基层公务员的晋升机制与彼得困境

2019-11-12万孟琳

经济研究导刊 2019年28期

万孟琳

摘要：政府对公务员的重要激励手段之一就是职务晋升，但我国的公务员晋升机制仍存在着一些问题，主要表现在晋升制度不完善、“官本位”思想影响、上级领导的私心等三个方面，这些问题往往导致晋升后的公务员难以胜任新职务，晋升过程中面临着“彼得困境”。以黑龙江省基层公务员职业发展为例，阐述公务员的晋升机制及其存在的问题，并提出解决的对策。

关键词：彼得困境;基层公务员;晋升机制;职业发展

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）28-0136-04

我国现行的公务员制度是改革原有干部人事管理制度并向现代公务员制度转变的结果。公务员制度的实行，推动了公务员的职业发展和职务晋升。但由于各方面原因，针对基层公务员的管理还存在一些问题，这些问题往往导致被晋升的公务员由于无法胜任新职务，难以发挥其应有的作用，即基层公务员晋升时难免会面对彼得困境。

一、相关概念与理论

基层公务员作为一个相对概念，对县级单位而言是指依法纳入国家行政编制且由财政经费供养的乡镇公职人员，对地厅级以上单位而言则包括县级和乡镇公职人员，其中后者更被理论界和实务界所接受。如果把基层政府比作国家治理体系的神经末梢，那么基层公务员就相当于一个一个的细胞。他们扎根在基层，是最接近群众的公权力行使者，也是直接向人民群众提供服务的国家公务人员，基层公务员的工作能力和素质高低与基层政府的行政效率紧密联系在一起，国家的各项行政工作是否能够顺利开展也直接取决于基层公务员是否能够按照各项上级文件精神有效执行。总的来说，基层公务员深刻影响着中国基层治理的现状和未来，在国家行政队伍中具有十分重要的地位。

公務员晋升的“彼得困境”是指公务员被晋升到自己不能胜任的岗位上，无法发挥该岗位应有的作用，这一方面使公务员自己陷入了一个进退两难的境地，另一方面容易导致公职人员出现效率低下、人浮于事等情况。

二、以黑龙江省为例分析“彼得困境”的原因

导致“彼得困境”产生的原因是复杂的、多方面的，本文主要以黑龙江省为例，从以下三个方面来进行分析，一是公务员晋升制度本身存在问题，二是长期影响中国人的“官本位”思想助长了公务员追求晋升的虚荣心，三是上级领导在提拔下级时的私心作祟。其中，最主要的原因还是由于公务员晋升制度本身存在的问题。

（一）制度方面的问题

1.晋升标准单一。黑龙江省公务员晋升的制度设计缺少针对性，其主要表现为一旦出现了空缺的岗位，填补空缺岗位的选择往往倾向于在以往工作中具有优秀表现的人员，但是却没有顾及到被提拔晋升的公务员是否具备晋升后所任职的新岗位所要求的工作能力和专业素质。这样就容易出现不同专业领域的人才被晋升到其他新岗位上却无法发挥出自身个人专长的情况，导致公务员在晋升后的新岗位上难以尽其才、出其力，无所作为。同时由于公务员晋升制度中“能上不能下”的特点，公务员在晋升后无法再回到原来的岗位上任职并发挥原本的优势继续工作并做出贡献。在以上情况下，不仅会导致晋升后的公务员无法胜任新岗位的要求，而且使其自身陷入了一种进退两难的处境，以至于公务员岗位和公务员自身都无法发挥其应有的作用，造成组织效率低下、人浮于事，陷入“彼得困境”当中。

一直以来，职务晋升作为培养和选拔人才的重要激励手段之一，有助于激励公务员更加积极努力工作。但是如果在晋升过程中缺乏对新岗位的要求和被晋升公务员的条件是否匹配（如下页表所示）这一重要问题的考核，就很可能出现无法给新职位安排合适的人员的现象，还会致使原先岗位上的人才流失。

而在这种现有公务员已经竭尽全力但整个组织仍旧效率低下的状况下，为了提高效率就需要安排更多的公务员，虽然公务员数量的增加能够在短期内提升工作效率，但是由于整个晋升机制的问题依然存在，所以新增加的公务员又会因为不合理的晋升而无法胜任晋升后的新岗位，于是再次采取招聘更多公务员的方式暂时性的提高工作效率，然后就会无限陷入彼得困境中，最终导致的结果就是组织中的公务员数量会远远超过实际工作需要的公务员数量，出现人浮于事的情况。

2.薪酬设计影响晋升动机。在我国社会经济持续发展和国家整体实力不断增强的同时，社会中各个阶层的收入水平都获得了不同程度地提高，收入的来源也趋向于多元化，收入结构也在逐步完整。在建立了《国家公务员管理暂行条例》以后，国家先后于1997年、1999年、2001年1月、2001年10月和2003年连续5次提高公务员工资，体现了国家对提高公务员收入的注重和关心。根据黑龙江省的调查情况，2015年黑龙江省基层公务员实际收入大部分都集中在2 000～4 000元/月之间。其中，黑龙江省公务员在工资薪酬上2 000～2 500元之间的占11.9%，2 500～3 000元之间的占21.4%，3 000～3 500元之间的占42.1%，3 500元以上的为24.5%。

虽然基层公务员的薪酬会因为其所属不同行业领域而有所不同，比如在整个公务员收入结构体系中，国税、金融、石油、烟草、电力等一些掌握国家经济命脉或者与国计民生密切相关的部门公务员相对于其他部门公务员的收入更高。另外，各公务员所属地市的人均消费能力、社会环境以及地理环境的不同，也会影响到基层公务员对自身薪酬的满意度。

据调查，很大一部分基层公务员表示现有的薪酬水平对自我职业发展激励作用并不明显。我国公务员的薪酬主要由基本工资、奖金、福利、津贴、保险几个部分构成，薪酬的影响因素有工龄、职务、级别等等。通过对黑龙江省许多基层公务员表达出的对薪酬的不满和对今后生活压力的担忧的分析，其主要原因是即便在现有岗位上积极工作、做出贡献也无法提高现有的工资收入，这在一定程度上反映了我国公务员薪酬设计体系的不合理。在这样的情况下，公务员想要增加收入的唯一途径就只能是通过职位的晋升。再加上我国上下级公务员的收入差距较大，这无形中加重了基层公务员对职位晋升的渴望。但是由于职位等级是呈金字塔式分布的，虽然职位越高的人工资薪酬越高，但其相应的数量也会越低。有些公务员为了在这种职位供需比例严重不平衡的情况下晋升到更高的职位上，就会采取一些不光明的途径去获得晋升的机会，例如托关系走后门、讨好领导等。甚至有些公务员会利用一些恶劣的手段去想方设法故意中伤对手，把大部分的精力都用在了“不务正业”上，而不是尽职尽责地为人民服务。这种不正之风一旦蔓延下去，久而久之便会造成现有岗位上任职的公务员并非是合适的、有工作能力且胜任该岗位要求的有能之辈，而是一些精于算计、阿谀奉承的宵小之徒。其后果是不仅造成组织中人浮于事，而且还影响组织的效率，这难免会陷入“彼得困境”之中。

3.绩效考核缺乏外界监督。我国公务员的宗旨是为人民服务，因此人民的满意度是评判我国公务员工作好坏的重要标准。但是黑龙江省公务员的考核标准大多是通过上级对下级的评估，而且上级领导对下级公务员的考核并非是统一进行，大部分是各主管部门单独进行。这种考核方式不仅缺乏全面性，而且由于考核过程中缺少来自其他方面的监督，具有极强的封闭性。在这种情况下，上级领导的认可就显得尤为重要，再加上人的劣根性，就算不是有意为之，领导们也会在无意中倾向于提拔平常投己所好、溜须拍马、曲意逢迎的下属，而真正为人民服务、务实工作而不是将精力用来经营人脉、讨好上级的公务员往往得不到领导的关注和重视。这种缺乏外界监督的考核体系所带来的消极影响主要体现在以下两个方面：一是真正有工作能力而且尽心尽责为人民办实事的公务员因为受不到重用，有付出但是却没有相应的回报，严重打消了其工作的积极性，进一步降低了组织的工作效率;二是被提拔晋升的公务员眼中只有领导而没有群众，只会说好话而不会干实事，他们缺少新岗位所需要的工作能力和专业素质，无法发挥出所任职岗位的实际作用，难有成绩，再一次加深了“彼得困境”。

（二）“官本位”思想的影响

中国自古以来便有“学而优则仕”的传统，官员的社会地位一向很高，这种“官本位”思想加深了我国公务员对高职位的崇拜，使基层公务员在无形中认为拥有更高的职位和更多的权力会有助于他们实现自我需求，得到人民的尊重。因此，基层公务员在工作中的唯一追求便是职位的晋升，因为他们认为自己是否实现人生价值、是否获得群众尊重的标准就只有官职等级和权力大小。正因为这样，许多基层公务员会挖空心思不遗余力乃至于不择手段地“往上爬”，在这个过程中，他们不会去考虑自己的工作能力和专业特长是否与晋升岗位相匹配，也不会考虑自己的行为是否会伤害到人民利益，他们往往没有深刻的认识到全心全意为人民服务、尽心尽责为人民办事才是一名国家公务员应该追求的价值且是最高的价值。这种对公务员价值的曲解，导致很多基层公务员的工作目标和奋斗方向都是加官进爵，而不是提升自己的工作能力，更好地承担为人民服务的责任，这种曲解的自我实现需求导致了“彼得现象”的发生。

就近几年黑龙江省基层公务员晋升的具体情况而言，尽管由于公务员考试进一步细化了各项专业要求，基层公务员在专业技能上达到了考试的基本要求。但是也有一些基层公务员在选择进入公务员队伍的时候，既缺乏对自身性格以及各方面综合素质的清晰认识，也缺乏对公务员这一职务所需要的工作能力的准确判断，以一种随波逐流和贪慕虚荣的心态加入公务员队伍。但是当他们真正到工作岗位之后，又出现了难以适应当前的工作环境，不满足于基层职业发展、自身性格不适合与群众进行直接的沟通交流等问题，这种想象与现实的落差，极大地影响到了基层公务员的工作效率和工作状态。

据调查，黑龙江省12.1%的基层公务员没有清晰地认识到自身的职业规划，也没有客观认识到现有岗位的职业发展前景，晋升时带有很强的盲目性。由于个人能力、专业素质和自身性格等與其任职岗位的不匹配，严重影响到基层公务人员的工作态度，使其工作的积极性和对工作的满意度大打折扣。比如，近年来在公务员队伍中出现的“裸辞”现象，其根本原因便是由于公务员自身情况与工作岗位不匹配导致对现有职位的倦怠。

（三）上层领导者的私心

一个基层公务员的工作能力是否超过了现有岗位的要求，又是否适合且能胜任晋升后的新岗位，其评判人员往往是他的上级领导。然而一个较为普遍的现象是，一个上级领导在选拔下级时，第一点是看这个人是否足够忠心、足够听话，而且还希望下级人员的工作能力不及自己，这样才能维持自己的权威、凸显自己的价值。因此，许多领导干部在选拔下级人员时不仅忽视其工作能力是否达到标准，还往往会降低对于工作能力的要求，方便自己今后的领导和晋升。长此以往，又会加剧晋升后的公务员无法胜任新岗位要求这一问题，这又是导致基层公务员的晋升机制陷入“彼得困境”的重要原因。

三、完善公务员晋升机制的对策

（一）促进晋升意愿与岗位需求相匹配

1.完善公务员晋升制度。第一，加强多元化的基层公务员激励机制建设，降低晋升对基层公务员的激励作用。马斯洛需要层次理论认为，人只有在满足低层次的需求以后才会去追求更高层次的需求，而较低层次的需求就是对物质消费能力的需求，晋升往往是与自我实现这一较高层次需求联系在一起的，因此我们要根据公务员的需求对其进行有针对性的激励，而不是一味的只知道晋升。基层公务员扎根在基层，条件相对艰苦，他们对物质消费的需求较中高层次的公务员更强烈，对于这类基层公务员中工作能力出众、有所贡献的优秀公务员，可针对性地对其进行相应的物质奖励，满足他们当前阶段对于较低层次的需求;晋升这类激励手段可以针对中高层次的公务员采用，因为这类公务员的较低层次需求大多已经得到了满足，会主动追求更高层次的需求，晋升这一激励手段更适用于他们。第二，提高被晋升公务员和新职位的匹配度。众所周知，对于一个技术人员的要求是过硬的专业技能，对于一个下属的要求是较强的执行能力，但是一个管理人员需要拥有较强的领导能力和决策能力，所以一个优秀的技术人员或下级在得到晋升后，并不一定能成为一个优秀的管理人员。因此，要有针对性地对各类不同工作性质的政府部门设计不同的晋升机制，如在技术和管理部门设计相同等级的职位，把工作表现优秀的技术人员和管理人员分别晋升到更高层次的技术岗位和管理岗位，这就避免了由晋升不当所造成的“彼得困境”。

2.完善公务员的薪酬制度。就我国公务员薪酬制度的具体情况而言，无论工作能力是否存在差距、工作表现是否优秀，只要是同级的职位，各公务员的薪资水平都是差不多的，但是不同层级职位之间的薪资水平却存在较大的差距。简而言之，我国公务员的横向收入差距远远小于纵向收入差距，这就加大了公务员对于职位晋升的追求。在这样的情况下，迫切需要完善现有的公务员薪酬制度，本文给出的建议是设计一种扁平化的薪酬制度，尽量平衡横向收入差距和纵向收入差距之间的比例，使得不同层级中的薪酬激励所起到的作用尽可能相等。比如针对同级的公务员，根据其工作表现的优劣和所作贡献的大小设计不同档次的薪资水平，且下一级公务员职位的工资上限能够达到上一级公务员职位的工资下限标准。这样就能保证虽然在职位上属于下级的公务员，只要具有相应的工作能力，表现优秀又有所贡献，那么不必通过职位的晋升照样能够领到较高甚至与上一级职位公务员相等的工资;但如果工作能力不佳，尽管在较高一级职位上却没有做出相应贡献的公务员，其薪资水平较晋升前依然不会有较大的提升。与此同时，只要确保下一级职位公务员的工资幅度与上一级职位公务员的工资幅度能够保持一样，那么公务员的薪资水平在总体仍是呈阶梯分布。在这种扁平化的薪酬制度下，公务员在受到纵向激励的同时，又受到了较大的横向激励，减轻了公务员对于晋升激励的依赖性，有助于避免由于“官本位”思想导致的彼得困境。

3.完善公务员的考核制度。第一，强调公务员晋升时考核评价主体的多元化，分散上级领导的考核权力。例如，可以采用360度考核法，不仅是只考虑公务员的直接上级领导的评价意见，还要注重收集公务员的下属、同事及其服务对象的评价意见，最终按照不同权重得出公务员的考核结果。这种综合多方面、多层次、多维度的评价意见相较于直接上级领导单方面的意见无疑会更加全面、公正、公平。第二，加强对公务员晋升时考核评价过程的监督。比如，对公务员晋升考核的各项材料进行归档保管，可成立相关的督查小組随机抽取考核材料与最终的考核结果进行比对，确保公务员晋升考核结果的真实性。同时，公务员晋升考核结果要进行公示，公示期间如有收到异议则需根据异议内容对相关公务员开展进一步的调查。在层层监督下获得晋升的公务员，其工作能力和群众基础必定会更加可靠，在新岗位上更能发挥其应有的作用。第三，提高公务员晋升时评价考核指标的针对性。由于不同岗位、不同层级的公务员所面临的问题是不同的，对他们的要求也必然是不同的，若是采用单一的指标进行考核，其结果也必然是不够合理的。这就需要从各个岗位和不同层级公务员的具体情况出发，建立更具针对性的评价考核指标体系，确保晋升后的公务员能够满足新岗位的具体要求，避免出现晋升后的公务员无法胜任新岗位的情况。

（二）加强公务员的思想教育和岗前培训

1.加强对公务员的思想教育。由于“官本位”思想对我国公务员的影响，让我国公务员习惯于单一地以官级大小作为自我价值和社会地位的标准，而忽视了为人民服务这一重要宗旨。一个人行为处事的方法论是由其人生观和价值观决定的，如果公务员的价值观严重受到了“官本位”思想的侵蚀，那么在工作中只会一味地追求晋升，把人民群众的利益放在一旁不管不顾。只有加强对公务员的思想教育，使其深刻认识到作为一个公务员无论职级大小，其核心价值都是为了尽职尽责地为人民服务，才能够把公务员的价值观拉回到全心全意为人民服务的轨道上来，才能从源头上杜绝公务员不择手段只为晋升而导致的彼得困境。

2.在晋升前要加强对公务员的岗前培训。出于对自身条件和新岗位情况的认识不足，部分公务员在晋升后的表现反而不如晋升前，为了避免这种情况的出现，对公务员在新岗位正式任职前进行培训是十分必要的。同时，岗前培训不仅能够使晋升的公务员清晰认识到自己是否适合于新岗位，还可以通过对公务员在培训期间的表现进行考核，根据考核结果判断被晋升的公务员是否有能力胜任新岗位的要求，在某一岗位上表现出色的公务员在另外岗位上未必出色，判定某一公务员是否胜任该岗位，最好的办法就是对其进行岗前培训。岗前培训将有效地避免由于晋升不当所带来的彼得困境。

（三）通过奖惩机制督促部门领导重视本部门公务员的晋升

1.将晋升后的公务员的工作表现纳入到对上级领导的考核标准之内。由于上级领导在选拔下级时存在的私心，导致被晋升的下级公务员不一定具有相应的工作实力。为促使上级领导在选择下级公务员时更多地考虑其工作能力而不是其他，将被晋升公务员的工作表现与考核上级领导的评价标准直接联系在一起，可有效地避免这种情况出现。

2.针对上级领导对部门下级公务员的任用水平建立有效的奖惩制度。作为一个领导者，能否清晰认识到下属的工作能力并将其安排在合理的岗位上，是判断其领导能力高低的重要依据。如果某部门的下级公务员在被晋升后不具备相应的工作能力，无法充分发挥自身的优势和新岗位应有的作用，这不仅说明该公务员的工作能力不足，也间接反映了该部门上级领导的领导能力有待提高，在这种情况下通过对部门领导进行惩罚将有效提高其对本部门下级公务员晋升工作的重视程度。而如果被晋升的公务员在新岗位上具有优秀表现，工作能力突出，做出了重大贡献，也能够证明提拔他的上级领导知人善任，具备优秀的领导能力，这时不仅要对被提升上来的公务员给予适当的奖励，还要对其领导实行更高的奖励。在这样的奖惩制度下，上级领导会自觉地赏识工作能力出众而非只会溜须拍马讨好自己的下级公务员。如此，只有表现出色的下级公务员才有机会获得晋升，而表现平庸的下级公务员晋升的可能性便会降低。公务员处于这种良好的工作氛围中自然能够提高工作积极性，保持良好的工作心态，组织效率也会进一步提高，有效地预防了“彼得困境”的产生。

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