我国政府购买服务研究的议题、进展及范式：1978—2018年

程坤鹏,俞祖成

引 言

我国政府购买服务开始于20世纪90年代。自单位制解体和市场化冲击而导致的集体公共性的消解到以国家与社会一定程度的分离为基础的社会公共性的重构，政府购买服务因被寄予政社合作的治理创新而获得广阔的制度空间。当前公共服务体制改革突破了计划经济造成的路径依赖，并引起政府、社会组织和企业的持续互动。政府购买服务是政府职能转变，从计划管制到行政管理再到服务再到“善治”的治理技术转型的重要工具，有助于政府解决管办不分顽疾,开启与事业单位分类改革相衔接的制度设计，推进现代社会组织体制改革。同时，政府购买服务是政府和多元社会主体协商、博弈或讨价还价的交互场域，服务的公共性与社会组织公益性、非营利、志愿、追求公共价值等可以达成良好的内在契合与平衡。

在国家与社会关系层面，政府购买服务既是在法团主义式微下政府培育和扶持社会力量并引导其承接因政府有意退出部分公共空间所造成空白的一种制度设计，也是社会力量在强大国家威权下选择主动拥抱体制的生存智慧，更是“政社合作”治理话语下改革公共体制，更好地满足公益性、基础性和差异性公共需求的一种尝试。在政治系统和政策过程层面，这是一个不断制度化的项目制治理过程：体制内外的合作有助于对增量利益诉求的吸纳，通过将其输入政策系统进行消解、吸收和输出。在这个过程中，社会组织等社会力量获得生长和发展的空间，并通过和政府等的协商、参与政策设定、收集和传输民意，更加深刻地融入社会治理，最终实现对“国家-社会”关系的调适。

政府购买服务因跨越了横向、纵向治理体制，成为学者研究政府-市场-社会关系的重要议题。该领域研究成果丰硕，不同分析视角和观察相互交融，因此，这需要我们在不断的梳理和比较中提出新的研究问题，推进和拓展更有解释力的理论阐释和知识增长。

一、 核心议题：一项文献计量分析

本文根据“主题=政府购买或主题=政府购买服务或主题=政府购买服务或主题=服务外包”，选取CSSCI来源期刊作为文献分析源，限定论文发表时间(1978-2018)，共计获得1350篇论文。在主题词选择过程中比较了该领域学者常用关键词并分析了其中的差异：学界常混用社会服务、服务、社会组织服务、志愿服务，一般而言，“政府购买服务”是该领域学者对研究对象约定俗成的简化(1)句华.政府购买服务相关术语的混用现象及其辨析[J].中国行政管理,2017(1)：67.。因此，主题关键词可以尽可能将符合的论文筛选出来。本文选取CSSCI来源期刊，是基于这是学界较为认同的引文指标，该来源期刊所刊载的论文具有一定的研究价值，可以代表我国政府购买服务领域的学术成果；选择CiteSpace软件作为文献计量分析工具，是考虑到学界对其较为认可，应用较成熟。该软件在文献引用聚类分析、关键词、合作网络等可视化方面具有强大的功能。

(一) 文献的时间分布、趋势和高产作者

通过文献检索和复核，发现第一篇有关政府购买的论文发表于1999年，自1999年到2010年，该领域的研究仍然不够活跃。2010年2月,国家发展改革委第一次使用“政府购买服务”。此后，民政部、工商总局、财政部等发布多个文件，为政府购买服务的产生及其推广提供了一定的制度环境。自2010年起，该领域学术论文的发表增长迅速(见图1)。

图1 政府购买服务研究文献的时间分布及趋势

论文发表排名前二十的作者分别是句华、李晓、徐家良、宁靓、崔光胜、李放、吴月、刘波、郁建兴等(见图2)。

图2 政府购买服务研究领域的高产作者

(二) 前沿及热点问题

如何判断政府购买服务研究的前沿问题，本文运用了四种分析方法：一是关键词分布分析，选取截至2018年排名前60的关键词进行分析。二是最近三年关键词分布分析，选取2016、2017、2018年共计30个关键词加以分析。三是关键词聚类分析，对不同时间段、不同类别关键词进行聚类可视化分析。四是高引文献分析，对共被引频次较高的文献进行内容分析。本文假设作者以认真负责的态度选择关键词，关键词可以作为表达其论文中心观点的意思表示。高被引文献可以代表该领域普遍认可的学术成果。为避免关键词分布的时序差异的影响和可能存在的关键词分析偏差，本文增加了对最近三年内关键词的比照，多时间段、多层次的关键词聚类分析和高引文献分析。

排名前60的关键词中(见表1)，“政府购买”“公共服务”“社会组织”“公共体育服务”等关键词分布频率较高。进一步对其进行分析和梳理发现，当前学界研究路径可以归纳为以下三个层面：一是侧重宏观理论分析，如政社关系、合作治理、公共性、制度供给、制度环境、新制度主义等。由此可以看出，学界常以政社关系理论、治理理论、制度主义理论、供给侧改革等作为建构解释框架的基础。国内研究更加注意契合本土问题，经济学和政治学中的制度分析和政府行为分析或政治过程分析在强势政府和集权国家的治理问题分析中具有比较优势，在我国，政府、政治、制度等要素具有至关重要的影响，因此，以上理论框架的选择更有适宜性和针对性。二是侧重中观组织分析，如社会组织、非营利组织、地方政府、政社组织合作等。组织结构、组织功能和组织行为研究是组织学和其他学科乐此不疲的研究热点。一般而言，科学研究环有两种逻辑，分别是理论演绎逻辑和经验归纳逻辑，可无论二者如何交替，很难越过实证研究所蕴含的考据与求证。社会科学的研究对象可以是个体、群体、组织等，研究单位也可以根据研究问题对具体或抽象的时空进行切割和划定，而组织分析在概念归纳和理论演绎操作化的过程中是极为重要的(2)程坤鹏，徐家良.从行政吸纳到策略性合作:新时代政府与社会组织关系的互动逻辑[J].治理研究, 2018(6):76.。三是侧重微观行为研究，如合同外包、项目制、交易成本、依赖关系、专业化、风险、评估等。行为研究路径对中观和宏观研究是一种十分重要的补充，行为研究是扎根理论的重要内容，具体通过田野调查、参与式观察、访谈等方法理解和诠释社会事实。

表1 政府购买服务关键词分布(1978-2018年)

为尽量减少关键词分布的时序差异对分析的影响，本文对近三年关键词进行比较(见表2)，以捕捉学界热点的最新变化。结果发现，相比以往，新进的一些研究在理论深度、研究层次、研究介质等方面更加细化，如供给侧改革、制度因素、项目制、交易成本、依赖关系、公共性、风险等。这些关键词及相关研究表明:一是政府购买服务更多是政府主动发起的制度安排，制度性因素对政社关系的影响依然不可或缺。二是项目制可以作为研究政社关系的分析框架。三是以交易成本理论、资源依赖理论、公共价值理论等建立解释框架依然有可行性。

表2 政府购买服务关键词分布(2016-2018年)

关键词聚类分析，是指对不同时间段、不同数据源的同类关键词进行合并，以衡量其相似特征。本文采用CiteSpace进行聚类分析(见图3)。经过聚类法分析，可以较好地呈现该领域研究变迁的图景和趋势。具体来看，2013年是一个较为明显的分水岭，2013年之前的相关研究主要聚焦在表层研究，如概念的辨析、政府和社会组织合作可行性的思考、民营化、合同外包等问题的基本探究。而2013年之后的研究比较深入，如在研究理论层面，聚焦到政社合作、合作治理、社会治理等；在研究问题层面，逐渐分化，从组织依赖关系、项目制、公共价值到满意度、购买风险及评估等；在研究领域层面，探讨主题开始延伸，如社会工作、公共文体服务、养老服务、图书馆服务、事业单位改革等。通过聚类分析，可以看出，近年来政府购买领域的研究路径呈现这样的规律：公共服务、政府购买、社会组织、民营化、合同外包等的诠释是主要研究起点和扩散点，研究热点主要聚焦于政社关系、合作治理、社会组织专业性、政府能力、购买服务、项目制、购买风险等。

图3 政府购买服务关键词的聚类图谱

文献计量分析中，关键词分布的比较并不足以确保严谨，难免有一小部分有价值的文献无法通过关键词筛选出来。因此，本文增加了高引文献的分析，辅以比照。结果发现，当前高引文献主要聚焦在购买模式、组织关系、购买风险及规制、购买绩效、控制和嵌入式关系、购买运行机制、购买决策影响因素、政府购买边界等方面。本文将其归纳为以下几个层面：一是研究政府购买服务过程中的政社关系，如自主性、竞争性、购买模式(基于不同类型划分)、伙伴关系、控制-嵌入关系等。二是以政策过程的视角研究购买过程，如购买决策的影响因素、政府制定的购买项目清单、政社合作的具体过程或运行机制、契约合同等的文本分析、绩效评估、交易成本、购买风险及规制等。三是研究政府购买专项问题，如购买养老服务、社区服务、其他群体服务、文化服务等。四是研究国外购买服务经验，如合同外包适用性、中外购买制度比较等。

通过关键词分布、聚类分析、高引文献分析，政府购买服务的研究前沿和热点得以明晰。但是文献计量分析只是有助于发现或呈现研究前沿和热点问题，其研究进展及基本脉络需要在此基础上加以辨析、比较和理解。

二、 研究进展：从理论起点、组织间关系到政策过程

在文献计量分析和内容分析的基础上，本文并未停留在前沿和热点问题的呈现这一层面，而是在此基础上以“政府购买服务的研究进展”为核心问题进一步加以分析。根据上文，当前政府购买服务的三种研究路径是宏观理论分析、中观组织分析和微观行为分析；具体研究内容主要涵盖购买政策过程中的政社关系、过程机制、购买市场细分专项问题和域外制度比较等。基于此，下文主要从理论起点、组织间关系和政策过程三个维度进行梳理和阐释。

(一) 理论起点

政府购买服务是指在公共领域突破原有路径依赖，引入竞争机制，吸收市场运作方式提升供给效率，注入社会组织的志愿精神提升公共性，通过将服务的提供与生产分开，进而依靠社会组织或市场组织进行生产和传递(3)徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013(8)：26.(4)王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中国浙江省委党校学报，2008(4)：5.(5)王浦劬，等.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：10.(6)郑卫东.农村社区政府购买公共服务研究初探——以上海松江区为中心[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2011(4)：130.。政府在职能转移的过程中实现管办分离，政府职能重在监管，如制定购买服务清单、筛选承接主体、监督生产过程、评估购买效率等。通过比较分析，本文以下着重梳理了以公共产品、服务外包为研究起点的研究。

一是公共产品及其供给过程。学界一般认为公共产品及其分类研究十分重要，这直接关系到外包或民营化是否合理。根据公共产品的非竞争性、非排他性等特征，可以将公共产品分为纯公共产品与准公共产品两类(7)姜晓萍，陈朝兵.近五年国内政府购买公共服务：一个文献述评[J].经济问题探索，2016(3)：24.(8)陆道平，蔡佳斌.公共服务产品提供的博弈困境与政策建议[J].南通大学学报(社会科学版),2017(5)：68.。公共产品的提供方式可以多样化，由政府直接提供纯公共产品，由市场或社会组织提供准公共产品。相比直接参与服务的生产，政府可以成为服务的监管主体，宏观指导服务的类型、范围、受众、标准、资金等(9)李健，俞祖成.政府购买社会组织服务模式选择研究[J].北京行政学院学报，2016(3)：61.。在一定的制度框架下，政府制定相应的政策，通过清单制、招投标等方式，鼓励相应领域的社会和市场组织进入，共同协商、生产和传递公共服务。对公共产品及其供给过程的划分，有助于重新定位政府在“公域”中的位置，即政府在议程设定、需求识别、购买清单、财政专项支持、“供应商”筛选机制、监督和评估机制等的角色和作用。

二是服务外包及适用性。自20世纪70年代以来，服务外包成为政府削减财政支出、提高政府效率的政策工具之一。萨瓦斯认为民营化的实质是通过合同承包、特许经营、凭单等形式把服务委托给竞争市场，以市场配置取代随意的政治干预(10)萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等,译.北京：中国人民大学出版社，2002：15.。那么服务民营化或者服务外包和政府购买服务是不是可以等同呢？有学者以“公共性”的价值视角对两者做了比较，认为民营化或服务外包中的政府转让了全部责任，忽视了对公共利益的保护，损害了“公共性”，而政府购买服务虽作了改进，但由于缺乏整体性的责任框架，带来了公共性的不足(11)梅锦萍，杨光飞.从公共服务民营化到政府购买服务：基于公共性视角的考察[J].江苏社会科学，2016(4)：140.。通过上述分析可见，政府购买服务和服务外包比较相似，甚至两者互有重叠，均是通过一定的方式实现了服务过程的适度分离；但两者的差异在于，政府购买保留了对资金的控制权，以资金的控制权引导、监督服务的供给，并更注重筛选和培育具有公益性导向的社会组织，而服务外包则更偏好对市场力量的运用，强调效率目标。

(二) 政府购买服务中的组织关系

某种程度上，行政官僚制已难以适应复杂的现代治理，需要公共决策者对其进行根本性的变革，引入契约精神，以建立起综合运用行政发包制、市场自发、社会自治相融合的新型服务体制。由此而建立的契约精神不同于新公共管理所提出的基于合同文本的权利和义务关系，而是更加强调源于规范又超脱规范的共同责任。政府购买服务不仅是化解政府财政危机与债务风险的策略性工具，也是贯穿服务与社会治理过程的一种制度尝试。不能简单地将政府购买服务理解为市场化、民营化或者公益化，它既非社会力量的胜利也非国家力量的回归，而是一种新型的多主体复杂治理关系。在政府购买制度框架内，政府不只是将服务职能转移给社会力量，而且要整合政府资源和社会资源，在民意回应、契约管理、服务承接、生产和传输、风险防范、绩效评估等方面积极构建公共责任导向的政社跨界治理体制和机制。政府吸纳体制外力量，使其成为提升治理效能和韧性的工具，这集中体现了新时期国家基础能力的进一步扩张。社会组织并非处于主导位置，但是得以获得一定的制度空间。政社良好关系需要强化契约精神和公共价值对政府和购买承接主体的正向影响，而非零和博弈，或者诸如“分类控制”“市民社会制衡国家”的两极简化论。

下文对有关组织关系的两个核心问题进行分析诠释：一是购买竞争性；二是购买主体间关系。这两个问题涉及该领域是否有平等的准入标准、明确的竞争规则和公开的竞争程序。学界一般认为，需要在竞争主体间营造一定的竞争性，但这种竞争性并非确保政府可以成为一个精明买家或保障有较高的购买效率。王名、王浦劬等基于购买程序和购买主体间关系的交叉分类，分别提出三种和四种购买模式(12)王名，乐园.中国民间组织参与公共服务购买的模式分析[J].中国浙江省委党校学报，2008(4)：5.(13)王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：10.。韩俊魁提倡竞争购买，这需要强化对公开招投标的运用，完善政社合作程序，加强契约合同的管理(14)韩俊魁.当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较[J].经济社会体制比较，2009(6)：128.。购买主体关系是指购买主体和承接主体之间的控制和反控制等组织关系。苏明等认为购买主体关系上存在的独立性与非独立性是划分政府购买模式的重要因素(15)苏明，贾西津，孙洁，等.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010(1)：9.。不同于认为政府购买服务会造成政府权力削弱的论断，部分研究发现政府依旧是强大而有效的，市场并不足以承担足够的资源最优配置期望，而备受推崇的社会力量事实上相对弱小。吴帆等在中美比较的基础上，认为在政府购买服务的过程中政府专业能力得到强化而非弱化(16)吴帆，周镇忠，刘叶.政府购买服务的美国经验及其对中国的借鉴意义——基于对一个公共服务个案的观察[J].公共行政评论，2016(4)：4.。更进一步的研究，深入分析了政府内部结构对组织关系的影响。政府内部结构是一个十分重要的因素，地方政府和基层政府的利益偏好和选择存在一定差异。陈天祥等在对广州市政府购买服务的研究中引入“多层级政府”，借助于双重委托代理框架，发现初始委托方民政局基于正式合同追求效率和公共利益，中间代理方街道办倾向隐性契约，追求政治利益平衡，而社工机构在正式合同和隐性契约双重约束下“求生存”；民政局试图通过竞争或“正式程序”引入委托代理关系，而街道办可以通过形式购买，与社工机构达成私下协议，将竞争方式非竞争化，形成基层合谋关系，甚至演化为管家关系(17)陈天祥，郑佳斯.双重委托代理下的政社关系：政府购买社会服务的新解释框架[J].公共管理学报，2016(3)：36.。也有学者对社会服务中的公共非营利合作关系和管家关系进行了进一步比较，认为社会服务提供中的公共非营利组织关系正处在一个体制内的自我调整阶段，合同外包尤其竞争性招投标的创新实践，反映上级政府试图通过政策干预，利用竞争和合同引入委托代理关系，抑制由体制内生的基层政府与社会组织之间的管家关系(18)敬乂嘉.社会服务中的公共非营利合作关系研究：一个基于地方改革实践的分析[J].公共行政评论，2011(5)：5.。此外，社会组织身份差异对组织间关系的影响也是学界研究的热点之一。一般而言，政府更偏好有官办背景和接近体制的社会组织。也有一些学者提出“内部化”(19)王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：10.“纵向一体化”(20)邓金霞.地方政府购买公共服务“纵向一体化”倾向的逻辑——权力关系的视角[J].行政论坛，2012(5)：31.“准政府化”(21)崔光胜.政府购买社会组织服务：逻辑检视、现实考量及优化路径[J].湖北社会科学，2015(6)：39.“内卷化”(22)杨书胜.政府购买服务内卷化倾向及成因分析[J].理论与改革，2015(3)：127.等。吴月将吸纳和控制作为解释政府购买社会服务背后逻辑的核心分析概念(23)吴月.吸纳与控制：政府购买社会服务背后的逻辑[J].上海行政学院学报，2015(6)：64.。崔光胜分析了政府购买服务中的体制嵌入逻辑：一是政治嵌入，即政府为构建自身合法性，将政社合作的项目作为象征性的政绩工程；二是经济嵌入，即在当前“项目制”运作背景下，以购买的外衣开展项目运作，实现“条条”或“块块”的部门逻辑(24)崔光胜.政府购买社会组织服务：逻辑检视、现实考量及优化路径[J].湖北社会科学，2015(6)：39.。

(三) 政府购买服务过程

一是政府购买决策及其影响因素。该问题的研究涵盖政府购买服务的框架、边界、购买工具的选择、服务能力和服务质量等。王从虎认为政府购买应建立由职权性质、成本效益、服务质量、适当竞争、促进社会组织发展五个维度组成的购买框架(25)王丛虎.政府购买公共服务的底线及分析框架的构建[J].国家行政学院学报，2015(1)：69.。这个框架考虑到了政府、公共服务、承接主体等相关因素，相对较为完整。赵宇新认为不同类型的服务的公共性和公益性程度不同，购买的优先次序不同，可将服务中的软服务进一步划分为经济性(由政府和市场提供)、维持性和社会性(由政府和社会组织提供)，并优先购买维持性和社会性服务(26)赵宇新.政府购买服务的实践困境及破解之道[J].科学社会主义，2016(6)：117.。以公共性作为一个评价维度或许难以涵盖复杂的服务市场，这尚需要进一步深入研究。萨瓦斯分析了合同承包、特许经营、补助等不同的供给方式及其各自特点和使用条件(27)萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等,译.北京：中国人民大学出版社，2002：15.。王浦劬等对德国、匈牙利、韩国、法国、德国、荷兰、美国等的购买方式进行了比较(28)王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010：20.。郑卫东分析了合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等四种购买方式(29)郑卫东.农村社区政府购买公共服务研究初探——以上海松江区为中心[J].中国农业大学学报(社会科学版)，2011(4)：130.。有学者以竞争性、购买路径和支付方式作为购买工具的选择标准，提出政府购买服务的政策工具箱，包括11种新工具类型，分别是竞争合同、协商合同、合作合同、竞争性定额拨款等(30)季璐.政府购买社会服务的政策工具箱和匹配性考察[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2015(4)：56.。周俊进一步将政府购买描述性研究推进到解释性研究，并提出制度、服务能力、服务质量等共同影响政府购买方式和对象的选择(31)周俊.政府如何选择购买方式和购买对象？——购买社会组织服务中的政府选择研究[J].中共浙江省党校学报,2014(2)：48.。程坤鹏、徐家良采用QCA法对社会组织获取政府购买项目的影响因素和竞争路径进行了分析，发现官办社会组织偏好组织身份和组织信用策略，民办社会组织偏好组织经营能力和组织信用策略，并提出以“策略性合作”诠释政社关系(32)程坤鹏，徐家良.从行政吸纳到策略性合作:新时代政府与社会组织关系的互动逻辑[J].治理研究, 2018(6)：76.。

二是政府购买服务的运行机制。机制一般是指某种结构、功能及其实现过程。以参与主体视角来看，政府购买最重要的参与主体或者重要因素是政府和社会组织。政府能力至关重要，问题在于政府能否成功地管理购买中的不确定性，成为精明的买主。姜爱华发现无论服务外包还是“逆向合同”，政府能力建设都是影响购买绩效的关键因素(33)姜爱华.政府购买公共服务绩效及影响因素文献述评[J].中国行政管理，2016(5)：38.。李金龙、张慧娟分析了地方政府购买服务合同管理能力的五个构成要素：合同战略规划能力、合同文本管理能力、合同关系协调能力、合同监督管理能力、合同评估反馈能力(34)李金龙，张慧娟.地方政府购买公共服务中合同管理能力的提升路径[J].江西社会科学，2016(5)：229.。虽然文中论证不足，但对当前政府主导的政府购买实践是比较“应景”的参考。社会组织方面，当前政社合作仍然具有一定的限度，在领域、项目、模式等方面并未形成共识经验，双方互动关系诸如社会组织独立性及其公共性生产的使命也常被提及和讨论(35)周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010(6)：13.。

三是政府购买服务的绩效。政府购买服务的目标之一是提升服务效率，该领域已经成为研究热点之一。既有的政府购买服务的绩效往往是基于管理学意义上的绩效进行的，只限用于特定的情境。然而，采用客观指标进行相关绩效评估，对评估情境的竞争性和市场稳定性的要求非常高，否则，评估结果将显示极低的购买绩效。有研究指出在当前政府对服务承包商的信息收集和分析能力较低的情况下，应采用多元评估方式，并合理设置不同评估方式的权重(36)黄春蕾，刘君.绩效视角下政府购买社会工作服务模式的优化：济南市的经验[J].中国行政管理，2013(8)：33.。徐家良等将政府购买服务绩效评估延伸到公共政策绩效评估的范畴，提出“合法性-有效性”评估框架，其中“合法性”分为“公共性”“制度化”“社会化”，“有效性”分为“经济”“效率”“效果”(37)徐家良，许源.合法性理论下政府购买社会组织服务的绩效评估研究[J].经济社会体制比较，2015(6)：187.。

四是购买风险及规制。有学者提出“供给方-需求方缺陷”是当前最大的购买风险，“供给方缺陷”是指政府购买的服务没有预先存在的市场，或市场为一小股供应商所把持；受预算或成本的约束，符合条件的供应商很难找得到；“需求方缺陷”是指政府无法识别公共需求，无法界定所购买服务的品质、数量等(38)詹国彬.需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J].经济社会体制比较,2013(5)：142.。在风险规制方面，有学者提出只顾合作方式的创新而忽视风险及其产生的非预料后果，基于此，政府、社会组织及公民均应参与到对风险的识别及治理中(39)周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理，2010(6)：13.。可借用项目管理中的一些方法，将政府购买划分为购买规划、合同管理、组织竞标、生产服务、监督评估等，进一步交叉分析为外部风险和内部风险，建立购买风险识别矩阵(40)孙荣，邵健.基于WBS-RBS的政府购买公共服务风险识别与防范[J].福建行政学院学报，2016(4)：1.。这一方法可有效避免主客观因素的遗漏。有学者提出要分析第三方评估对政府绩效的影响，将评估目的、评估参与、评估支持和使用作为自变量和调节变量，解释政府绩效(41)马亮.第三方评估提升政府绩效的理论框架与研究展望[J].江苏师范大学学报(哲学社会科学版)，2018(2)：68.。叶托等提出了由市场、法律、科层、专业、政治组成的多元问责框架，主要采用竞争性购买、检举和司法审查、财务审计、建立监督机构、第三方评估、信息公开和满意度调查等问责工具(42)叶托，隆晓兰.市场问责机制的局限性及超越：政府购买公共服务的多元问责框架[J].中国社会科学院研究生院学报，2016(6)：51.。

三、 结论及展望

自1978年至今，我国服务体制改革研究历经四十年，取得了较为丰硕的学术成果。总体而言，相关研究已经形成较为明晰的研究路径，在宏观理论分析、中观组织分析和微观行为研究三个层面均有涉及。宏观理论分析，更加关注政社关系、制度环境等；中观组织分析，更加偏好政府和社会组织互动关系；微观行为研究，更加聚焦组织间博弈和具体行为策略。其中，中观组织分析研究十分重要，它成为宏观理论分析和微观行为研究的重要勾连平台。最新的研究在理论深度、研究层次、研究介质等方面更加细化，更多解释性概念得以建构，如供给侧结构性改革、项目制、交易成本、依赖关系、公共性等。

通过聚类图谱分析和内容分析可以归纳，当前研究主要集中在以下几个层面：一是研究政社关系，如自主性、竞争性或组织关系、购买模式、控制关系和嵌入关系等；二是研究政府购买服务过程，如购买决策及其影响因素、购买边界、框架、购买绩效、购买运行机制、交易成本、购买风险及规制等；三是研究政府购买专项问题，如购买养老服务、社区服务、其他群体服务、文化服务等；四是研究国外购买服务经验。总体来看，正如张汝立等提出政府购买服务历经了三个发展阶段：市场化、民营化和复合治理(综合运用计划、市场等)(43)张汝立，陈书洁.西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训[J].中国行政管理，2010(11)：98.。徐选国等概括了三种基本研究范式：一是国家中心研究范式、市场化理论范式和社会化理论范式(44)徐选国，杨君，徐永祥.政府购买公共服务的理论谱系及其超越:以新制度主义为分析视角[J].学习与实践, 2014(10)：92.。当然，以上三阶段或三种研究范式只是一种理想型的抽象分析，实际上它们并非是彼此分离的，而是相互关联、相互补充的。

尽管该领域形成了一定的学术积累，但仍存在许多问题。当前缺乏多学科、多视角的研究，缺乏创新性的理论分析框架和持续追踪的实证研究。政府购买服务的研究基于定性方法开展得较多，描述性研究较多，而定量研究、因果关系相关解释性研究不足。此外，政府购买服务制度作为重要的制度创新，其中几个基础问题仍值得深思。

一是政府回购还是外包。政府统包还是交给市场，或是社会组织？服务的生产、传递和监督是分层的，也是可以分开的，且政府和其他社会主体各有优势和劣势。政府统包服务产生管办不分问题；而市场主体如企业一向是追求经济利益的，这与服务领域的非营利导向或较低利润的投资回报原则是不一致的，尽管其具有很强的市场创新能力；社会组织因其非营利性而备受推崇，但其项目创新、专业服务能力是否可以提供高效优质的服务仍是疑问。未来围绕合同外包和逆向合同外包的讨论还将继续。

二是如何契合公共需求。综合各类研究和地方实践，目前地方政府购买形成三种基本类型:一种以广州市为代表的家庭综合服务中心，提供集成式、标准化的购买服务;一种以上海市为代表的条块结合的购买服务项目;一种以北京为代表的枢纽型社会组织为主要媒介的购买服务。是否还存在第四种、第五种或更多类型的购买服务，这尚需发现。

三是如何提升政府能力，激发社会组织活力，促进公民参与。政府购买服务是政府主导、公民参与和公共利益组织化的过程，也是一个契约实现的过程，购买方、承买方、受益方实际达成了一个契约，这要求三方遵守并履行契约。契约逻辑的一个假设前提是各方是平等的关系，平等关系和契约关系构成了购买服务契约化运作的基本关系。在“大政府”的背景下，如何保障适度竞争和社会组织的自主性、预防寻租，公众如何从“被服务”走向“公共参与”都需要继续讨论。

四是如何认识政府购买。从效率视角，国内尚未有可靠的研究证明购买成本更低，国外的研究也未有共识。政府购买制度所产生的社会效果到底是什么？提供效率,节省成本,提高质量,培育社会力量,还是政府创新的需要？