沿边地区跨境产业合作：问题、路径及对策

向晓梅 张瑞志 李人可

[摘要] 跨境产业合作是进一步提升沿边地区开放开发、促进我国区域协调发展的一项重要举措。本文就沿边地区跨境产业合作展开机理与机制研究，分析存在的主要问题，从体制机制创新、产业要素高端化、基础设施配套优化、产业合作层次与水平提升等方面提出对策建议，以期为加快推动我国沿边地区发展和深化对外开放提供必要参考。

[关键词] 沿边地区   跨境产业合作   体制机制   路径

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号]  1004-6623（2019）05-0029-06

[基金项目] 2016年国家社科基金项目“海洋经济供给侧改革的实现路径研究”（16BJY048）。

[作者简介] 向晓梅（1964 — ），女，四川宜宾人，广东省社会科学院产业经济研究所所长，二级研究员，博士，研究方向：海洋经济、产业经济; 张瑞志、李人可，广东省社会科学院。

引 言

改革开放以来，我国从设立经济特区到沿海地区开放再到内地和沿边地区开放，形成了层次丰富、形式多样的全方位开放格局（王海峰，2011）。在沿边地区开放层面，我国通过提升沿边地区城市开放力度、加强边境贸易往来和设立边境经济合作区等多种政策，不断推进沿边地区扩大开放。但受多重因素制约，沿边的区位优势和潜力还没有完全发挥出来，与沿海地区相比，沿边地区开放的效果不够显著，经济发展仍较为落后（曲凤杰，2011）。在沿海开放全面深化、内地开放持续加快的同时，进一步提升沿边地区开放水平，不仅关系到沿边9个省区的经济持续发展，而且关系到整个国家的区域协调发展，是一项刻不容缓的战略任务。作为沿边地区开发开放的重要形式，跨境产业合作无疑将成为破解沿边地区开放难题的重要抓手，以及推动沿边地区经济社会发展的重要支撑，本文将重点对其研究，以期为加快推动我国沿边地区发展和深化对外开放提供必要参考。

一、沿边地区跨境产业合作的机理分析

跨境产业合作是区域产业合作的一种特殊形式，其本质是微笑曲线内部化下的产业链构建。跨境产业合作在形式上表现为通过劳动、资本、信息等要素的跨境流动，实现资源的重新整合，形成产业的共链与互补，在资源优化配置中实现跨境各方利益的最大化。

1. 跨境产业合作的基础：要素互通

跨境产业合作的实质是通过生产要素的区际流动，形成生产要素合理分工的格局，实现跨境各方生产要素效益的最大化。因此，跨境产业合作的基础是跨境各方的要素互通。区域产业合作的理论与实践已表明，生产要素的区际流动与互通是实现地域分工与协作的前提，而生产要素的地域分工与协作能够实现生产要素的合理配置，提高各个生产环节的效率，从而在更大范围内产生一种超越单个区域的强大合力，推动区域经济协调发展（郭力，2011）。跨境生产要素的互通受交易成本的约束，包括无形的制度成本和有形的运输成本。

2. 跨境产业合作的动力：产业互补

产业链理论表明，产业按生产环节进行区域分工，具有不同资源禀赋比较优势的区域会选择不同的生产环节，从而处于产业链的不同位置。在跨境产业合作中，地区经济主体出于利益最大化考虑，总是会选择与区域比较优势相联系的资源和要素投入相关产业发展，从而形成具有区域比较优势的特色产业。根据区域分工理论，生产在特定区域的集聚往往能够带来成本节约和效率提高的集聚效应。因此，跨境产业合作的基础通常是不同区域产业的互补，跨境各方根据自身比较优势发展不同产业，也不断以适宜的做法和架构寻求区域间产业优势互补，使这些产业处于同一个产业链条的不同环节，进而实现共链产业的互补发展。

3. 跨境产业合作的支撑：平台共建

跨境产业园区或产业合作区，是在边界间要素自由流动的前提下建立起来的跨越边界的经济活动空间，其作为更开放的产业集聚形式，能够实现跨境地区资源共享并克服各种外部负效应，带动周边产业的发展，有效推动形成跨境产业集群。因此，跨境产业园区或产业合作区是跨境产业合作的重要平台和载体，在园区内通过形成多点支撑、协同发展的格局，使沿边地区分散的各国企业转变成以关联产业链为纽带的产业集群，充分发挥产业集群的规模效应。

4. 跨境产业合作的目标：互利共赢

跨境產业合作是两个或多个不同国家的经济主体为获得各自利益而自愿进行的，以产业生产要素和产成品在区域间流动为实质的互利性、协作性资源配置和交换活动。跨境产业合作的发展过程，是自发走向自觉的过程，主要通过要素注入、技术溢出、产业关联、结构优化和产业升级等效应来实现区域经济利益最大化。跨境产业合作的目标是实现互利共赢。互利共赢是跨境产业合作的稳态均衡。跨境产业合作主体之间的协同研发、共同市场开拓等都是实现互利共赢的有效手段。

5. 跨境产业合作的保障：机制共商

跨境产业合作涉及不同的国家和地区，每个国家和地区都有各自的机制设计与制度体系，因此不同制度的兼容与融合是跨境产业合作顺利开展的保障。从本质上讲，跨境产业合作是通过一系列的制度设计和建设，消除跨境地区产业合作在贸易、投资等领域的制度障碍，从而充分发挥跨境地区的潜力和比较优势（梁双陆，2008），形成互利合作的产业格局。要消除沿边地区不同政体之间的制度障碍，合作共商的机制设计至关重要。合理的机制设计能够提升沿边地区的开放水平，有效降低跨境边界的屏蔽效应，促进跨境产业合作的顺利进行与持续开展。

二、沿边地区跨境产业合作的

现有基础与存在问题

我国致力于构建人类命运共同体，坚持与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻的周边外交方针，为沿边地区跨境产业合作提供了相对和平稳定的外部发展环境。党中央高度重视沿边地区开放和发展，为跨境产业合作营造了良好内部环境。同时，“一带一路”倡议的实施为沿边地区的开发开放提供了难得的历史机遇。

（一）沿边地区跨境产业合作的现有基础

1. 沿边地区经济合作成效显著，重点地区开发开放不断深化

自西部大开发、振兴东北老工业基地等国家战略实施以来，沿边地区经济社会发展成就显著。2017年末沿边9省、自治区的GDP总计124905亿元，是2000年时的7倍;全社会固定资产投资104593.3亿元，占全国的16.3%;进出口总额达到17498.5亿元，占全国的6.3%。在进出口贸易结构方面，近年来我国出口到周边国家的高附加值产品比例越来越高，进口则以能源、资源为主（丁阳等，2015），实现了沿边地区与周边大部分国家的优势互补与要素、产品互通，在一定程度上满足了沿边区域内外的经济发展需求。

以沿边重点地区为载体的跨境产业合作空间格局已初步形成，为沿边地区产业跨境合作提供了重要的平台支撑。以跨境经济合作区为例，霍尔果斯中哈跨境经济合作区实行“一线放开、二线监管”的管理模式，成为上海合作组织框架下国家间经贸往来的示范区。绥芬河—波格拉尼奇内跨境经济合作区成为我国“一带一路”与俄罗斯“欧亚经济联盟”互动对接、东北振兴战略与俄远东大开发战略互动对接的重要合作平台。中俄、中哈、中越、中蒙等国家间多个跨境经济合作区建设快速推进，成为中国与周边国家开放共享发展的重要载体。

2. 以边境贸易为纽带，沿边地区产业跨境互补格局初步形成

与沿海地区依托海洋通道优势开拓全球市场相比，沿边地区掌握“两种资源”和“两个市场” ，边境贸易是推动我国沿边地区跨境产业合作的纽带。我国沿边地区从“以物易物”的小额贸易起步，依托国家边境口岸开发开放政策不断扩大货物贸易规模，依托边检贸易口岸建设了国际商贸基地和国际物流基地，发展中高端制造业、资源深加工等多元化跨境产业合作模式。近年来，随着服务贸易成为边境贸易新趋势，贸易服务、科技创新、跨境电商等服务贸易细分领域成为跨境产业新型合作领域，与货物贸易形成“双轮驱动”格局，促使跨境产业合作不断推进，加快向纵深发展。

我国沿边地区产业互补的格局已经初步形成，边境贸易作为重要纽带为跨境产业合作提供了内在驱动力。沿边地区与周边邻国资源禀赋及发展阶段具有显著差异，经济发展的比较优势和合作互补性强。一方面，周边邻国为我国沿边地区发展能源资源加工产业提供能源资源保障。另一方面，我国通过沿边地区为周边国家提供充足的资金、技术和市场支持，同时沿边地区以跨境产业合作区为载体，大力承接沿海发达地区制造业梯度转移和国际产能转移，大力发展加工制造，积极拓展“一带一路”市场，为周边邻国提供丰富的制造业产品。

3. 沿边地区基础设施不断完善，制度保障持续优化

基础设施层面，在国家“一带一路”倡议以及沿边开发开放政策支持下，沿边地区不断完善交通基础设施，沿边节点城市一改遥远边陲区位形象，成为中国对外开放的重要窗口，为沿边地区构建现代化基础设施格局奠定了基础。

制度层面，党中央、国务院高度关注沿边地区开发开放发展，并将其上升至国家战略高度。在此基础上，广西、云南、新疆、东北地区等区域出台相应实施意见，推动各类跨境产业合作项目落地，并形成一批可复制可推广的经验，为沿边地区的开发开放提供了可实施、可操作的制度保障。

（二）沿边地区跨境产业合作存在的主要问题

1. 高端要素缺乏，制约产业合作创新发展

随着我国城市群建设的推进，资金、人才、技术等高端要素进一步集聚于核心城市，制约沿边地区产业创新发展能力。一是人才缺乏。由于沿边地區大多为末线城市或县区，不仅吸引不到优秀人才，本地人才的流出对当地而言更是雪上加霜。二是创新平台少。沿边地区缺乏高等院校和高水平的科研教育基地，培养人才能力弱，科研水平低下。三是资金缺乏。由于人才、创新平台的缺乏，创新型企业不倾向于投资沿边地区，制约了沿边地区技术创新和承接跨境高新技术项目。

2. 市场供需水平较低，制约产业合作集聚发展

沿边地区市场规模较小，产业供给水平较低，制约跨境产业集聚发展。沿边区域边境贸易的迅猛发展未在当地形成有竞争力的产业集群，产业对区域经济持续增长的支撑力仍有待提高。从需求侧来看，作为沿边产业合作目标，周边国家多数处于工业化初期发展阶段，市场规模相对较小，消费能力有限，对跨境产业集聚发展的拉动效应有限。从供给侧来看，沿边地区各类开放城市产业仍较为分散，且同质性发展比较严重，很难与周边国家合作形成规模化、有特色的主导产业。

3. 基础设施配套失衡，制约产业合作扩大发展

我国沿边地区基础设施建设虽取得一定成果，但电力、交通、通信和城市建设等方面仍未达到平衡，存在很大的提升空间，在一定程度上限制了对外开放的扩大和产业的发展。而与我国接壤的大多数国家和地区基础设施建设也不足以支撑双边进一步的经贸合作往来。以西部沿边地区为例，大部分基础设施处于供给不足状态。在交通方面，沿边地区没有形成完善的网络系统，公路、铁路不够密集，公路等级低、路况差，与口岸对接不通畅，严重制约了沿边地区的跨境贸易往来和产业合作。

4. 体制机制不畅，制约产业合作深化发展

受到国别和行政体制机制差异的限制，部分生产资料不能自由流动，很大程度上制约了跨境产业合作的开展。此外，政府间尚未建立起推动跨境产业合作的沟通协调机制，导致合作区的功能定位、建设进度、产业发展等方面难以协调。

三、沿边地区跨境产业合作路径选择

（一）沿边地区跨境共链产业的对接

1. 开展垂直分工与水平分工混合的跨境链际合作

我国沿边地区与周边国家之间明显存在着产业链和价值链结构层次差异，是构建跨境产业分工体系的基础。在沿边地区开展产业的跨境链际合作，一方面可根据双边市场空间大小和需求差异，开展针对不同产成品间的跨境水平分工。另一方面，根据双方要素禀赋差异，就产业链的不同生产环节和工序以及价值链的不同附加值开展跨境垂直分工。水平分工与垂直分工不是完全独立的两套分工体系，二者相混合能够产生对接更为紧密牢固的产业链。应鼓励双方进行上中下游产业和产品联合投资，在沿边地区形成企业间原料、设计、生产、销售等环节分工明确的关系网和产业链节点，促进跨境共链合作。

2. 全面整合沿边地区产业资源，以项目对接带动产业合作

沿边地区跨境产业合作的重点是实现产业要素的充分流动及资源的全面整合。应重点从能源、农业、化工、旅游等产业着手，依托“一带一路”合作倡议推动沿边地区产业深度对接，形成东盟、东北亚、中亚三大跨境次区域的产业对接集中区，提升跨境经济合作区、口岸城市以及重点开放开发试验区的载体和辐射作用。实行更加开放的沿边地区跨境贸易政策，扩大我国沿边地区跨境次区域的沿线贸易。加强沿边地区农业合作力度，深化良种培育、农业设备和技术等方面的相互交流和引进。深化沿边地区现代服务业合作，完善跨境服务合作机制，丰富沿边地区跨境物流线路，共同开发跨境旅游精品线路和产品。加强沿边地区跨境投资项目规划，完善对接项目的采集、分析、筛选与动态储备制度，以项目带动产业合作。在深化沿边地区双边合作的基础上，推动国家间开展多边合作，建立更为紧密和谐的沿边跨境产业合作关系。

（二）沿边地区跨境产业共同市场的开拓

1. 在互利共赢中共同开拓国内市场

目前我国内需市场潜力巨大，是当今国内经济发展的重要支撑。从消费需求来看，随着居民生活水平的提高，居民消费将从满足基本生活需求，逐步进入到追求提升生活品质和精神文化等消费资料的阶段，从而带动消费结构的升级和消费层次的提高，形成新的内需增长点。从投资需求看，我国的工业化和城镇化还未完全实现，基础设施建设、公共服务和产业转型升级等方面的投资需求旺盛。而目前我国在消费和投资领域存在一定程度的供需失调和配置扭曲，抑制了内需潜能的释放。沿边地区跨境产业合作应充分结合沿边地区的资源、地缘、政策等优势，形成新的区域和产业竞争力，通过沿边地区的跨境合作，在互利共赢中进一步开拓广阔的国内市场。

2. 在合作双赢中共同开拓国际市场

当前我国正以“一带一路”为抓手，构建“六廊、六路、多国、多港” 的合作格局，内陆沿边地区的基础设施条件将不断得到改善。跨越边境的国际通道网络的建立，不仅能把沿边地区与周边国家连接起来，还能不断向外扩展与东亚、中亚、南亚和欧洲的联系，国际市场范围将不断扩大。与沿边国家共同开拓国际市场是一种互惠双赢的选择。我国沿边地区与周边国家应基于生产要素地域分工与协作的跨境产业合作，打造国际化产业集群，加强地区之间的经济联系和依赖度，推动国际贸易的开展。同时，沿边地区也可以通过跨境产业联盟、跨境策略联盟等方式，合力进军更广范围的国际市场（刘爽，2016）。

（三）沿边地区跨境产业的协同研发

1. 面向跨境产业对接的协同研发

随着全球新一轮的产业革命和技术变革，我国沿边地区及其周边国家都面临提升科技水平、促进转型升级、增强国际竞争力的问题。产业技术研发是推动产业发展和新一轮技术变革的原动力，也是促进跨境产业合作的重要手段。沿边地区应加强与周边国家的合作研发，尤其是面向跨境产业对接的产业技术协同研发，取长补短，实现产业技术的持续创新。合作各方可以利用各自产业和科研的综合优势，通过共创科研对接机制、共建科研平台载体等方式，在跨境产业合作领域开展全方位的协同研发与互补合作。抓住新一轮科技革命带来的发展机遇，通过资源整合共同研发关键技术，开发生产关键性零部件，突破技术封锁，提升装备制造业的竞争力，共同开拓“一带一路”市场。

2. 共同绘制跨境产业协同创新图谱

当今全球竞争的焦点是创新的链际角力，单个企业间的竞争已经融入产业供应链、创新链之间的博弈。为此需在沿边地区规划创新链节点，调动毗邻国家的创新资源在沿边地区汇聚整合，共同绘制跨境产业协同创新图谱，推动跨境产业在技术、产品、市场、组织、战略等方面的创新，实现创新系统的优化和知识的经济化，实现沿边地区跨境产业创新能力與产业竞争能力的“双提升”。

（四）沿边地区跨境产业合作平台共建

1. 倾力打造境外产业园区

到周边国家创建产业园区，可以实现国内各类企业“走出去”，直接利用当地的资源和市场。应支持国内有实力、有条件的优质企业通过新建、并购、股权置换、联合及境外上市等方式建立境外产业园区，支持民营企业参与沿边地区跨境产业合作投资项目，培育一批以跨境经营生产为主业的大型企业，打造国际知名品牌，推广中国发展经验。支持国内企业到境外设立研发中心和投资企业，提高企业跨境合作层次，丰富境外投资业务。同时，境外产业园区与境内已有的国家级经开区、自贸区等开放平台联动发展，有利于降低生产和贸易成本、有效规避合作风险、推动解决贸易和技术壁垒。

2. 合力建设承接产业转移示范区

沿边地区可依托现有的各类开放平台，与周边国家共建承接产业转移示范区，有力有序有效承接沿海地区转移趋势明显的产业，推动国内产业分工深化，加快产业转型升级。一方面可以为沿海地区优化产业结构腾挪空间，有利于先进产业整体向价值链高端提升，另一方面可以将沿海地区的过剩产能和相对落后产业融入沿边地区的主导产业链，完善当地产业体系。此外，承接产业转移示范区可以向周边国家转移我国较为成熟的产业，同时吸收和利用周边国家的优质资源。从周边国家的经济和贸易结构上看，大部分地区经济相对落后，工业化水平低，承接我国产能转移的空间和潜力较大。但建设承接产业转移示范区需重视进一步完善支持政策，提高开放程度，优化营商环境和投资环境。

四、推动沿边地区跨境产业合作的对策建议

从战略层面高度重视跨境产业合作，从体制机制创新、产业要素高端化、产业合作层次与水平提升、基础设施配套优化等维度入手，着力解决当前跨境产业合作中存在的主要问题，破解制约跨境产业合作的重要障碍，推动沿边跨境产业合作向深度、高度、广度发展。

（一）创新沿边地区跨境合作体制机制，优化产业合作制度保障

充分发挥沿海各省市对口帮扶沿边地区的政策优势，推进结对帮扶、区域间发展飞地经济等模式，高质量推进产业共建，增强沿边地区产业“造血能力”。 发挥广东等改革开放先行区在科技创新、产业基础、消费能力等方面优势，力争在农业、旅游、科研等领域形成合作示范效应。赋予沿边地区先行先试政策，优先允许沿边地区在促进贸易投资便利化、外资服务业市场准入等方面先行先试，适当增加沿边地区产业合作的用地指标。创新跨境金融合作机制，探索开发适用于沿边地区产业发展和跨境产业合作的各类金融产品。推动跨境合作区体制机制改革，借鉴珠澳跨境工业园、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等成熟合作区的建设经验，在关检联合、跨境信息互通等方面实现突破。争取国家部委在跨境产业合作园区试点自贸区政策，提升跨境产业园区投资贸易便利化水平和资金跨境流通便利度。

（二）强化人才队伍建设和资金支持，推动产业合作要素高端化

实施“人才强边”战略，制定和完善适用于沿边地区的人才培养体系，加大各类人才的培养和引进力度，加强沿边地区高校和科研院所的布局、建设和交流合作。建立沿边地区工资增长保障机制、绩效评价与人才激励机制、附加津贴制度等政策制度，为支边人才提供更广阔的发展空间和良好氛围。在资金支持方面，充分发挥中央财政与沿边地区各省市财政资金先导作用，撬动亚投行、丝路基金等开发性金融机构及各类商业金融机构的杠杆效应，推动各类社会资本参与沿边地区产业跨境合作。研究出台对参与沿边地区开发开放的各类主体推行税收返还等金融优惠政策，研究实施跨境产业合作项目税收减免政策。

（三）加强基础设施配套建设，破解跨境产业合作条件约束

以对接“一带一路”经济走廊和相邻城市群为主线，发挥哈尔滨、长春、乌鲁木齐、南宁、昆明等沿边省区中心城市辐射带动作用，推进各地口岸城市大通关建设，实现沿边地区人、物、资金和信息的高效流通。加大对外和对内运输物流网络的建设，突破区域范围内陆路交通基础设施的瓶颈，降低陆路运输成本。在沿边重点地区建设航空、航运枢纽，打造跨境多式联运体系，为跨境产业合作和人员流动提供现代化基础设施支撑。加强沿边地区信息化建设，优化通信网络，加快国际电子口岸和综合信息平台建设，打造“跨境信息高速公路”。

（四）加强产业互补与项目带动，提高跨境产业合作层次与发展水平

沿边地区跨境产业合作应充分考虑区域间的比较优势，通过催动产业互补的内生动力，“取长补短”的合作方式，提高跨境产业合作层次与发展水平。在第一产业方面，沿边地区与周边区域农产品贸易的商品结构较为集中，农业互补性很强。应充分发挥沿边地区农业科技示范园载体作用，根据两地农业自然资源禀赋共性和两地农业发展时序，在生态农业、有机畜牧、食品精细加工等领域合作建设跨境现代农业合作示范园区，引导企业开展农产品优势资源开发和原料精深加工（祁苑玲，2014）。在第二产业方面，应充分利用周边国家能源资源丰富的优势，以重点项目带动能源、资源产业的合作，化解我国能源资源紧张的问题（刘文革等，2012），并进一步整合上下游产业链，提高工业跨境合作水平。在第三产业方面，扩宽现代服务业双边合作渠道，优先发展跨境旅游、物流、电子商务等产业。着重发展跨境旅游业，在传统观光购物游的基础上开发针对不同国家游客的特色旅游产品。建设沿边地区跨境电商产业园和物流园，发挥跨境电子商务和跨境物流的相互促进作用，延伸现代服务产业链，提高沿边地区服务业发展水平和附加值。

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Abstract： Cross-border industrial cooperation is an important measure to further promote the open development of border areas and promote the regionally coordinated development of China. This paper analyzes the general mechanism and main problem of cross-border industrial cooperation in border areas， puts forward some corresponding policies and suggestions from the aspects of co-chain industries， common market， collaborative research and development， cooperation platform， etc. It provides valuable research opinions for accelerating the development and opening up of border areas in China.

Key words： Border Areas;Cross-border Industrial Cooperation;System and Mechanism;Path

（收稿日期：2019-08-07  責任编辑：罗建邦）