技创新中心和原始创新策源地，拥有“三城一区”创新主平台、中关村国家自主创新示范区，以及数量众多的国家重点实验室、国家技术创新中心、国家临床医学研究中心、国家工程研究中心、国家大型科研基础设施等国家级科技创新平台。河北省国家级创新平台较少，只有10 家国家重点实验室、5 家国家技术创新中心和7家国家工程研究中心，不仅与京津两地差距明显，在全国也处于中下游水平。尽管京津冀通过实行科技创新券制度，部分实现了三地科技创新平台共享和科研设备高效利用，但科技创新券支持的范围、力度、便捷度方面都有很大提升空间。由于受行政区条块分割的限制，北京市丰裕的创新要素资源大量闲置和河北省大量的产业技术需求得不到满足并存。尽管三地打破条块分割，联合设立基础研究合作专项，但2015—2017年仅立项47项，资助经费870万元，难以满足区域产业共性和关键技术需求。尽管三地高校建立了12个协同创新发展联盟，但河北省高校与京津高校在科研能力上的明显差距，导致三地高校实质性合作项目和科研成果并不多。

三是京津冀创新链与产业链对接不紧密。北京市在原始创新和基础研究领域具有较强实力，但与河北省传统产业转型升级、生态环境治理、民生保障等领域相适应的技术供给明显不足。这是因为北京市的科研主体主要是高校和科研院所，研发经费主要来自于政府。《2018中国科技统计年鉴》显示，2017年北京市R&D经费中52.1%来自于政府，而同期浙江省、江苏省和广东省R&D经费中来自于政府的比重分别为7.2%、8.5%和10.3%。政府资金支持的R&D 活动多为科研导向，对科技成果转化重视不够，容易出现科技与产业“两张皮”现象。此外，在现行科研体制下，在京高校和科研院所尽管很多，但体制内的科研人员重视“拿项目、做课题、出论文、报奖项、评职称、争头衔”，对服务河北省经济社会发展兴趣不足，而且申报相关课题也不容易立项，导致北京市“高大上”的技术供给与河北省相对低端的技术需求产生明显错位。

三、京津冀协同发展的未来展望

（一）把中央顶层设计和地方实践探索结合起来，形成可复制推广的制度创新成果

一是不断完善顶层设计，推进规划政策落地。目前，京津冀协同发展的顶层设计基本完成，正转入全面落地实施阶段，需要根据战略实施过程中出现的新情况和新问题，及时进行规划修编和政策调整，保证规划和政策体系的科学性、可行性和灵活性，确保京津冀三地“一张图”规划、“一盘棋”建设和“一体化”发展。目前京津冀协同发展已经形成规划体系的“四梁八柱”，但由于受“行政区经济”束缚，一些制约生态共建共享、要素有序流动和资源优化配置的体制机制障碍仍然存在[19]。在京津冀三地政治经济地位不对等的情况下，需要中央政府出面协调，建立“三地四方”区域协调发展机制，如跨区域的生态补偿机制、财税利益分享机制、GDP统计共计机制、官员考核晋升机制和改革创新容错纠错机制等。

二是鼓励地方先行先试，积累成熟经验和模式。京津冀地区是我国大城市病最为突出、资源环境超载矛盾最为严重、区际发展差距最为悬殊、区域行政经济地位最不对等、区域协调发展最为迫切的地区，需要在全国率先探索出一条协同解决大城市病、资源环境可承载、要素流动自由充分的高质量协调发展新路。当前，京津冀协同发展正向深度广度拓展，改革已进入深水区，涉及的广度、深度和力度都前所未有，面临的风险挑战也前所未有[20]。仅靠中央顶层设计是远远不够的，还需要发挥地方首创精神，通过“摸着石头过河”积累成熟经验和模式，形成中央顶层设计与地方先行先试的良性互动机制，防范区域性、系统性风险，形成更多可复制可推广的制度创新成果。

三是及时总结先进经验和模式，在更大范围进行复制推广。目前，京津冀三地已经在产业联动发展、区域协同创新、交通一体化、生态联防联治、城市群建设、高质量发展等方面有不少实践探索，需要及时总结先进经验和模式，在更大范围内进行复制推广。如在区域产业联动发展方面，形成了北京中关村的一区多园模式、天津滨海—中关村科技园的共建共管模式、宝坻京津中关村科技城的“类中关村生态环境”模式、中关村海淀园秦皇岛分园的税收分配模式、保定—中关村创新中心的整体托管模式、北京·沧州渤海新区生物医药产业园的异地监管模式、秦皇岛固安孵化基地的产学研合作模式和北京亦庄·永清高新技术产业区的全产业链合作模式等产业园区合作模式。在区域协同创新方面，北京加强全国科技创新中心建设16项任务、北京城市副中心集成创新政策、石保廊全面创新改革试验区32项改革任务都已取得阶段性成果。在区域协调发展方面，北京城市副中心与廊坊北三县“统一规划、统一政策、统一管控”，河北雄安新区纳入北京城市总体规划，“通武廊”地区实施人才一体化改革等。当前，需要及时总结已有的成熟经验和模式，力争为全国其他地区提供可复制、可推广的制度创新成果。

（二）把北京市“减量发展”和“辐射带动”结合起来，缩小河北省与京津发展差距

解决北京大城市病是北京非首都功能疏解的初心，但最终目标是通过北京市“减量发展”解决自身大城市病的同时，发挥北京市对区域的辐射带动作用，缩小区际经济发展差距，促进基本公共服务均等化，形成多中心、网络化的世界级城市群，实现区域协调可持续发展。过去五年，北京市重点通过严控增量和疏解存量双向发力实现“减量发展”，进而解决北京市的大城市病。但从成效来看，河北省与北京市的发展差距却越拉越大，北京市疏解的四类重点功能中，第一类和第二类产业功能疏解取得了一些进展，但面临的突出问题是北京市制造业存量有限，而且疏解的多为高消耗性的低端制造业，与津冀产业功能定位不匹配，汽车等高端制造业作为纳税和产值较高的行业，不是倾向于整体搬迁，而是在京内强化和京外建设生产基地及工厂，实施异地扩张。而第三类公共服务功能和第四类行政功能除了向北京城六区之外疏解，以及到津冀地区设立分支机构或对口支援之外，跨行政区疏解搬迁几乎没有任何实质性进展，未来可能会有一部分集中搬迁到河北雄安新区。

未来一段时期，北京非首都功能疏解迫切需要把解决北京市大城市病和促进津冀两地加快发展结合起来，产业功能疏解的思路要从“北京减量—升级转移—津冀承接”向“北京有增有减—低端升级转移和高端辐射溢出—津冀精准高点承接”转变，公共服务和行政功能疏解要从“政府主导—行政命令—强制搬迁”向“政府因势利导—分类施策和采用市场化手段—增强疏解的主动性和积极性”转变。对于高端产业，不是限制北京市发展，而是在鼓励北京市做大做强的同时，利用河北省土地和人力资源廉价优势，创新体制机制，发挥北京市高端制造业和创新要素资源辐射带动作用，在发展中缩小河北省与京津发展差距，提升京津冀区域整体竞争力。对于公共服务和行政功能的疏解，应政府和市场同时发力，更加注重市场配置资源的决定性作用，建立市场化的激励和倒逼机制，推出户籍、社会保障、土地、财税等一系列配套政策，汇聚疏解地的推力、承接地的拉力、疏解机构的动力和中央部门的助力，形成疏解合力，确保疏解机构“转得出、留得住、发展得好”。

当然，河北省的发展不能仅仅寄希望于北京和天津的帮扶，而应把更多精力放在培养内生发展动力上。长期以来，河北省的经济发展战略总是摇摆不定，寄希望于借力京津加快发展。如河北省的区域发展战略曾经历“环京津”（1986）、“两环（环京津、环渤海）开放带动”（1995）、“打造沿海经济强省”（2007）、“一圈（环首都经济圈）一带（沿海经济隆起带）一区（冀中南经济区）”（2010）等战略，主要是围绕京津两地进行战略布局，但结果出现了令人尴尬的“环京津贫困带”。2014年以后，在全域纳入京津冀协同发展国家战略后，河北省仍寄希望于在借力京津和服务京津中加快发展自己，但借助外力只能“锦上添花”。随着雄安新区的设立和冬奥会的举办，河北省的区域发展战略重点调整为“一体两翼”，举全省之力办好京津冀协同发展、雄安新区规划建设和冬奥会筹办三件大事。河北省不能再在区域发展战略上摇摆不定，而要尽快形成稳定的区域发展战略。未来，河北省应抓住雄安新区作为“千年大计、国家大事”带来的历史机遇，真正解放思想，敢于改革创新和政策试错，从“等靠要”的传统思想观念转变为“向改革要动力、向开放要潜力、向市场要活力”，打造全面深化改革扩大开放的制度创新增长极，尽快形成经济增长新引擎，促进全省创新发展、绿色发展和高质量发展，缩小与京津发展的差距。

（三）以两个“一体两翼”建设为契机，培育京津冀世界级城市群

河北雄安新区与北京城市副中心构成北京的“两翼”，雄安新区与张北地区构成河北的“两翼”，京冀两个“一体两翼”正在重塑京津冀地区经济地理格局，有利于加快形成多中心网络化的京津冀世界级城市群。

北京城市副中心和河北雄安新区作为北京“两翼”，是北京非首都功能疏解的两个集中承载地。其中，城市副中心是北京市的行政副中心，目前已经完成了第一批市属行政单位搬迁工作，正在谋划推进第二批市属行政单位搬迁。雄安新区是“跳出北京建新城”的首都功能拓展区，重点承接高端高新产业，以及在京高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等公共服务功能和部分行政功能。雄安新区作为京津冀协同发展向纵深推进的战略布局，未来要在科技创新和制度创新上有所突破，将北京的国家自主创新示范区、服务业扩大开放、城市副中心集成创新等政策综合起来，将北京市的“全国科技创新中心”功能融合进来，打造未来科技新城和体制机制创新高地。

雄安新区与张北地区构成河北省的“两翼”，是河北省加快发展和跨越赶超的重要契机。目前，雄安新区顶层设计已经完成，正在转入大规模的实质性开工建设阶段。作为河北省“创新发展引领翼”，未来雄安新区需要把高起点的规划蓝图转化为具体的路线图、项目表和施工图，坚持高标准建设、高水平推进和高质量发展，尽快形成一幅“塔吊林立、热火朝天”的发展图景，让创新力量在雄安新区竞相涌流，让市场活力在雄安新区充分迸发，让高质量发展成为雄安新区最真实的写照。作为河北省“绿色发展示范翼”，张北地区需要贯彻落实生态文明思想，以冬奥会为契机，加快场馆和道路等基础设施建设，实施一批绿色生态项目，发展冰雪产业等绿色产业，探索把“绿水青山”变成“金山银山”的实现机制。

（四）以“京津雄创新三角”为引领，打造京津冀协同创新共同体

以雄安新区为突破口，借力京津科技资源，打造“京津雄创新三角”。发挥北京市“全国科技创新中心”和京津“国家自主创新示范区”的科技创新优势，推进京津两地的科技创新领域国家支持政策在雄安新区延伸覆盖，辐射带动雄安新区创新能力提升。把雄安新区作为京津冀协同发展向纵深推进的制度创新“试验田”，开展系统性、整体性和协同性的改革试验，在管理体制、财税体制、土地开发利用、住房制度、投融资模式、双创示范基地、服务业扩大开放、军民融合、公共服务、城市治理等方面进行改革创新试点，形成制度创新增长极。

促进京津冀创新要素资源有序流动和充分共享，形成区域协同创新共同体。打破因行政分割导致的人才、知识、技术、信息等创新要素资源流动障碍，建立区域统一要素市场和技术交易服务标准，推动科技创新成果、专业技能、人才资质等在三地互认，实现更大范围的资源优化配置。整合区域内的科技创新资源，推动首都科技资源平台、中关村—滨海开放式实验室等重大科技基础设施、试验场所、科研平台和大型科学仪器设备等开放共享。推进北京“三城一区”、天津滨海国家自主创新示范区、雄安新区创新驱动发展引领区、石保廊全面创新改革试验区、京南国家科技成果转移转化示范区和环首都现代农业科技示范带等区域创新高地的政策对接，打通京津冀创新链条，提升京津冀协同创新能力。

促进京津冀创新链与产业链紧密对接。北京市的科技创新要与河北省传统产业转型升级、冬奥会筹办、生态环境保护、科技和产业扶贫等重点领域的技术需求对接，重点解决北京市技术供给与河北省技术需求脱节的问题。发挥北京市原始创新、天津市自主创新和河北省研发转化的互补优势，尽快形成“京津研发、河北转化”的京津冀创新链与产业链对接模式。京津冀三地围绕区域共性关键产业技术需求，加大政府支持力度，鼓励联合攻关，协同突破制约技术发展和成果转化的难点、堵点和痛点。以“五区五带五链”为重点，以“2+4+46”重点合作平台为支撑，探索形成京津冀“众创空间—孵化器—加速器—科技园区”全链条孵化模式，打造京津冀创新链、产业链与政策链无缝对接的创新型产业集群。

（五）以交通和生态领域为突破口，开创京津冀协同发展新格局

交通和生态领域是京津冀协同发展率先突破的重点领域，最能彰显京津冀协同发展战略的实施效果，也可以为全国其他地区提供经验借鉴。目前，京津冀交通一体化面临的突出问题是区域路网布局和交通方式衔接存在短板。应加密和优化区域铁路公路网，建立多层次、大容量、快速便捷的轨道交通网络，尤其是加强天津市与河北省各地级市之间的城际（如天津和石家庄之间、石家庄和沧州之间等）铁路建设。应前瞻布局雄安新区至冀中南和沿海地区的轨道交通，发挥雄安新区对冀中南地区和河北省沿海地区的辐射带动作用。应合理布局综合交通枢纽，加强公路、铁路、航空、海运等多种运输方式有效对接，构建综合交通枢纽和安全便捷换乘换装体系，促进区域内人员和物资高效便捷流动。

在生态环境保护方面，要探索京津冀生态联防联治长效合作机制和“绿水青山”转化为“金山银山”的实现机制，扩大京津冀环境容量生态空间。对于化解过剩产能和“铁腕治霾”不再采用一刀切的行政手段，而是更多采用经济手段和市场机制，防止因行政命令和任务分解引发“劣企驱逐良企”的市场逆淘汰。尽快建立充分考虑地区发展权而非仅仅考虑资源本身价值的跨区域生态补偿机制，尽快形成生态产品理念，建立为清新空气、清洁水源等生态产品估值的科学评估方法和市场交易机制，建立排污权、碳排放权等交易试点。如张承地区作为首都水源涵养功能区和生态环境支撑区，在水源保护、雾霾防治、植树造林、治理“散乱污”企业、限制工业发展等方面承担了较多责任，需要牺牲一定的“经济发展权”来保障京津生态安全。因此，制定科学合理的生态补偿标准，适当提高对张承生态功能区生态补偿额度，才能充分体现区域协调共享发展的内在要求。