政务协同及资源融合的逻辑关系和实践价值——基于“互联网＋政务服务”

刘 洋，吴 丹，张春艳

（1.齐齐哈尔大学哲学与法学学院，黑龙江 齐齐哈尔 161006；2.辽宁大学哲学与公共管理学院，辽宁 沈阳 110036）

“互联网+政务服务”是十八大以来党中央结合政务改革的具体要求和公共服务的现实需求所做出的重大部署。2016年下半年，国务院正式出台了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，为各级政府建设“一号申请、一次提交、一网通办”的“互联网+政务服务”平台指明了方向。在建设和试运行“互联网+政务服务”平台过程中，不难发现决定其运行实效的两大关键因素是以跨部门行政并联审批为主要形式的政务协同，以及不同层级、不同地域或不同职能部门间在政务协同过程中所发生的政务资源融合。

一、基于“互联网＋政务服务”的政务协同及资源融合的概念内涵

对于政务协同及资源融合的概念内涵的理解，要以其产生的历史渊源和发展入手，结合“互联网+政务服务”的实际需求进行研判。

（一）政务协同的概念内涵 从词源学的角度看，在中国古代历史上，对于“协同”的含义主要从协调一致、团结统一、相互协作和配合等方面进行阐释，例如“咸得其实，靡不协同”（《汉书·律历志上》）、“内外协同，漏刻之闲，桀逆枭夷”（《后汉书·桓帝纪》）等等。而协同理论的形成，要追溯到20 世纪70年代前西德斯图加特大学哈肯（Hermann Haken）教授的《协同学》、《协同学导论》等著作。他主要从“远离平衡态的开放系统在与外界有物质或能量交换的情况下，如何通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构”[1]开展了协同学研究。

对于政务协同而言，从广义上看指的是在政务事项办理的过程中，在系统内部进行自发的或非自发的工作安排、资源和流程协调，以维护整体政务系统的平衡，从而达到政务服务预期的绩效水平。在传统政务环境下，这种平衡主要依靠行政职权、领导权威和艺术、政务办理人员的内心驱动等因素得以实现。在电子政务环境下，协同办公技术（CSCW）则成为此平衡达到的主要保障。由此，当前学术界主要以“电子政务协同”概念进行研究，此即为政务协同狭义的概念内涵。所谓电子政务协同，指的是以公众实际需求为出发点，以政府部门及其工作人员的电子政务协作为手段，“通过营造政务协同文化，加强技术、组织、制度等方面的协同来强化政务信息资源的共享、优化政府工作流程”，[2]进而提高行政实效的一种技术和方法。

基于“互联网＋政务服务”的政务协同主要包含三个维度。第一个维度是基于国家、省、市三级“互联网＋政务服务”平台的纵向协同，即某项行政事项需要在不同层级的政府间办理和审批时，通过政务协同平台实现逐级自动流转。第二个维度是组织内部各职能机构和所辖下级政务业务的横向协同，例如市级“互联网＋政务服务”平台需要将所辖地各局办、县区的政务事项进行整合和协同。第三个维度是跨省区、地域的横向协同，地理位置相近、人员交往交融频繁的地区，尽管处于不同省区，也仍可借助“互联网＋政务服务”平台实现政务协同。

（二）政务资源融合的概念内涵 数据、信息和资源融合依次为信息管理过程中从低至高的三个阶段。数据融合即“从时间上融合过去、现在及未来数据，从空间上融合不同区域和不同行业领域数据”，[3]并将融合后的数据进行挖掘和整合，从而形成系统的存储和应用机制，进而辅助组织决策，为组织获取更大的利益。信息融合则是“对大量的、不同的信息加以提炼和整合的过程，通过信息融合得到更加精练、更加准确的数据，为某种决策需要或者数据要求提供信息数据的支持”。[4]资源融合是将信息融合后形成的信息链进一步整合，以面向主题为思路，将信息按照决策服务对象的需求进行再次加工，从而直接服务于管理决策。

由此我们可以得出结论，所谓政务资源融合，指的是政府为了在政务办理过程中能够提供优质的服务，以不同服务受众需求为单元，对于不同时间和空间的数据、信息进行加工处理，形成完备的、面向主题的、直接服务于政务服务且易于使用的资源管理技术与模式。相较而言，政务资源种类更多、复杂性更强、对于资源利用程度的要求更高、采集并存储的难度更大，因此这既是“互联网＋政务服务”实现的关键基础性技术，也是各地区建设“互联网＋政务服务”普遍遇到的难点和瓶颈。

“互联网＋政务服务”中的政务资源融合主要包含三种。第一，互补政务资源融合，即多个政务部门从不同数据源获得的资源相加后，比单一部门、未经相加的资源更丰富、更完整。第二，冗余政务资源融合，即多个政务部门、多个数据源获得的资源相同或相近，将冗余的部门进行融合后获得更为精炼的政务资源。第三，协同政务资源融合，即对于多个独立数据源所提供的数据进行综合分析后，得出一个更复杂且准确的全新政务资源的过程。以上三种政务资源融合，都可以通过“互联网＋政务服务”中的政务服务数据共享平台实现。

二、基于“互联网＋政务服务”的政务协同与资源融合间的逻辑关系

作为“互联网＋政务服务”的两大核心工作，政务协同与资源融合之间并不是割裂和独立的，他们在“互联网＋政务服务”平台中相互促进，缺一不可。只有准确认知两者间的逻辑关系，才能在“互联网＋政务服务”建设和运行时更为准确和高效地应用，从而实现“一网通办、线下只进一扇门、现场办理最多跑一次，让企业和群众到政府办事像网购一样方便的工作总目标”。[5]

（一）资源融合是政务协同的出发点与基础保障 无论是纵向还是横向的政务协同，都要涉及地理位置分散、业务内容相关的多个部门间的流程梳理。流程中的每一个环节在运行时都将产生一系列的政务数据，从而衍生的课题就是如何把地理位置分散、业务内容相关的政务数据进行融合，使之成为面向主题的、集成的、可直接服务于政务服务的政务资源。从这个角度看，未经融合的政务数据是政务资源的原始形态，而融合后形成的政务资源则是政务协同的出发点和基础保障（见图1）。如果缺乏有力的政务资源支持，政务办理所依仗的审批流程将无法在“互联网＋政务服务”平台中自动流转。如果不能实现不同地方政府、不同部门间政务资源的融合，“互联网＋政务服务”的跨界融合、一网通办以及跨部门和地区的行政并联审批则无法实现。由此可以得出结论，只有做好政务资源融合这项基础保障性工作，才能真正解决政务协同这个“互联网＋政务服务”建设的难点工作。

图1 资源融合与政务协同的运行流程

（二）政务协同是资源融合的动力和最终目标在传统政务环境下，以职能为中心的政府运行模式导致政务资源往往掌握在部门内部，在部门之间的共享和通用很难实现，因此就出现了在新闻报道中屡见不鲜的要求民众和企业去其他部门开具一系列“奇葩证明”等事件。在本世纪伊始，电子政务在我国逐步推行的过程中，首先就着力于政务信息公开这项工作的改革，树立了“公开是惯例，不公开是个例”的政务信息公开基本原则。自此，我国各级政府网站中普遍开设了信息公开栏目，建设了主动公开和依申请公开两类政务公开事项。但必须清醒认识到的是，静态或有限互动性的政务信息公开并不等同于政务数据共享，更不能称为政务资源融合。在电子政务建设二十余年间，大多数政府网站在线行政审批并没有建成，或建成了但使用效率不高，追其原因就是跨地域、跨部门的政务资源融合不力，信息孤岛、资源孤岛的问题时有发生。因此，在国务院《“互联网＋政务服务”技术体系建设指南》中，明确要求国家、省、市三级“互联网＋政务服务”平台基于政务数据共享平台实现政务协同。要想实现这个目标，就必须打破部门间、地域间政务数据和资源壁垒，完成政务资源融合至政务数据共享平台中的工作。从这个角度看，政务协同就成为资源融合的动力，也是资源融合的最终目标。

（三）政务协同降低了无效资源被融合的风险当前信息社会发展的突出表现是信息创造门槛趋低、传播效率明显提高、传播渠道日益多元。因此带来的直接效果是，信息不是太少而是过多过杂。进行信息筛查，规避无效资源，选用有效资源就成了政务资源融合的关键环节。当前，在政务资源整合过程中，无效资源主要体现为以下几类：第一，重复性资源，即多个部门重复采集同内容的政务资源，尽管在资源融合中可以实现冗余政务资源融合，但已经产生的重复采集成本是无法被追回的；第二，模糊边界缺失资源，与重复性资源相反，由于对于部门、地域间政务职能边界划分不明确，因此在采集资源时都认为对方是采集的责任主体，导致应有的政务资源出现缺失；第三，“越位”型资源，即在资源采集过程中，采集了对政务办理没有明显效能的无用资源；第四，非标准式资源，即在上载至资源融合平台时，由于缺乏统一标准，各部门采集的资源存储格式不一致，导致融合难度增大或无法融合的问题。政务协同是避免上述无效资源问题出现的重要途径，这是由于政务协同设计了政务流程的责任主体、服务客体、服务环节和环节间的先后关系以及各环节应调用的资源，进而从整体上明确了资源融合的方向和内容。各部门只需按照政务协同的整体规划以及任务安排，完成自身承担的资源采集工作，避免了重复采集、过多采集、采集不足以及非标准式采集，从而降低无效资源被融合的风险，提高政务资源融合的整体实效。

（四）资源融合的更新能力决定了政务协同增项潜力 党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[6]在此指导思想之下，人民日益增长的对政务办理体验、质量和效率的需要，如果不能与“互联网＋政务服务”平台功能的不断提升和可办理事项的不断增加相匹配，自然也是不能被接受的。“互联网＋政务服务”与传统政务最为显著的区别就是树立了以公众需求为中心的指导思想。随着社会的不断发展，特别是民众和企业接触和应用的信息化技术日新月异，民众和企业自然会用生活或商业行为中的互联网应用层次去衡量政务事项应用互联网的能力。例如当商业零售业和日常生活中普遍使用移动支付，而政务办理依旧需要现场排队支付现金时，就会产生民众对于政务事项移动支付缴费的需求。为了满足民众的需求，势必需要在平台中融合移动支付所需的技术资源，从而实现多部门共用的支持移动支付的政务缴费平台，实现此功能的政务协同。由此可见，公众需求的增长决定了政务事项的增加，必然对于政务资源融合的更新能力提出新的要求。从政务协同增项角度上看，政务资源融合的更新数量决定了政务协同增项的范围，政务资源融合的更新质量决定了政务协同的增项质量，政务资源融合的更新能力决定了政务协同不断提升增项实效的能力。

三、基于“互联网＋政务服务”的政务协同及资源融合实践价值

在“互联网＋政务服务”提出之前，政务协同及资源融合已经在电子政务中被广泛应用，体现了良好的实践价值。电子政务协同的价值表现为“提供和接受更好的公共服务、建立多元协商的合作关系、降低交易费用等”，[7]电子政务资源融合的价值表现为“提高政务工作效率、改善监管质量、实现政务透明和政府信息对社会公开”。[8]但由于电子政务发展过程中对于互联网的定位理解不统一，各地方建设的电子政务也缺乏统一的技术标准，因此政务协同和资源融合的水平还有很大的提升空间。在“互联网＋政务服务”建设过程中，除了要坚持电子政务中业已实现的政务协同及资源融合的价值之外，还要额外关注以下新增价值的实现。

（一）实现政务协同及资源融合是“互联网＋政务服务”建设和应用的主要目的 进入21 世纪以来，我国在尝试政务改革的历程中，经历了服务型政府阶段、电子政务阶段和当前“互联网＋政务服务”阶段。从传统政务到服务型政府完成了理念的突破，从服务型政府到电子政务完成了技术的突破。在最初两个政务改革阶段中，难点和痛点是“数据孤岛及外嵌工具式‘＋互联网’思想”[9]对于改革实效的制约。数据孤岛产生的原因是无法打破部门间的地理、心理和程序间的条块分割导致数据独享而不共享，进而出现数据孤岛及业务孤岛。互联网的特质是高度融合，但在电子政务阶段，互联网对于实现政务资源融合和政务协同的推动效用却远未如其他领域那么明显。导致这种现象的原因就是“＋互联网”错误思想，即各政府部门在实现电子政务的过程中，往往在不触动原有组织结构和业务流程的前提下，将互联网定义为外嵌工具式角色。这样的角色很显然不能充分发挥互联网在政务改革中的作用。十八大以来，党中央在电子政务发展的基础上，创新性地提出了“互联网＋政务服务”战略。相对于电子政务，“互联网＋政务服务”实现了战略上的突破，即互联网在政务改革中扮演的角色方面，从外嵌工具转变为战略核心。这就要求各级政府在建设“互联网＋政务服务”的过程中充分实现跨界融合，既包含IT 行业与政府的资源融合，更包含了政府间的纵向和横向资源融合。对于政府而言，实施了“互联网＋政务服务”后最大的变化就是政务资源融合从战略上、技术上和操作上不仅成为了可能，更成为了各级政府必须完成的硬性任务，从而使政务协同顺理成章得以实现，资源融合和政务协同的实现也无疑保障了“互联网＋政务服务”的顺利建设和高效应用。

（二）资源融合是“互联网＋政务服务”得以顺利运行的先决条件 “互联网＋政务服务”作为一个基于互联网技术、网络技术和协同办公技术的平台，需要大量的基础数据才能运行，而这些基础数据的来源是各级政府及其职能部门，只有实现资源融合才能使“互联网＋政务服务”平台不至于成为“样子工程”。具体操作上，根据国务院《“互联网＋政务服务”技术体系建设指南》的精神，各地区建设“互联网＋政务服务”时技术架构上应分为基础设施层、数据资源层、应用支撑层、业务应用层和用户及服务层。其中数据资源层位于第二层，属于较为基础的技术架构层次，它要求在基础设施层完成网络技术选用、软硬件设备搭建、安全技术应用的基础上，通过构建政务服务资源目录和交换体系，“汇聚政务服务事项库、办件信息库、监管信息共享库、信用信息库等政务服务业务信息库，共享利用人口、法人、地理空间信息、电子证照等基础信息资源库，实现数据资源共建共享”，[10]从而为“互联网＋政务服务”平台应用支撑体系构建、业务办理和面向用户的服务提供数据基础。数据资源层所采集和融合的政务资源统一存储在各级政府的政务服务数据共享平台中，而政务服务数据共享平台是“互联网＋政务服务”运行的核心要件。在“互联网＋政务服务”平台运行的每一个环节都需要从政务服务数据共享平台读取和发送政务信息，例如互联网政务服务门户需要从政务服务数据共享平台中获取、验证、比对、补充申请信息，政务服务管理平台需要从中受理信息推送、获取过程及结果信息，业务办理系统则从中获取部门受理信息并反馈过程和结果信息。可以看出，只有充分地进行了政务数据融合，才能确保政务服务数据共享平台中数据的完整性和准确性，保障“互联网＋政务服务”平台顺利运行。

（三）政务协同体现了“互联网＋政务服务”建设和运行的实效 “互联网＋政务服务”想要解决传统政务阶段群众和企业“跑断腿、难办事、成本高”的症结，就必须实现在线一网式、跨政府行政并联审批。基于“互联网＋政务服务”的行政并联审批，就是在互联网政务服务门户中接受企业和公民提交申请资料，通过政务服务管理平台进行主办单位、协办单位的认定及政务事项办理流程的梳理，从而将互联网政务服务门户传递而来的申请数据以及从政务服务数据共享平台中传送而来的政务服务相关数据进行融合，发送到办理部门的业务办理系统进行审批。在此过程中，申请者不再需要亲自前往各部门设在实体政务服务大厅中的窗口依次办理审批，只需一网申请、一窗受理、一次上门就可以完成事项审批，明显提高了办事的效率和方便度。总体上看，行政并联审批是“互联网＋政务服务”的核心和特色，行政并联审批能够实现主要基于各级别、各地域的政府及政府部门能够以用户需求为中心，以面向用户办理政务事项为单元，进行跨级别、地域和部门的政务流程梳理、优化和重组，从而打破传统政务办理过程中“串联流程”的既有模式，实现无明显前、后关系的事项同时审批的并联审批模式，这实际就是实现政务协同的过程。可以说，只有实现政务协同才会有行政并联审批，而行政并联审批实效的衡量决定于政务协同的水平高低，而没有行政并联审批也就失去了“互联网+政务服务”建设的意义。由此可见，以行政并联审批为主要形式的政务协同体现了“互联网+政务服务”建设和运行的实效。

综上所述，作为“互联网+政务服务”的关键因素，只有准确地把握政务协同与资源融合的逻辑关系，合理地对它们进行“互联网+政务服务”的实践价值进行界定，才能准确地认清它们在这项工作中所扮演的角色和发挥的作用，才能真正为“互联网+政务服务”的建成和发挥实效做好前期的战略设计和技术储备。