浅析单体工程先行用地管理现状与完善建议

王兆丰，张 林，段君君，徐荣强，王菁玉

（自然资源部信息中心，北京 100830）

1 引言

土地资源是经济社会发展的重要物质基础和空间载体。我国现行的土地审批制度，以土地利用总体规划和土地用途管制为主导，严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。先批后占是项目建设用地的基本原则，任何项目用地均应符合土地利用总体规划、土地利用年度计划并依法办理农用地转用及土地征收审批手续。先行用地作为中央经济宏观调控的产物,是先批后占的一种例外行为，对保障国家重点基础设施建设用地需求、促进经济社会平稳健康发展发挥了重要作用。近年来，随着我国经济社会发展进入新常态，生态文明建设步入新阶段，新型工业化、城镇化和农业现代化建设全面推进，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，基础设施互联互通、战略性新兴产业发展的用地需求也在发生着转变，土地资源的瓶颈约束依然突出，土地资源保护面临着新要求。

党的十九大报告提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国，加快生态系统保护，并指出当前我国的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[1]，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在全面深化改革的背景下，面对先行用地制度实践过程中遇到的新情况、新问题，如何适应新阶段、新要求，统筹协调生态文明建设与耕地保护和经济建设，降低制度性交易成本，需要进一步探索完善，严格落实先行用地制度；在保障新产业、新业态发展用地需求的同时， 推动土地资源的优化配置和节约集约利用，促进经济社会与生态环境全面协调可持续发展。

2 先行用地制度现状

2.1 先行用地制度设立的意义

国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，已通过自然资源部用地预审、国家发改委批准（核准）项目立项、有关部门批准初步设计的，可以由省、自治区、直辖市自然资源主管部门向自然资源部申请先行用地。

先行用地制度作为“稳增长”需要而出台的一项改革用地支持政策，有其重要意义。国家重点建设项目、尤其是重大基础设施项目投资规模大，对带动区域经济社会发展、促进经济转型、改善民生等具有十分重要的作用，但大多属于线性工程，用地类别多、用地规模大、土地审批环节多、征地矛盾复杂、补充耕地难，用地报批工作进展较慢，在一定程度上影响了重点项目建设进程[2]。这类项目从准备用地预审材料到获得预审批复，完成项目立项、初步设计之后，再到项目组卷报批、完成供地，大都需要一两年时间，才能获得批准开工建设。为了避免因纷繁复杂的用地审批手续而耽误施工进度，采用先行用地的方式，加快了国家重点建设项目的投资速度，同时也确保了用地依法依规。

2.2 先行用地制度的发展历程

现行土地法律法规中，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》仅对先行用地做了原则性规定：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地”。在国土资源部、国家发展计划委员会《关于增发国债投资建设项目用地有关问题的通知》（国土资发〔1999〕347号）中，首次明确提出“对于一些工期紧的项目，在经计划主管部门商省级土地行政主管部门同意后，报国土资源部批准，控制工期的单体工程可以先行施工用地”，提高了土地审批效率。

2000年以来，为适应国家宏观经济调控的需要，贯彻落实党中央、国务院做出的进一步扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策部署，提高用地审查报批效率，促进建设项目及时规范用地，国土资源部出台了多项指导性文件，如《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发〔2000〕408号）、《关于进一步简化报国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题的通知》（国土资厅发〔2001〕43号）、《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》（国土资发〔2008〕237号）、《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）、《国土资源部、交通运输部、铁道部关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》（国土资发〔2011〕30号）、《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）等，实施了一系列保障和服务措施，逐步规范完善了国家重点基础设施建设项目先行用地的适用范围、申请条件、申报材料、报批期限等要求。

由于先行用地制度在法律或行政法规层面缺乏明确的依据支撑，在具体实施过程中陆续引发了一些行政复议案件，先行用地制度的法律地位问题亟需解决。2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）将控制工期的单体工程先行用地明确为国土资源部的内部审批事项，先行用地有了国务院规范性文件依据。2016年实施《国土资源部关于修改〈建设用地审查报批管理办法〉的决定》（国土资源部令第69号）后，先行用地的审批程序和审批依据得到了规范完善，先行用地制度纳入了法治化轨道。

2.3 先行用地的范围

根据国土资源部令第69号、国土资发〔2012〕77号等文件规定，申请先行用地的建设项目，必须是已通过国土资源部用地预审、国家发改委批准项目立项、有关部门批准初步设计的能源、交通、水利水电、军事国防等国家重点建设项目，其中属于桥梁、立交、隧道出入口、特殊地基处理等控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节施工期影响确需动工建设的其他工程，方可向国土资源部申请办理先行用地。同年，国土资源部、国家发展改革委、水利部、国家能源局四部委印发了《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》，对于地方审批（核准）的水利水电项目，其中纳入经批准的全国中型水库建设规划并经有关流域机构审核同意的水利项目，以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目，确需先行用地的，也可申请先行用地。

先行用地针对的只能是“影响基础设施项目工期的单体控制性工程”，其他项目一律禁止先行用地。先行用地应已完成土地调查确认工作，土地权属清楚，地类、面积准确，涉及征收农村集体土地的，征地补偿标准和安置途径应征得被征地村组农民同意并确保征地补偿安置费用及时足额支付到位，地方政府确保不因先行用地发生信访问题和突发事件，保障被征地农民的利益，同时须在规定时限内办理正式用地报批手续。

3 先行用地管理中存在的问题

3.1 用地审查缺位、越位

一是各级自然资源主管部门没有切实履行实质性审查的责任，承担的角色较多停留在“转报”材料上，对材料的真实性、准确性没有认真把关，甚至有意回避问题[3]。二是审查意见不规范，未按照国土资源部制定的统一规范的材料格式标准、内容要求及审查报告文本格式完整准确填报，报件质量差、补正次数多，导致审批效率低[4]。三是越权审批，先行用地需报经国土资源部审批，个别省级人民政府对政策的理解有偏差，未经报国土资源部，擅自批准项目先行用地。

3.2 制度执行不到位

一是随意扩大先行用地范围，少批多占。一些项目单位将先行用地批文等同于正式用地批复，建设过程中随意扩大动工范围，甚至项目全线开工建设。二是不及时申报正式用地。一部分项目存在先行用地批复后，不急于土地报批，有的项目甚至已经竣工验收，仍未完成正式用地报批手续，而地方政府对其行为督促、整治力度不够。

3.3 用地监管不严格

国家重点工程建设项目一般都是国家和地方急需的基础设施建设项目，对拉动经济发展有着重要的意义，工期紧、任务重，项目建设单位未完成先行用地审查报批就急于开工建设，出现“未报即用”“未批先用”和“边批边用”等程序性违法，搭车圈地等现象也多有发生。而地方政府对土地财政过度依赖，出于追求地方经济增长和政绩的目的，对其存在的土地违法行为监管不力，大多采取默许纵容的态度[5]。

3.4 补偿安置不完善

一是土地征收补偿标准偏低，土地增值收益分配标准缺失，失地农民利益得不到充分保障。经济发展较落后的地区，土地补偿标准普遍偏低，西北部地区实施的最高征地补偿标准，也低于中东部经济发达地区的平均补偿标准。二是失地农民货币安置和社保安置方式较单一，承诺土地补偿和安置费用，但安置费用偏低，资金难以落实，社保安置不能及时到位，侵害了农民的权益。

4 进一步完善先行用地管理的建议

4.1 严格控制先行用地

一是明确界定先行用地范围。先行用地解决的是用地时间问题，并没有放宽用地审批条件，也没有降低用地门槛，必须符合国家级立项标准，才可以申请先行用地，其他项目一律不得搭车“先行用地”。二是规范先行用地的内容。只限于隧道出入口、互通立交、桥梁、软土(特殊)路基、站场（要说明申请理由）等控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节施工期影响确需动工建设的其他工程。三是严格节约集约用地。先行用地不能逾越产业政策，更不能逾越耕地保护红线。先行用地面积不得超过项目预审总面积的30%，对超出先行用地批准范围动工建设，擅自改变用地性质进行建设，擅自审批先行用地的行为，按违法用地严肃查处。四是及时办理正式用地手续。先行用地的批复不能代替正式用地的报批，经批准先行用地的建设项目，应当在规定期限内抓紧组织完成用地报批手续，铁路、国家高速公路项目在先行用地批复后一年、其他项目在批复后6个月内将正式用地报件呈报自然资源部；在规定时间内未报送正式项目用地手续的，自然资源部暂不予受理该省、自治区、直辖市其他先行用地申请。

4.2 规范征地补偿行为

一是完善现行征地补偿安置机制，提高征地统一年产值标准，申请先行用地的，要先行制定征地补偿安置方案并征得被征地村组和群众对先行用地征地补偿标准和安置途径的同意，征地补偿安置费用要足额拨付到位，保障失地农民的权益。二是建立健全被征地农民社会保障体系，合理、规范、多元安置被征地农民，加强对被征地农民养老保险资金落实情况的审查把关，确保被征地农民得到妥善安置。三是完善征地补偿费分配与使用管理制度，建立国家重大项目土地安置补偿保障机制，兼顾国家、集体、个人，合理分配土地增值收益，不因先行用地这一程序上的“加速”而损害被征地农民权益。四是建立和完善征地补偿安置争议协调裁决机制，坚持信访问题“一票否决制”，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件，凡存在群众信访的先行用地，要求地方政府妥善处理后才予以审批用地。

4.3 多措并举保障重点项目用地

一是建立完善跨部门、跨层级的 用地协同机制[6]，加强与发改、能源、交通、水利等多部门的沟通，国家与地方多层级协调联动，健全共同责任机制，建立依法用地的共识。二是实行区域差别化用地管理政策，建立国家重大项目绿色审批通道，根据季节性施工的特点，简化审批程序。对工程量大、工期长的项目，应根据控制性工程的性质、规模、工程特点、工程相关性等具体情况，适当延长申报正式用地手续的时限[7]，以确保国家重点工程不因用地报批手续影响工程工期和质量，预防和减少程序性违法用地。三是制定未利用地开发激励政策，降低未利用地利用成本，鼓励国家重点工程尽可能利用未利用地。四是各级自然资源主管部门应积极主动服务，提前介入项目建设前期论证，做好先行用地与正式用地的衔接，指导项目前期组卷工作，提高报件质量，切实解决制约用地审批效率的关键问题，做好重点项目建设的用地保障和服务工作。