改革开放40周年县域科技体制改革的经验与推广——基于浙江省新昌县的实证分析

丁赛姮

(中共新昌县委党校，浙江 新昌 312500)

改革开放以来，新昌县以推动科技创新为核心，引领科技体制及相关体制深刻变革，全力抓好省级科技体制综合改革，科技创新走在全省乃至全国前列。正所谓“惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜”。新昌县走出了一条创新驱动发展，深化科技体制改革的“新昌路径”。

1 逻辑起点：改革开放以来我国科技体制的改革历程和思想脉络

1.1 五个阶段：改革开放以来我国科技体制改革的历程

改革开放以来，中国科技体制改革的历程中出现的具有标志性的重要政策文件，对于指引地方科技发展有着重要的里程碑意义。按照各个时期重要政策的历史意义，可以将我国科技体制改革的历程分为五个阶段。

第一阶段：1978—1984年，重建科技体制，探索适应市场经济体制的科技体制改革。标志性事件为1978年全国科学大会上，邓小平明确提出科学技术是第一生产力，制定《1976—1985年全国科学技术发展规划纲要》。

第二阶段：1985—1991年，全面启动科技体制改革阶段，解决科技与经济“两张皮”问题。标志性事件为1985年3月5日《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的颁布。

第三阶段：1992—2005年,实施科教兴国战略和构建国家创新体系阶段。标志性事件为1992年邓小平南方谈话；1995年全国科学大会提出“科教兴国战略”；2001年通过《国民经济和社会发展第十五个五年计划科技教育发展规划》。

第四阶段：2006—2015年，实施创新驱动，重视运用知识产权制度，建设创新型国家阶段。标志性事件为2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》的颁布。

第五阶段：2016年至今，实施创新驱动发展战略阶段，建设世界科技强国。该阶段发生的标志性事件为2016年5月《国家创新驱动发展战略纲要》的印发。

1.2 我国科技体制改革的思想脉络

1.2.1科学技术是第一生产力的思想 1988年，邓小平提出“科学技术是第一生产力”，这是对马克思主义“科技是生产力”这一基本观点的重申和发展，也是邓小平科技思想的核心，这一思想为我国新型科技体制的构建奠定了思想基础。

1.2.2“科教兴国”与“科技创新”思想 江泽民对邓小平“科学技术是第一生产力”这一思想做出了落实与发展，提出把“科学技术切实放在优先发展的战略地位”，并确立“科教兴国”这一战略方针[6]。“科技创新”思想是江泽民科技思想的核心，认为“科学的本质是创新”。

1.2.3生产力新论断与“自主创新”为核心的科技思想 从邓小平提出“科学技术是第一生产力”，到江泽民提出“科学技术是第一生产力，是先进生产力的集中体现和主要标志”，再到胡锦涛提出的“科学技术是第一生产力，是推动人类文明进步的革命力量”，这些不断延续进而发展的思想观点，体现了不同社会发展阶段对于科技生产力的作用定位和重要性的定义。胡锦涛继承江泽民的“科技创新”思想，强调“自主创新”在科技工作中的突出地位。自主创新成为新世纪指导科技工作的核心。

1.2.4习近平科技体制改革思想 十八大以来，我国科技体制改革进入了“创新驱动”发展战略实施阶段。十八届五中全会，提出了以创新发展为首的五大发展理念。“创新是引领发展的第一动力”，这是科技思想的新成果，也是习近平科技思想的核心。习近平的科技思想是习近平新时代中国特色社会主义思想体系中的一部分，也是一个完整独立的理论系统，包括科技创新思想、科技战略思想、科技人才思想、科技体制改革思想、科技伦理思想等几个方面。习近平科技思想是马克思主义中国化的最新成果，也是最具系统性和全面性的，旨在建设“科技强国”，对于指导中国未来科技的发展与经济社会发展有着极其重要的理论指导作用。

2 坚持创新：新昌县科技体制改革的实践与成效

20世纪80年代，全国科技体制改革以来，新昌县在科技创新投入、政府人才政策、产学研融合、产业创新、创新主体培育、创新环境营造等重点领域和关键环节上取得了突破与发展。

结合我国科技体制改革的五个发展阶段，新昌县的科技体制改革经历了以下几个重要时期：

2.1 1978—1985年，发展科技工作，重构科技体制机制

随着1978年全国科学技术大会的召开与《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》的出台，新昌县认真贯彻落实“科学技术是第一生产力”，着手筹建县科学技术协会,成立县级科研单位、民办科研组织。据统计，1979—1989年，共开展科学考察活动445次，举办学术报告1 957次，各类科普讲座2 265次，邀请专家、学者讲学76人次(新昌县志)。同时，重视专业技术人才的培养，1980年开始评定专业技术职称，1983年开始评定中级科技人员，1988年开始评定高级科技人员。从1980年的147名评定科技人员，到1989年的3 038名，增长迅速。

2.2 1986—2002年，实施“科教兴县”，全面改革科技体制

新昌县各项改革创新全面展开，改革创新成效显著。一是机构改革实施，精简政府部门，由28个变为22个。二是科技计划管理体制的大胆改革，出台了《科技项目招投标管理办法》，更好地使科技计划在经济发展过程中发挥了引导和带领作用。三是加强知识产权保护和专利管理工作，积极培养专利管理、企业专利工作等方面人才。四是积极推进科技创新，组织实施科技项目，注重产学研结合，全年共实施123项，其中国家级15项。五是大力扶持高新技术产业，每年由县财政安排150万元资金，用于支持中小企业技术创新。六是实施新世纪人才战略，把人才资源开发摆在经济和社会发展的突出位置，营造各类吸引人才的良好环境，放宽政策，简化手续，建立户籍准入制度。

至此,新昌县提炼出一套产业创新依托科技进步，以信息化提升工业化；产业创新依托园区建设，实现集聚发展；产业创新依托企业结构调整，实现梯级发展的做法。

2.3 2003—2013年，实施创新工程，建立区域创新体系框架

新昌县的科技工作在浙江省乃至全国得到认可。首先顺利通过了全国科技进步先进县(市)的考核，并首批进入浙江省科技强县行列，其次被国家科技部认定为“十五”国家863计划成果产业化基地。全县的科技进步对经济增长贡献率保持在60%以上。

这期间，新昌科技体制改革逐步搭建起区域创新体系框架，建立起“企业是主体，创新是灵魂，投入是保障，人才是支撑”的科技发展思路，积极构筑“小县大科技”的格局。具体表现在:建成新昌省级高新技术园区孵化中心；出台《关于进一步发展高新技术产业的若干意见实施细则》，不断加大科技政策的引导和激励力度；修订了《新昌县专利申请实施补助奖励具体办法》，全面启动浙江省知识产权创建县的创建工作，涌现出一批运用专利战略提升创新能力和竞争力的企业。

2.4 2013—2018年，创新驱动发展，推进创新型城市建设

新昌县开始进入以创新驱动战略为支撑的科技体制全面深化改革阶段。2013年，新昌县被浙江省科技厅确定为首批“浙江省创新型试点县”。2014年，成为全省唯一一个县域综合改革试点县。次年，又被列入创新驱动助力工程省级试点。2016年，被命名为省全面改革创新试验区。以此作为建设创新型城市的重要抓手和机遇，在这一阶段，新昌县科技体制改革做法如下：

一是完善体制机制，大力实施创新驱动发展战略。从高新产业发展、创新平台建设、成果转化平台、知识产权战略、重大科技项目、人才活力激发、绩效考评机制等方面开展一系列改革。建成科技大市场、科技展览厅等平台，同时科技成果网上线，从线上线下推动企业成果加快转化。

二是加大政策激励，优化创新环境。2013年，新昌县以省创新型试点县建设工作为契机，出台《关于实施创新驱动发展战略加快建设现代产业之城的决定》，掀起全县科技创新的又一轮高潮。此后，修订完善了一系列科技创新扶持政策：《新昌县创新券使用管理办法》《新昌银行业支持高新技术企业与中小型科技企业若干意见(试行)》等，旨在完善科技投入机制，优化管理体制。

三是打造合作平台对接协同研发。新昌县建立起企业为“新产品、新技术、新服务”出课题、出研发经费的制度，以企业需求为出发点，结合产业特点，组织企业与大学、学者专家之间的精准对接。一方面深化产学研合作体制改革，推进产学研合作创新综合体制改革试点的建设;另一方面深化科技创新的区域协作，与杭州、上海等智力富集地区加强精准对接合作。

四是部门联合培育，鼓励创业创新。2017年，新昌县启动“国家高新技术企业和省级科技型中小企业培育计划”，实施企业研究机构培育工程，以深入企业的方式，开展“面对面”辅导和“点对点”服务，开展认定管理、税收优惠等专项培训。在发展创新型大企业、大集团的同时注重大众创业万众创新，推动中小企业向“专、精、尖”方向发展。截至2017年年底，新昌新增国家高新技术企业71家，居绍兴全市首位，总数达116家。

3 经验提炼：科技体制改革的“新昌路径”

3.1 政府职能转变，持续推动发展科技创新

科技体制改革过程中的一个核心问题，是建立良好的政府与市场关系。在科技体制改革历程中，新昌县政府逐步转变职能，找准自身定位。一方面，政府对科技活动发挥宏观管理的职能，维护科技创新的正常秩序；另一方面，政府扮演服务者、引导者和协调者的角色，出台扶持政策，协调政策间的兼容与配套。

为营造良好的创新环境，新昌县从2012年起，陆续出台60余项主要的科技创新政策，如图1所示。

图1 2012—2017年新昌县科技创新政策出台情况

3.2 创新主体培育，完善企业主导创新体制

科技创新的主体是多元化的，企业、高校、科研院所是主要的创新主体。企业这一创新主体是“新昌路径”的重要推动者和创造者。新昌政府在如何留住企业、引导企业成为科技创新主体发挥主观能动性等方面不断发力。

一方面是留住本土企业，加大企业创新投入的倾斜力度，每年安排近3亿元用于科技创新、人才引进和战略性产业发展。设立产业基金4亿元，科技成果转化引导基金5 000万元，设立人才引进基金、智能制造基金、科技型中小企业扶持基金等。

另一方面注重企业发展，强化梯队建设。实施企业培育工程，以10家骨干龙头企业、20家重点成长型中小企业、30家创新型苗子企业为重点，形成行业龙头企业、重点成长型企业、大量中小企业有机布局的企业梯队。引导企业加大研发经费投入，提高研发水平和自主创新能力，强化企业创新主体的研发能力。

3.3 产业集群发展，构建运行区域创新系统

产业集群发展是企业间关系紧密化的过程，可以促使企业加快技术与管理创新，提升企业竞争力。新昌县通过积极搭建创新平台，构建区域创新网络，集聚高新产业发展，充分发挥区域经济地理接近性和集聚性的优点，推进企业间联系。

一方面,在高新园区建立核心科创区，投入使用一批国家级轴承及机械产品质量检测中心和胶囊检测中心等公共服务平台。建成5万平方米的新科技孵化器，建设投资近1亿元的新科技孵化器，吸引成长型企业发展壮大。另一方面,加快创建区域科技创新服务平台，引进高层次科技服务中介，整合社会科技资源，为块状行业、中小企业提供各类技术支持。

3.4 人才引进聚集，健全人才激励管理制度

人才是激发创新创业活力的基础。新昌县在人才匮乏面前，打通科技人才流动、使用、发挥作用过程中的体制机制障碍。

一方面,加大人才引进政策支持。以“天姥英才”计划为载体，引进生物医药、汽车部件、制冷设备、轴承等领域急需的高层次人才。每年安排5 000万元以上资金，大力引进资深专家、海外工程师、海外高层次和高端创新团队。探索出“户口关系在外地、平时工作在新昌”的企业柔性引才创新模式。同时，实施“引顶尖人才”计划，创建顶尖专家主导的创新团队。

另一方面,建立专业人才培训机制。组织开展专业性强的科技培训和企业职工学历教育“再培训”。设立新昌技师学院，建立企业实训基地，培养高技能和紧缺型人才，并根据行业优势赋予企业自主评价职业技能的权限。注重提升企业家科技素质，实施“企业家科技素质提升工程”，鼓励企业家和经营管理团队参加高级管理研修班。

3.5 创新文化建设，营造良好的科技创新环境

一个区域的创新文化对于提升科技创新的整体能力至关重要。新昌县坚持区位不足服务补，形成了良好区域创新文化，这也是企业愿意把总部设在新昌，人才聚集新昌县的重要原因。

通过建立知识产权联动保护机制，强化创新保护。积极探索县级知识产权委托执法模式，成立新昌县知识产权维权援助中心，建立起公安机关与重点企业的联系平台，实现上市、驰名品牌、商标、产值10亿元以上企业警企联络室全覆盖。建立起“政府前置保护、企业自我保护、司法强力保护”体系。

3.6 创新平台打造，建设科学合理的科技服务

厘清政府与市场关系，完善科研项目管理制度，确立企业创新主体的地位，对于促成科技事业顺利发展至关重要。改革开放以来，全县科技投入逐年上升，建立起了政府投入先导、企业投入为主体的社会多元化科技投入机制。

从表1可以看出，R&D经费支出从2006年起，逐年增加，2014年，新昌县被列为浙江省科技体制改革试点县后，R&D占全县生产总值比重未低于4%，且明确科技财政投入占比不低于10%。

表1 “十一五”规划以来新昌县科技投入情况

新昌县坚持“增加增量、调整存量”，整合科技创新经费资源，逐步优化投入产出相匹配的科技管理体制。经历40周年的科技体制改革，新昌县逐步构建起了以企业为活动主体，人才知识为基础，创新环境为保障，市场需求为动力，创新技术为核心的科技创新系统。以体制创新促科技创新，政府转变职能，培育企业创新主体。通过产学研联合创新，加快科技成果转化。同时，以市场为导向合理配置资源，提高社会经济效益，激发全社会创造活力和创造潜能。这一系列过程和成果形成了科技创新系统的良性循环，从而不断提升科技进步对经济发展的积极作用，反过来促进科技创新制度的完善。为更直观展现这一过程，新昌县科技体制改革路径如图2所示。

图2 新昌县科技体制改革路径

4 展望未来：“新昌路径”的发展与推广

从新昌县实证经验可以看出，一个区域的科技创新系统，是由一系列科技因素构成的，它们包括：政府、企业和产业集群、科研机构、服务平台和创新环境。这些因素在每个科技创新的节点中都发挥着各自特有的作用，通过彼此间的相互影响，形成互动关系，营造出一个区域的科技创新系统。从图3可看出各个因素之间的相互关系。

图3 科技创新系统构成要素关系

一个区域科技创新水平的提升，应从科技创新系统的主要构成要素着手，从而推动整个系统创新能力的提升。结合科技创新系统构成要素和新昌县的科技体制改革路径，提出以下几点推广建议：

4.1 突出企业主体，培育技术创新企业

企业作为科技创新的主体，在推动科技创新发展的过程中发挥着举足轻重的作用。通过培育科技创新龙头企业，带动中小型科技创新企业壮大，形成合理布局的企业梯队。发挥龙头企业在转型升级过程中的示范带领作用，对中小企业的科技创新加大支持力度，支持企业设立研究院，提高成果转化能力，加快企业转型升级，提升自主创新能力，不断提高市场竞争力和可持续发展能力。

4.2 转变政府职能，加大科技支持力度

加强对科技工作的领导，深化对科技规律的认识，创新工作模式，建立各部门合作协同机制，避免“孤岛现象”。建立科技投入产出相匹配的机制，加大财政科技投入，确保科技创新投入有效持续增长。完善知识产权保护机制、人才引进激励机制、科技政策制定机制，营造良好的科技创新环境。建立合适的舆论导向，弘扬科学精神，引导大众创新创业，促进企业、科研机构、科技创新平台等不同主体间的交流，激发社会科技创新活力和潜能。

4.3 拓宽合作渠道，加速科技成果转化

整合国内外创新资源，建设科技合作机构。同时，依托企业、高校院所、科技服务机构、高校园区等要素，推进科技合作机构建设。组织开展大规模产学研合作和科技人才对接等活动，让科技合作成为常态。通过深化产学研协同合作机制改革，促进企业与国内外高校开展深度合作。借助科技创新系统开放性的特点，推动区域创新融入全球创新体系，提升其附加价值，增加创新活力。

4.4 搭建科创平台，健全创新支持体系

科技创新平台为科技创新活动提供发展支持、政策支持和人才支持。通过建立现代化和创新性的高新科技园区，吸引各类创新资源向园区集中整合。建立高端人才引进和高层次人才创新创业的平台载体，拓展创新资源配置渠道。完善规划引领，根据平台的产业基础和发展方向、科学功能和产业定位，形成产业互补、协同联动和差异化发展。建立以科技、效益、集约等为主的项目综合评估机制，加快高新技术产业和科技成果转化，促进产业集群。