自然资源治理的法理逻辑辨析

邓 玲

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

自然资源治理体系由一系列规范、制度和程序构成，是对资源治理过程的规范化和制度化，是平衡多元利益冲突、实现公共利益的核心途径。党的十八大以来，关于自然资源管理与治理的相关研究日益增多。各类研究的学术视角、理论依据、技术方法等极其宽泛，拓展了中国自然资源治理体系的可选方案范围和思路。但过于开放的研究视角导致各类研究存在较大的差异，难以形成有效的交流。因此，需要在中国现行的政治体制框架下，特别是现行的法律制度和行政管理制度框架内，从服务资源合理利用的实践出发，探索构建适应中国国情的自然资源治理体系。

1 自然资源治理的法理依据

按照依法治国、依宪治国的要求，宪法提供了自然资源治理的最高法理依据。我国《宪法》第九条和第十条规定，除属于集体所有的土地、森林、草原、荒地、滩涂外的自然资源都属于国家所有；并规定国家保障自然资源的合理利用，一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。即，宪法规定自然资源属于国家所有，自然资源的使用方式应当是合理利用。

国家拥有自然资源的所有权，但是作为一个抽象的政治概念，“国家”并不直接使用资源，而是通过行政命令或者行政计划等形式，由国家机关、国有企业等代表国家直接占有或支配自然资源；或者是在市场经济环境下依据公平和效率的原则，将自然资源配置给能够发挥最大效益的社会主体，国家保留监管利用和分享收益的权利[1]。国有单位、企业、个人等社会主体通过获得“资源使用权”利用资源，实现自然资源的价值。

1.1 资源国家所有权的本质

国家所有权制度在法学界仍存在争议，有民法所有权说、公权说以及混合所有权说等不同观点。从国家进行自然资源管理的需求和现实情况看，自然资源国家所有权应当是一种宪法所有权，与《物权法》等私法意义上的民事权利有本质区别，前者为公权，后者为私权（表1）。自然资源国家所有权实质是国家对自然资源利用的管制权，即对资源如何配置、如何使用、如何进行收益分配等重大事项进行积极干预，并拥有最终决定权。国家通过立法、行政和司法等手段行使资源管制权，维护自然资源利用秩序。例如，可以对珍贵的动植物等特殊自然资源实施更加严格的强制性保护，对侵占和破坏自然资源的行为进行强制性制止、行政处罚，乃至刑事处罚等。

1.2 资源使用权的本质

资源使用权是指资源使用者对具体资源物所享有的合法支配和利用的民事权益，包括土地使用权、探矿权、采矿权、取水权、海域使用权等。资源使用权的主体应该是具体的社会成员，包括国家机关、企事业单位、个人等，资源使用权的客体是可特定化的具体资源物。资源使用权是一种私法物权，但又与一般意义上的私法物权有所不同。资源使用权是由国家公权让渡的，国家仍然保留对自然资源一定的控制权，并通过空间规划、用途管制、生态补偿机制、征用征收等方式实现对资源利用的强制性约束。资源使用者必须依法合理利用资源，而不能根据自己意愿随意支配。

表1 自然资源管理中公权与私权的区别

2 传统自然资源治理模式的缺陷及根源

2.1 传统自然资源治理模式存在的主要问题

我国传统自然资源管理的主要特征表现为“分类管理、政府控制”[2]。这种管理方式可以充分发挥“集中力量办大事”的优势，在新中国成立后快速开发和利用自然资源、恢复国民经济，以及改革开放后有力保障大规模城市化、工业化等方面发挥了重大的历史作用。随着市场经济的逐步建立，原有的自然资源管理制度逐步显现出一些问题。主要表现为：自然资源产权制度不清晰，全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实，名义上全民所有的自然资源资产权益实际分散在各级政府及相关部门之中，形成了“谁管理、谁拥有、谁受益”的局面，全民所有自然资源利益地方化、部门化现象突出；自然资源管理制度不健全，资源开发利用相关者权责不清，资源使用权的权益没有得到充分保障，此外，原有的部门分散管理还割裂了自然资源间的有机联系，不利于推进山水林田湖草的系统修复和综合治理，也不利于发挥自然资源的生态价值和社会价值，并容易带来自然资源治理缺位、错位和越位的现象。

2.2 传统自然资源治理模式缺陷的根源

造成上述问题的主要根源是我国现行的法律制度需要进一步完善。一方面，我国自然资源法律体系不健全，特别是缺乏综合性的自然资源法，对自然资源的功能定位、权利划分、管理边界、流转制度、权益保护等缺乏系统、明确的界定，进而导致相关的产权制度、资源有偿使用制度等不够完善，从而产生自然资源治理主体职责不清、自然资源权益保护不到位等问题。另一方面，在原有自然资源分散管理模式下拟定的各自然资源单行法具有一定的部门倾向，土地、矿产、林业等相关的资源单行法侧重于资源属性管理和行业管理，对资源的空间属性、资产属性、社会功能和生态功能等考虑不足，不利于自然资源的整体保护和系统治理。

3 健全自然资源治理体系功能与实现路径的新思考

自然资源治理体系是由资源管理的法律法规、行政管理体系等一系列要素及运行机制构成，其功能是实现自然资源国家所有权到社会主体资源使用权的传导，实现自然资源的合理利用[3]。构建自然资源治理体系需要设计一套权利传导机制和制度保障体系（图1），科学衔接自然资源国家所有权和自然资源利用权，合理界定自然资源所有者、监管者、使用者和监督者之间的权责，最大限度地发挥自然资源的社会效益、经济效益和生态效益，保障公共利益，维护公平和正义。

图1 自然资源治理体系流程图

3.1 通过立法实现资源国家所有权的分权

法律是全民意志的表达，需要通过立法划分资源治理中相关主体的权利边界，清晰界定国家管制权（干预权）、资源使用者使用权（物权）、第三方监督与制约权，完善资源分配、使用及其监督制约制度。国家保留的资源管制权由国家机构代为执行，对资源利用的空间布局、利用方式、利用强度、环境影响等进行多维管控；资源使用者依法取得直接支配和使用资源的权利，积极发挥资源的利用价值；公众和社会组织等依法享有资源分配和利用全过程的知情权和参与权，对资源利用是否科学合理、是否符合公共利益进行监督制约。

3.2 通过行政管理对资源国家所有权进行具体落实

国家保留的资源管制权由国家机构代为行使。我国各资源单行法一般规定由国务院代表国家行使资源所有权。如《土地管理法》第二条规定国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使；《矿产资源法》第三条规定由国务院行使国家对矿产资源的所有权；《水法》第三条规定水资源的所有权由国务院代表国家行使；《海域使用法》第三条规定国务院代表国家行使海域所有权。但行政权来源于立法权，政府和自然资源管理部门进行的资源管理是作为行政主体依法行使公权力的行政行为，而不是作为民事主体代表国家行使民事所有权的私权行为。从法理上说政府或者自然资源管理部门代表国家行使的自然资源国家所有权，只是对自然资源开发利用与保护修复的管制权，是一种行政公权，而非民事私权。行政公权的行使应当体现全民意志，符合公共利益；不能依据自我意志，满足部门利益、局部利益。

在实际管理中自然资源的国家所有权一般由国务院和地方各级政府的自然资源管理部门代为行使，通过行政权行使资源所有权职责。此次党和国家机构改革明确自然资源部有两项职责分别为“对自然资源开发利用和保护进行监管”和“履行全民所有各类自然资源资产所有者职责”。对于监督管理而言，自然资源部是行政管理者，其职能主要是基于国家行政管理者的身份行使自然资源确权登记、调查评价、开发利用和治理保护等各个环节的监管职能。对于履行资源资产所有者的职责，有人将其理解为是基于产权主体的民事权利，履行占有权、使用权、收益权和处置权，即自然资源部代表国家行使全民所有资源资产的资产经营管理职能。如果照此理解，自然资源部应该是以资产增值为目的经营性单位，类似国有企业。这显然与“政企分开”的全面深化改革背景相违背。因此，应当按前述的“自然资源国家所有权是宪法所有权”进行理解，全民所有各类自然资源资产所有者的职责应当是国家对自然资源利用的干预权和资源收益的分享权。

自然资源部代表国家行使所有权的自然资源是“国有公物”的概念，与国有企业所拥有的矿业权、土地、资金、固定资产等“国有私物”不同。“国有公物”的所有者职责应当是代表国家行使对自然资源的控制权，代表全民分享资源收益；“国有私物”的所有者则拥有对国有资产直接支配和获取全部收益的权利。自然资源国家所有权与私法上的民事权利有本质区别。例如，侵占和破坏自然资源等行为应当承担行政处罚或刑事责任，与普通的侵占或破坏他人财产主要承担民事责任不同；国家所分享的资源收益应当主要依据相关法律法规确定，自由裁量权受到一定限制，而民事之间的权益分享可以通过谈判协商自由确定。因此，需要依法将自然资源的使用权从资源国家所有权中进行分离，交由相关的社会主体行使，而不是直接由自然资源部直接掌控，行使自然资源经营权。此前，有关自然资源部是掌握20万亿美金资产机构的社会言论更是对自然资源部职责的误读。

3.3 分级代理行使自然资源所有权与合理配置各类自然资源使用权

由于自然资源管理涉及诸多方面，任务量巨大，因此还应当根据自然资源本质属性和区域特征，合理划分不同层级政府之间资源管理权限和责任清单，分级代理行使资源所有权职责。中央政府主要对影响国家资源安全、生态安全的重要资源以及部分国家公园直接行使所有权，并通过建立和完善全民所有权自然资源资产的监督机制，对地方不合理的资源利用进行监督。对于不影响整体国家安全的资源尽可能地交由地方政府管理，赋予地方更多自主权。实施资源治理地方分权有利于减轻中央政府管理压力、调动地方政府积极性，也有利于地方政府根据经济社会发展的变化灵活调整资源治理策略。

为实现资源价值，需要将资源使用权分配到不同的社会主体进行行使。从各国自然资源治理实践看，一般根据各类资源的本质属性，采取不同的资源使用权配置方式，确保各类自然资源发挥最大的综合效益。以保障国家安全为目标，具有强烈的排他性、强制性的特殊战略性资源，如铀矿、军事用地等，由国家指定特定主体强制垄断经营，资源使用效益为全民共享，体现资源全民所有者权益。为公众生活、公共生产等所需的公共性资源，如生存性用水、气候、公共绿地、湿地等具有公共属性的资源，应该允许全体公民共享、无偿使用，或者需要基于生态补偿、环境保护、管理运用等公益目的由使用者支付一定的管理或者修复治理成本。以经济效益最大化为主要目标的经营性资源，如普通的矿产、土地等资源，应遵循市场在资源配置中起决定性作用的原则，引入市场化方式配置使用权，将使用权配置给效益最高的市场主体，最大限度发挥资源的经济价值。

3.4 通过私法保障资源使用权促进资源高效利用

资源所有权与使用权分离以后，权利主体获得了资源使用权。资源使用权具有明显的物权属性和财产属性，可以交易、转让、抵押以及对抗他人等。将自然资源所有权与使用权分离为优化配置资源提供了前提，需要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，提高资源配置效率；需要完善资源产权保护制度，依法保护资源使用者的合法权益，严格限制公权对资源使用权的保护，保障资源使用权的公平交易与市场化配置。未来需要加强以下制度的建设：完善资源产权确权与登记制度，为资源所有权、资源使用权等物权保护提供基础；放活资源使用权、经营权、租赁权等相关权利流转制度，减少不必要的流转限制和行政审批，扩大流转范围，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用；完善征收征用自然资源使用权的相关程序，赋予权利人听证、申辩等事前程序性权利和事后救济措施，防止公权对私权的侵害；健全自然资源补偿制度，扩大补偿范围，提高补偿标准，对征收和征用的自然资源使用权做到合理补偿。

3.5 完善资源监督权和制约权，保障公平正义

为保障资源开发利用符合公共利益，需要保障公众的知情权、参与权，完善自然资源治理的监督权和制约权。首先，需要合理划分自然资源治理的决策权与执行权。依据宪法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，有权对资源治理的相关事项进行决策。自然资源管理部门对于资源利用的重大规划和决策，应当提请各级人大表决，体现全民意志。自然资源管理部门按照人大有关自然资源开发利用与治理保护的重大决策履行职责，并定期向人大报告自然资源保护、开发、利用等情况。其次，建立并完善自然资源管理与生态环境保护部门的协调机制。自然资源与生态环境是一个整体、密不可分，需要合理界定两者之间的权责边界，建立健全跨部门的协调机制，特别是加强自然资源有偿使用制度与生态补偿制度、环境保护与生态修复、环境治理与国土综合整治等方面的协调。第三，需要完善公众参与和社会组织的监督与制约功能。公众除通过人民代表行使资源治理的权利外，还应当被赋予直接参与资源开发利用的各个环节的权力。在资源开发利用的决策全过程中引入公众参与和听证制度，听取公众对于资源开发利用与保护的建议；健全和完善公益诉讼制度，允许社会组织和第三方对不合理的资源利用方式及其产生的后果进行诉讼。此外，还需要通过完善税费制度体现国家所有者权益，主要是建立和完善资源有偿使用制度，设计差别化的资源权利金征收制度，将资源开发利用的外部成本内部化，体现自然资源的所有者权益，保障自然资源开发利用收益中的公平与正义。例如，可以借鉴国外经验将自然资源收益设置为公民基金或注入到社保基金，让全民共享资源收益[4]。如挪威的石油基金、美国阿拉斯加州的永久基金、尼日利亚的信托基金等。

4 结语

自然资源是人类社会生存和发展的物质基础与能量来源。在经济社会发展进程中，人类对资源的需求具有明显的阶段特征和地域特色，需要因地因时调整完善自然资源治理体系，保障资源的合理利用与安全供给。当前，我国在借鉴国外经验的基础上，结合中国实际，积极探索和完善自然资源治理新体系。在此过程中，需要按照“依法治国”的要求，重视对自然资源治理体系法理基础的梳理，按照自然资源治理系统性、完整性、多元性的要求，科学界定自然资源所有者、监管者、使用者和监督者之间的权责，促进自然资源的保护和利用，不断提升资源治理能力，更好发挥自然资源的经济价值、生态价值和社会价值。