面向本土现代性的应急管理情报工程建设*

2019-11-13李阳

图书与情报 2019年5期

李阳

（1.南京大学信息管理学院江苏南京 210023）

1 问题的提出

随着应急处置环境的复杂性、不确定性等日趋明显，将突发事件、应急管理活动与情报服务工作进行融合，形成基于数据驱动和情报赋能的一体化应急管理防控体系与能力，成为提升应急管理水平的重要途径。

近几年来，应急管理情报支持研究已经取得了一些进展，尤其是国内情报学界，在相关项目和实践需求的催引下掀起了一股应急情报“热”，在应急情报需求、应急情报体系框架、突发事件知识库等方面积累了一定的研究成果。但由于总体起步较晚，应急管理情报工作效率低下的深层次本因并未探明，面向大数据应用和转化的研究仍然较为缺乏，相关探讨仍然存在较大的研究空间。

当前，情报学界兴起的情报工程范式研究与实践，其所强调的数据资源全息化、工具方法集成化、专家智慧协同化等理念深度契合了应急管理的大数据支持路径。同时，应急管理的实践者也亟需通过情报工程来提供更加全面、及时、高端、准确的情报服务支持。在此背景下，工程化情报的理论、方法与应用成为应急管理发展的新指向、新定位、新能力。

党的十九大报告对公共安全与应急管理工作做了新的重要部署，指出要“健全公共安全体系”“提升防灾减灾救灾能力”等。在新时代，我国应急管理面临着全新的变革，在内在体制层面，应急管理部的成立掀开了我国应急管理系统建设的新篇章；在外部环境层面，大数据、AI 等新一代信息技术不断赋能应急管理，催动了应急管理的智慧型发展。可以说，这些新的改变为情报工程与应急管理的融合提供了有利的条件和优势，以此为基础和导向，通过应急管理情报工程的专项化、专业化建设，可以从系统性、纵深化角度不断强化和提升应急管理能力。在情报逐渐成为战略资源的发展趋势下重构面向本土、符合时代的应急管理情报支持话语体系，其引擎便在于情报工程服务范式的建构。本文对面向本土现代性的应急管理情报工程这一新兴议题进行探索，以期为下一代应急情报发展提供新思考。

2 情报工程与应急管理

当前，情报工程理念应运而生，成为一种全新的情报服务模式，并在实践中走向跨界融合。情报工程的新业态对应急管理发展而言是一大契机，将情报工程引入应急管理领域具有广阔的发展空间。

2.1 情报工程是新引擎

情报工程源于科技情报实践的探索，后来延伸到社会其他行业或领域中的数据挖掘、知识价值发现、战略决策等方向。在情报工程理论方面，早在2009 年，以贺德方为代表的中信所研究团队提出了“事实数据+工具方法+专家智慧”的科技情报研究思路。随着大数据的推进，贺德方从学理上对其进行进一步拓展与深化，将工程化及系统化思维融入其中并提出了情报工程学研究范式。随后，张家年、唐晓波等从不同角度探讨了情报工程的知识体系、学科建设、人才培养、服务内容等，进一步丰富了情报工程（学）的理论体系。在情报工程实践方面，尽管目前还缺少相对成熟的示范应用，但情报工程的思维理念在多个领域得到了推广和创新发展。如在科技情报领域，爱思唯尔的英国研究绩效的国际比较研究、印第安纳大学科学学图谱研究等优秀的情报工程实践案例；在智库建设领域，兰德公司、布鲁金斯学会等国际知名智库都开发了大量的特色数据库与工具方法，同时注重研究人员发挥其领域知识，展现出工程化知识型情报服务的特征；在公共安全与应急管理领域，工程化情报分析思维也得到了充分体现，如纽约大数据情报分析团队参与公共治理，等。

随着数字化、网络化、智能化的加速推进，情报工程的理论内涵在不断丰富和深化，情报工程在应用领域也走向了跨界融合，层次化需求的满足、复杂任务的解决，都愈加依赖于高端高阶情报工程化能力的有效支持。作为服务，情报工程的目标就是在知识空间架构出一个智慧导航系统，成为管理与决策的可靠帮手。总之，情报工程是情报服务智慧化发展的新引擎，为情报学与情报工作的创新发展注入了新活力。

2.2 面向应急管理的情报工程特殊性

如前，作为一种全新的情报服务模式，情报工程起源于科技情报领域，因此我们惯常意义上所讲的情报工程大多带有浓厚的科技情报色彩，包括基础性、战略性、文献性、公益性等，其内容也多涉及知识组织与知识服务。面向应急管理领域的情报工程作为情报工程的重要子工程之一，具有一定的特殊性。

具体来说，应急管理是一个特殊而又复杂的领域，它从客观上要求时间、资源、策略等各种因素要达到一种相对最优的组合状态，才能相对完美的实现减损和止损。因此，与其他领域不同，应急管理更加强调果断决策、快速部署和协同组织，对应的情报产出也更多的是一种面向战略应用的方案型知识和决策型情报。在现代环境下，人们逐渐认识到情报对于应急管理工作的重要性，但应急情报如何在临机决策下实现快速生产？以什么样的形式呈现？如何有效作用于应急行动？一直是很大的难题。而现实中，面向应急管理的情报驱动及其连带性问题的解决仅仅依靠过去作坊式的应急情报生产线是远远不够的，层次化需求和整体性效率也难以保证。为此，将情报工程引入到应急管理领域，就必须考虑构建一个高效可控且极具“工匠精神”的情报服务体系，通过系统的掌握应急情报特性，开发更优的情报分析技术，提高情报服务产品的品质，来全面支持应急管理工作。以此为参考，应急管理情报工程需要更加强调情报服务的设计性、标准化、多样化、自动化、集成性、高效率、实践性等要求，致力成为复杂情境下智慧应急的“情报助理”，这也是情报工程与应急管理发生碰撞的基本要义。

总之，鉴于应急管理领域的特殊性，情报工程介入应急管理的适应性、可行性、功能性、创新性等需要进一步摸索。作为一个新兴方向，只有从顶层设计层面进一步诠释情报工程在应急管理领域中的理论逻辑和应用建设，才能更好地促进情报工程与应急管理的智慧融合，持续激发应急情报业务的工程化与系统化，实现极“智”守护。

3 建构本土现代性的应急管理情报工程

应急管理情报工程建设需要立足一定的环境和背景，本文认为，建构本土现代性的应急管理情报工程恰逢其时，也是我国应急管理情报支持发展的方向。

3.1 应急管理体制改革的新背景

与美国法制驱动的应急管理模式不同，我国应急管理系统建设主要是体制驱动的，这种体制的典型特点就是纵向层级化和横向职能化。在过去的体制模式下，我国应急处置和情报信息沟通出现了“纵强横弱”的不力局面，各级各类应急机构和部门的情报信息系统条块分割，出现了形色各异的数据孤岛和情报不对称，严重制约了应急管理情报服务合作、共享和转化效率。

为了针对性地解决这方面的问题，2018 年4 月，我国新成立组建应急管理部，各地也陆续推进应急管理厅、应急管理局的体制建设、信息化整合等。在这样的背景下，应急管理有了更加明确的职能分工以及资源整合路径，跨领域、跨部门的应急管理信息交流与情报合作有了更坚实的组织基础支持，应急情报的优化发展迎来了新契机。紧接着，2019 年4 月，国务院安委会办公室、国家减灾委办公室、应急管理部联合印发《关于加强应急基础信息管理的通知》，要求整合各方应急基础信息资源，做好风险和隐患信息数据库建设和大数据应用平台等相关工作。这不仅仅有效推动了一体化应急管理情报平台的搭建，也意味着应急管理领域情报支持战略地位的提升。而在应急情报需求的工程化特征愈加凸显的当下，应急基础信息管理正是应急管理情报工程建设的基础性内容。总之，国家在应急管理体制层面的改革创新以及对应的情报资源保障的新导向，为本土应急管理情报工程建构铺设了一条“无障碍”路径，这个新背景将掀开应急管理情报工程建设的新篇章。

3.2 新一代信息技术的“智慧”赋能

作为具有“技术传统”的情报服务而言，每一次信息和情报技术的变革都会影响到情报服务的范式及其内容。过去，应急管理主要是以经验范式和知识范式为主导，随着大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展，应急管理开始重视新技术环境的赋能优势，以数据为主导的现代性元素愈加凸显，在此背景下，应急管理情报工程建构迎来了发展新机遇。

如大数据技术为“情景—应对型”应急管理的数描系统和情报分析引擎的构建提供了有效手段和工具，大数据技术成为解决多源异构应急情报信息融合问题的新利器，由此也诞生出应急大数据情报监测网、数据驱动应急场景解析等新应用。物联网技术对于掌握具体区域环境数据的能力具有先天性的优势，在解决物联传感设备互联互通的基础上，可实现海量物联感知设备的全生命周期管理，保障应急管理情报平台系统的安全性和扩展性。人工智能技术为开放式应急管理的人机互动提供了新方向，在人工智能技术的影响下，安全与应急领域的“天网”“地网”“人网”等工程逐步推进，情报推理、智能决策、虚实交互、智能评估等研究与实践快速发展，等等。

在新一代信息技术变革影响下，智慧应急理念不断深化，成为应急管理未来发展的新方向。当然，在技术理性的基础上，智慧应急模式也强调人文导向，重视应急管理的综合化、动态化、绿色化、人性化发展。智慧应急的“技术”与“人文”的结合本质上离不开情报工程的支持，其思维导向也与情报工程所倡导的数据、技术和用户结合的系统理念内在相通。总之，在“智慧” 赋能逻辑下，应急管理情报工程建构获得了“质的飞跃”良机，致力于推动智慧应急的实现。

3.3 新型应急管理情报工程建设

基于本文分析来看，我国应急管理情报工程建设应立足两个基点，即既要考虑鲜明的本土特点，又要融入现代化特质，两者相互贯通、相互渗透。实际上，从历史演进逻辑看，我国应急管理情报支持经历了不同的发展阶段，呈现出典型的本土化发展特征。从早期重点应急领域的减灾防灾知识保存和情报资源摸索，到“一案三制”框架下的信息系统和情报资源制度化、网络化建构，再到当前应急管理改革背景下的情报空间系统化构建，我国应急管理情报支持从“相对缺失”到“点面一体”，更加趋向于全面化、专业化、规范化、协同化。而目前的新发展逻辑恰恰也是应急管理情报工程建设的基本体现和服务导向。与此同时，过去应急管理所依赖的以事件为中心的经验范式和知识范式已经不足以满足复杂应急情境的需要，以新一代信息技术为依托的应急管理范式变革逐步推进，情报导向与智慧应急相得益彰，赋予了应急管理情报工程内涵式发展的新动力。总之，无论是本土体制层面的改革，还是现代外在环境的变革，以数据治理机制、大数据资源、智能应用等为核心内容的应急管理情报工程具备了绝佳的历史发展机遇，面向本土现代性的新型应急管理情报工程建设呼之欲出！

4 应急管理情报工程的基本定位

基于本土现代性的背景和要求，应急管理情报工程建设还需要明确其目标定位和功能导向，以支持情报工程化能力的应用和实践。目前，应考虑在速度（快速迅捷）、宽度（协同共生）、效能（价值转化）、弹性（弹性适变）四个方面打造新型应急管理情报工程，保障应急执行力。

4.1 鲜明的快速迅捷特性

与其它领域的情报工程相比，快速迅捷是应急管理情报工程的显著性特点，也是复杂应急情境下情报工程有效发挥功能价值的基本标尺。随着应急形势和态势的日益严峻，通过情报工程建设，架构起应急管理在技巧、启动、快跑上的优势尤为重要。这种快速迅捷性体现多个方面，如在情报内容层面，如突发事件应急预案链建设、应急管理知识库资源保障等，可实现在危机应对时的快速情报转化；如对风险信号的实时感知与识别能力，是实现快速预报预警的关键；如专业化的应急大数据分析与处理能力，往往直接决定了应急情报供应的效率等。在情报网络层面，如扁平化的组织结构可以提高跨部门情报共享的效果；如一体化全景式的情报信息网络平台是情报快速达到决策空间的有效通道等。总之，作为专业性情报服务而言，应急管理情报工程的快速迅捷特性是应急响应主动性、超前性的关键。

4.2 良性的协同共生格局

面向应急管理的情报服务是一个高强度、全频域的特殊工作，往往需要引入多主体的资源基础和能力，建构起“大情报”格局。从情报工程的角度看，如何以情报流控制为核心，将多主体的情报资源融为一体，从战略、知识、组织等方面形成良性的协同共生效应，是应急管理情报工程建设的关键。这不仅仅要求政府在顶层设计上需要架构起完善的情报系统，还需要鼓励和推动应急情报的市场化、社会化参与，形成上下级闭环、横向联动、内外协调的情报组织运行模式。当然，由于不同主体的情报资源大多存在体制干预、知识产权、利益关系等现实问题。如在应急基础信息资源统筹方面，就涉及到过去我们并不太了解的诸如企业大数据等基础（风险）数据资源的使用和接入问题。因此，需要搭建一个具有共同契约的多元治理情报文化基调，形成需求与能力导向的价值共创机制，支持应急管理情报工程的生态建构。

4.3 高效的价值转化效率

从情报工程理念看，其核心目标就是保障情报产品投入产出的协调性和高效性，即需要在情报产品的质量、响应时间和成本之间达到平衡。对于应急管理情报工程而言，同样需要具备这种高效的价值转化效率，即应急情报的成果或产品需要以一种适宜、精益、高阶的形式服务于管理与决策，实现系统性的功能和目标。如在适宜性层面，需要针对特定主体的需求和特定环节的场景，输出匹配性的情报方案和指南；在精益性方面，通过情报流嵌入到各项应急管理业务，来提炼关键情报、加快流程速度、缓解情报矛盾等；在高阶性方面，要具有面对复杂目标和任务的并行处置与聚焦收敛能力，支持应急“疑难杂症”的情报多面向智能打击。总之，应急管理情报工程就是要致力于大数据情报资源的深度开发与利用，在质量、时间、成本等方面综合考量，提高海量应急数据向有用情报信息的转化率。

4.4 灵动的弹性适变能力

情报工程作为应急管理的知识和智慧支持系统，必须具备灵动的弹性适变能力，才能适应不断变化的应急发展需要。可以从风险情境和发展情境两个角度分析：一方面，由于应急管理情报工作具有高度的复杂性和不确定性，因此，情报服务常会面临情报缺失、情报失察、情报不可逆、情报安全等问题，此时，情报工程建设的筹备性、适应性、自调整性等显得尤为重要。情报工程的这种战略抗逆力本质上就是在情报服务中断或逆境中进行自我抵御和恢复，保障应急管理工作的连续性；另一方面，仅仅被动的准备和应付是不够的，还需要充分发挥情报工程对应急管理的牵引作用。应急管理情报工程建设还需要具有学习型的自我提升、自我激活、自我切换、自我进化的情报支持能力，甚至在情报赋能下孕育和孵化全新的增强型业务，充分发挥“应急情报+”的驱动力量。

总体来看，应急管理情报工程所强调的快速迅捷、协同共生、价值转化、弹性适变等，本质上是工程化情报服务范式在应急管理领域的运作表达，也是应急管理情报工程实践与应用的基本导向。

5 应急管理情报工程的核心内容

工程化思维下的情报服务主要涉及到三个核心要素，即数据资源、工具方法和专家智慧。以此为参考，新型应急管理情报工程应在情报资源保障、情报技术创新、专家智慧开发三个方面聚力突破、协同攻关、整体打造，推动智慧应急。

5.1 “三部曲”之一：情报资源保障

情报资源保障主要为应急管理情报工作提供海量数据基础支撑，是应急管理情报工程建设的前提和基础，也是智慧应急的智慧之源。

从“大情报观”视角出发，应急管理情报资源是指与应急活动相关的一切情报信息资源，包括各类公共基础数据、突发事件应急知识库、应急监测数据、应急场景数据、用户行为数据等。为了契合新型情报工程建设，应急管理情报资源保障需要重视“广”“动”“优”三个维度的内容：一是全域性问题。即立足大数据驱动应急管理思维，强调跳出单向、单一、单域的情报资源逻辑，推动各类应急数据信息的大统筹、大融合、大汇聚，从一个更广义多元化的范畴空间对情报资源进行感知、刻画和获取，形成应急大数据情报资源池，全面支持应急响应工作；二是动态性问题。即立足应急管理复杂性和冲突性属性，强调克服应急管理情报资源的僵尸式搭建模式，避免基于情报资源的应急服务的孤立性和静态性，从全过程的视角将应急管理情报支持看作一个动态的情报资源导入和导出过程；三是优质性问题。即立足应急高效性和决策风险规避的原则，强调跳出情报资源泛化性的弊病，打造面向应急管理的智慧数据资源、智慧情报资源，凸显应急管理情报资源的可计算、知识关联、语义发现和情报推理等内涵与内容，支持复杂的应急场景和决策需求。

5.2 “三部曲”之二：情报技术创新

情报技术创新是应急管理情报工程的第二个核心环节，其逻辑是在情报资源保障体系的基础上，通过专业化的情报技术支持架构，实现应急情报的深度挖掘、分析整合、智能评估与应用。

从工程化的情报技术特色角度看，应急情报技术攻克体现在多个维度，包括应急情报基础技术、应急情报核心技术、应急情报应用技术等。如从流程上看，要将应急情报技术创新贯穿入突发事件应急情报采集、分析、处理、决策方案生成、智能推荐等各个环节之中，实现基础性应急情报技术的普及化；从内容上看，需要在原有应急情报技术的基础上，将大数据、物联网、人工智能、云计算、系统仿真等新兴信息技术融入进来，提供先进的集成化的情报技术手段和方法，实现应急情报技术的智慧再造；从业务上看，需要面向不同层次的应急主体情报需要和需求，架构个性化、多样化、增强理解、虚实互动的情报技能组件和情报工具包，提供一个集情报资源和情报服务为一体的技术性平台应用，激活应急情报主体的情报分析能力等。

总体来看，应急情报技术创新突出强调情报流程和要素的自动化、标准化、集成化，在情报工程逻辑下，与应急情报相关的模型、技术、方法、算法、工具等会以构件和服务的形式嵌入到一个统一的应急管理情报平台之下，支持应急情报开发与应用。

5.3 “三部曲”之三：专家智慧开发

一个优秀的情报服务产品的最终产出离不开具有较高情报素养和业务认知能力的专家团队的支持。专家智慧开发是应急管理情报工程的“第三部曲”，其逻辑是在情报资源保障和情报技术创新的基础上，将高水平的专家经验、知识和智慧融入到应急决策过程之中，推动应急决策的民主化、科学化。

专家智慧开发旨在形成一个面向共同目标、凝聚科学知识的“智慧结晶”，重心在于不同领域、不同方向的应急专家决策咨询路径和意见融合。因此，从情报工程理念出发，专家智慧开发主要涉及两个方面的内容：一是专家智慧研讨环境的营造。从多元主体参与的角度出发，专家咨询情报团队涉及到突发事件领域专家、情报学家、数据科学家、智库专家、技术专家等，但目前尚缺少能够融入各类应急专家的情报研讨环境。因此需要搭建一个柔性、快速配置、交互可控的集成研讨环境，为应急专家的智慧“会诊”提供专门的平台和空间。这其中，“情报召集人”处于一个特殊的角色，需要发挥其综合协调作用；二是专家意见的融合。这既涉及到专家意见获取和评估的自动化，还涉及到不同取向专家意见的排名融合问题。前者强调对专家态度、观点、选择的智能量化和转化技术和机制，主要目的是实现专家智慧的结构化表达；后者则强调寻求可消解意见冲突的收敛方式，主要目的是实现情报决策的精准性和可靠性推荐。在新信息技术环境下，专家智慧开发需要关注语音识别、机器翻译、多语种协调、人机互动等专业化问题，以实现专家智慧群的智慧化呈现、聚合、融合与最终生成。

以上三个方面的应急管理情报工程建设内容是相互关联、互为补充的逻辑关系，共同形成应急管理情报工程的意义整体和生态系统。

6 应急管理情报工程发展的若干挑战

如前所述，应急管理情报工程建设处在难能可贵的新时代机遇之下，但在应急情报实践中，其发展也面临着不可回避的挑战，主要表现在角色定位、总体动员、意义建构三个方面。

6.1 关于应急管理情报工程的角色定位

在新导向下，情报工程固然有机会成为应急管理创新发展的基础性配置和核心模块，但情报工程及其服务范式在应急管理中处于什么样的角色仍然有待进一步厘清和观察。一方面，过去应急管理的治理手段主要是以政治手段、行政手段、法律手段、市场手段等为主，这些手段在长期的应急实践中已经得到一定的证明和检验。情报工程，作为大数据时代智慧应急的一种全新支持手段，其在多种“正式”手段的“组合拳”中如何定位自身是一个难题；另一方面，在目前的应急管理系统和情报工作中，情报工程无论是理论还是应用都处于起步阶段，其所强调的数据驱动和情报赋能的全业务链应用支撑能力有待进一步强化。也就是说，情报工程在自身定位上需要避免“华丽的平庸”，不能是纯粹的数据资源累积，而应是管理与决策空间的情报“守门人”和“指南针”。

为此，我们认为，需要赋予情报工程在应急管理系统中更高的战略权重和更活跃的枢纽角色，提高情报工程软硬件方面的投入力度，营造情报工程牵引应急管理的积极氛围，将应急管理情报工程打造成具有“耳目、尖兵、参谋”功能的“信息库”工程和“思想库”工程。唯有如此，才能促使情报工程在应急管理中具有强大的话语生命力。

6.2 关于应急管理情报工程的总体动员

应急管理是一个牵扯到各类复杂主体、复杂资源、复杂关系的系统工程，而情报工程致力于搭建“双库”模式，在实施层面往往更加复杂和困难，这就涉及到情报工程的总体动员问题。对于应急管理情报工程而言，这种总体动员主要表现在数据和情报动员的时限、种类、程度和胜算上。情报资源保障是应急管理情报工程的根基，这个根基的夯实离不开多源数据信息的基础性建设和动态性汇聚。然而，从顶层情报治理角度看，政府对各类应急机构的应急预案体系、数据储备情况、知识库建设水平等缺少必要的掌握和了解，对企业相关应急大数据缺少应有的纳入体系和监管体系，这就导致情报工程在“第一部曲”的打造中就处于“盲人摸象”的状态。而在另一方面，应急管理部相关体制的成立虽然为应急情报的资源建设与协同共享提供了契机，但由于其刚刚组建，信息化基础薄弱，情报服务能力有待提升；同时，由于应急管理部主要重心在自然灾害和生产安全，其与卫生健康委、公安部等机构的应急指挥协调体系有待进一步完善，情报信息层面的问题也处于摸索之中。

由此看来，要想从更广义的角度建构应急管理情报工程，总体性动员难度必然很大，过程也将很漫长。就目前来看，应通过重视多角化的应急管理情报工程总体动员，培育全域“情报员”体系，推进情报资源“倍增计划”，来支持应急管理情报资源的统一归口、协同开发与综合利用。以此为基础，循序渐进，打造全面化的应急管理情报工程顶层框架。

6.3 关于应急管理情报工程的意义建构

随着资源开放运动的兴起，数据资源将无处不在，各类应急大数据都是情报工程有效开展的“原料”。诚然，情报工程的核心任务是利用先进的情报技术手段，从杂乱的数据“原料”中挖掘出情报内容及其背后的事实，为应急管理与决策主体提供可理解、可认知、可感知、可信赖的情报服务，支持预警、响应、处置和善后。然而，在可预知的大数据和情报技术快速膨胀的未来，数据泛化和技术奇点问题必然不可避免。可以想象，为智慧应急而匹配的超智慧体的存在，就已经能够有效实现应急响应的全程全域指挥与行动了。那么，这样的智能情报一体化工程模式，是否就是应急管理情报工程的未来呢？答案显然是否定的。

从意义建构视角来看，应急管理情报工程不是数据和情报的“拼图”游戏，也不是情报技术的主导性滥用和迷信。应急管理情报工程应是一个创造性的情报活动，是人机结合、平行互动、智慧运行的应急情报“操作系统”。应急管理情报工程强调“技术”和“人文”的结合，通过以情报以及与之相关的可扩展流程为基础实施价值创造，在保证快速生产的同时，能够产出有温度、有思想、有内涵的应急情报产品，这显然是一个很高的要求。因此，应急管理情报工程在设计之初，就应该将情报服务“耳目、尖兵、参谋”的初心贯彻其中，让“情报化”带动应急管理能力现代化，支持更加安全稳定的智慧社会格局的形成。