全民健身国家战略下的群众性体育赛事社会治理进路研究

周 彪，李燕燕

(1.华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 430079；2.武汉大学 公共管理博士后流动站，湖北 武汉 430072)

2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(以下简称《意见》)，首次将全民健身上升为国家战略，要在全社会营造重视体育、支持体育、参与体育的良好氛围，把全民健身事业推向了更高的发展平台，为群众性体育赛事的发展提供了重要契机。2017年，“全民健身”成为十九大报告中的关键词，习近平总书记指出要广泛开展全民健身活动。全民健身是推进健康中国建设的重要支撑，是满足人民群众对美好生活向往的重要途径。作为全民健身龙头的群众性体育赛事，在全民健身热潮兴起和政策红利不断释放的体育发展新常态里正呈现出“井喷”的发展势头。

有别于或盈利或锦标为目的的职业与竞技体育赛事，群众性体育赛事是通过吸纳民间社会资本参与的“草根”赛事，具有属地性、节庆性、民族性、自为生存性特征。随着国际化、现代化、区域文化复兴的发展，《意见》取消商业性和群众性体育赛事活动审批等政策相继发布，全民健身国家战略的纵深推进，本体资源与价值重构中的中华龙舟大赛、潍坊国际风筝会、青海玉树赛马节等群众性体育赛事正历经裂变与新生。

然而，在我国服务型政府建设、体育管理职能社会化发展过程中，高度秉持“去行政化、去权力化”的背后，也引发了诸如群众性体育赛事增量和质量难成正比、社会认可度低、运营成本高、体育主管部门责任缺失与监督缺位、民间资本难以实现对接等诸多矛盾，严重阻碍了群众性体育赛事的可持续发展。如何从根本上打破原有体育赛事管理结构弊端，实现群众性体育赛事社会协同治理，进而重构群众性体育赛事管理秩序，成为亟需解决的问题。本文拟构建基于“多元共治”的群众性体育赛事社会治理路径，为我国群众性体育赛事管理实践提供理论指导。

1 社会治理与群众性体育赛事社会治理

治理是多元主体在沟通协商的基础上，以实现互利共赢为目标，在统一规则约束下合作处理公共事务的过程[1]。治理理论兴起于20世纪90年代。随着现代社会的发展，整个社会呈现出问题复杂性、需求多样性、价值取向多元性等特征，导致政府、社会组织、市场、公众间的关系也日趋复杂，依靠传统的政府单一管理体制难以解决所有问题，必须依靠多方参与。治理与管理虽只有一字之差，内涵却大有不同。其差异主要表现在：1)主体不同。以往政府作为唯一的管理主体，其总是以“全能型”形象出现；而社会治理主体除政府外，还包括社会组织、市场、公众等。2)权力差异。政府的管理权来自于权力机关，且权力运行方向为自上而下，社会治理则强调多元主体之间的齐抓共管，权力较为分散。3)模式差异。原有的管理模式是单向的，具有较强的强制性，社会治理模式则表现为包容、合作、民主。

群众性体育赛事社会治理是我国体育治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，不仅是顺应党的十八届三中全会关于“创新社会治理体制”和十九大关于“打造共建共治共享的社会治理格局”要求的必然选择，也是当前群众性体育赛事发展和实施全民健身国家战略的现实需要。长久以来，我国关于群众性体育赛事的管理以政府为唯一主体，主要通过政府行政指令进行，但随着社会力量的崛起以及群众体育需求的变化，原有赛事管理体制已难以适应发展需要[2]。顺应国家现代治理转变，围绕十九大提出的“共建共治共享”，群众性体育赛事社会治理以“多元共治”为核心统领，通过政府、企业、社会组织、社区、公民个体及体育行业协会多元主体间的协商与合作，依法对群众性体育赛事进行规范和管理，实现基于群众性体育赛事多元主体共联、多元平台共建、多元组织共商、多元资源共享、多元服务共担的公共利益最大化，是群众性体育赛事现代治理结构创新的基本要求。

2 群众性体育赛事发展与治理现状

2.1 群众性体育赛事发展现状

随着全民健身上升为国家战略，群众性体育赛事作为推动全民健身发展的重要举措，其发展受到国家及各级政府的高度重视，民众参与体育活动的热情不断高涨，群众性体育赛事受到热捧。当前，群众性体育赛事发展主要呈现出以下特点：1)赛事数量井喷。2017年，上海通过城市业余联赛等品牌赛事活动，共举办各类群众性体育赛事活动达1 528个，参与人数逾百万[3]。同年，浙江省共举行5 510项比赛，其中群众性体育赛事达到4 420项[4]。以单项赛事——自行车赛事为例，2014年我国注册的自行车赛事2 300多场，2015年近3 000场，2016年约3 400场，2017年我国举办的自行车赛事超过4 000场(图1)。2)赛事项目设置广泛多元。我国群众性体育赛事的项目设置逐渐丰富，既有发展比较成熟或群众参与度较高的项目，如足球、篮球、羽毛球、乒乓球、马拉松、自行车等；也有具有浓郁民族特色的武术、射箭、舞龙舞狮等。此外，滑雪比赛、大众冰雪运动会等群众性冰雪赛事也得到广泛开展。3)赛事群众基础日益夯实。以马拉松赛事为例，根据中国马拉松年度报告显示，2017年全国共举办1 102场，中国马拉松规模人次从2016年280万人次增长至498万人次，增长77.9%。4)赛事扶持政策红利不断。近年来，《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《完善促进消费体制机制实施方案(2018—2020年)》等诸多政策文件的先后出台，为推动群众性体育赛事规范化发展带来重大机遇。

图1 2014—2017年全国自行车赛事数量及年增长率

2.2 群众性体育赛事治理现状

2.2.1 政府与社会合作共商机制逐渐成熟 近年来，政府不断推进机构改革，精简部门，简政放权，将社会能够解决的事情放权于社会，逐步调整彼此的关系。充分认识到对于社会事务的服务和管理不能再大包大揽，而是需要多元主体共同参与，其在群众性体育赛事管理过程中的合作治理意识增强。国务院总理李克强于2014年9月2日主持召开国务院常务会议，通过了“取消商业性和群众性体育赛事审批，放宽赛事转播权限制，最大限度为企业松绑”等相关决议。尽管目前大部分群众性体育赛事仍需政府主导，但政府在其中所发挥的职能正悄然转变，政府不再包办一切，而是通过购买公共服务等方式给予社会力量更多的参与机会。如湖北省创新实施竞争申办承包制，43项省级全民健身赛事活动以购买公共体育服务的方式吸引了全省150余家企事业单位和社会组织参与竞标，降低政府赛事管理成本的同时也为群众性体育赛事从一元管理向共同治理转变注入了强大动力，推动赛事逐步社会化、市场化、全民化[5]。

2.2.2 社会组织参与治理方式多元发展 社会组织是赛事治理的重要组成部分。近年来，特别是十八大以来，政府部门制定实施了一系列规范文件支持社会组织的发展，推动运动项目协会等社团组织与政府部门脱钩，不断提高体育类社会组织的数量与能力。社会组织自身也通过多种途径参与赛事治理，充分发挥了表达群众诉求、推动市场发展、承担政府部分职能、连接政府与社会的作用。社会组织参与赛事治理的方式主要有：1)承接政府转移职能。2014年，国家体育总局下发《关于在全国四省区开展体育社会组织服务全民健身试点工作的通知》，江苏、江西、宁夏、新疆等四省区根据工作方案，结合自身实际情况，制定了相应的实施方案。四省区相关体育社会组织通过直接购买、项目申请、招投标等方式积极承办群众性体育赛事[6]，承接政府公共体育服务职能。2)维护市场竞争秩序。在政府不便直接干预而通过企业自身力量又难以解决的问题上，相关社会组织通过行业自律，推动行业规范的建立，为群众性体育赛事的良性发展保驾护航。3)传达群众呼声。社会组织将群众联合起来，充分发挥其纽带作用，将群众的利益诉求传达给有关部门，促进赛事更好地为全民健身服务。

2.2.3 市场主体参与治理实践不断丰富 《国家体育总局关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》《支持社会力量举办马拉松、自行车等大型群众性体育赛事行动方案(2017年)》等政策文件的密集出台大大降低了群众性体育赛事的办赛门槛，也极大地激发了社会力量办赛的热情。市场主体积极响应政府号召，大量民间资本和力量涌入，通过冠名、赞助、策划以及自主办赛等方式广泛参与，特别是众多中小企业的加入，创造了一大批形式新颖吸引力强的群众性体育赛事。十八届三中全会提出要发挥“市场在资源配置中的决定作用”，市场作为“看不见的手”在对资源的配置过程中，逐步对群众性体育赛事市场主体准入形成了一系列条件，各市场主体不断提升办赛能力和水平，为更好地参与群众性体育赛事治理创造了有利条件。

2.2.4 公众主动参与赛事治理意识逐渐增强 随着人们生活水平的提高，群众的健身意识也随之觉醒，人们迫切希望通过参与群众体育活动来丰富自己的业余生活；且随着全民健身上升为国家战略，国家高度重视全民健身事业的发展，以及对群众性体育赛事积极推广也极大地刺激了人们参与赛事的热情。而在这一过程中，公众的主人翁意识逐渐增强，不再满足于被动地参与赛事，而是积极参与赛事治理，与政府、社会组织以及市场主体等交流互动，为赛事的发展建言献策，尤其是互联网技术的发展为公众参与赛事治理提供了极大的便利。同时，公众参与赛事治理的形式日益丰富：通过反馈参赛体验促进赛事主办方完善赛事服务；通过表达体育需求促进政府公共体育服务多样化；通过形成社团组织提升公众在赛事治理中的话语权。当前，公众赛事治理意识和能力不断增强，推动了群众性体育赛事治理效果的提升。

3 群众性体育赛事社会治理困境

3.1 群众性体育赛事治理理念有待更新，精细治理意识不强

当前群众性体育赛事社会治理过程中，仍以传统的粗放型社会管理模式为主，精细化治理理念有待进一步深化推进。主要表现为：一是由于传统管理体制的影响，政府部门习惯于通过行政力量对赛事各领域进行控制，将治理对象即赛事相关的人、财、物等人为地放在政府预先设定好的位置上，严格控制各项工作的体制内部管理，尽可能确保赛事顺利安全进行，而其他社会治理主体则难以参与进来；二是未能关注赛事举办过程中不同群体的需求[7]。在粗放型的管理模式中，将赛事参与者或利益主体视为管理而非服务的对象，重视共性需求的过程中忽视了个性需要。在赛事治理过程中，更多通过强制性的管控手段来进行管理，重管理轻服务。此外，在赛事治理过程中，对于赛事风险管理认识不足[8]，赛事组织者风险防范意识薄弱，发生事故后也主要依靠政府行政力量解决，未能形成正确的赛事风险防范机制。

3.2 群众性体育赛事治理主体发展不一，治理结构不尽合理

群众性体育赛事社会治理的良好运行需要各治理主体分工明确、协调配合，形成高效有序协商互动的整体治理结构。但由于受多种因素的影响，多元主体治理格局并未形成，再加上各治理主体间缺乏相应的政策制度保障，各主体未能充分实现良性互动。政府作为赛事治理的核心主体几乎垄断了所有权力，并未明确管什么和怎么管，只是利用其拥有的行政资源优势，对赛事的各项工作大包大揽，在赛事治理中干预过多，职责越位现象严重，不愿打破原有管理结构，放权于社会。而市场、社会组织等社会力量囿于自身能力和参与意识等，发育不成熟，在赛事治理过程中参与度较低，作用发挥有限，且大多数体育社会组织与政府部门关系密切，其依赖于政府部门获取生存资源，多处于被动依附状态，成为政府的“传声筒”，未能完全独立，因而难以在赛事治理中承担相应的责任，未能真正参与到赛事治理中并进行有效的监督。社会公众由于自身参与治理的意识还不够强和缺乏参与赛事治理的规范性引导，基本处于被支配的状态，公众参与治理的效果不够显著。当前，我国呈现出“大政府、小社会”的特征[9]93，在赛事治理各环节中，政府几乎处于绝对主导的地位，未能厘清政府和社会主体的职能边界，而其他治理主体的缺位和政府权力过重、管得过宽，使得群众性体育赛事社会治理效率大大降低。

3.3 群众性体育赛事治理法治建设较为滞后，社会力量参与保障不足

健全的法律体系是明确各治理主体权责、规范各主体行为和保障群众性体育赛事社会治理正常运行的重要支撑。目前，我国关于赛事治理的完备法律体系还未形成，现有与社会组织相关的法律只有1998年颁布的《社会团体登记管理条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》等[10]，缺少专门针对社会组织的法律，使得社会组织发展存在诸多制约，难以发展壮大，其参与社会治理亦缺乏强有力的支撑。而作为我国体育发展最具权威性的法律《中华人民共和国体育法》，其中很少涉及新时期群众性体育赛事社会治理的内容。由于这些法律法规颁布年代已较为久远，而我国社会发展迅速，现有法规已难以适应赛事治理实践发展的需要。群众性体育赛事作为政府公共体育服务的重要内容，具有市场性和公益性双重属性，这就决定了群众性体育赛事社会治理相关的法律法规需要充分考虑这一特点，而不能简单地适用于一般性的法律规定。同时，当前我国关于群众性体育赛事社会治理的法律规范立法层级较低，法规制定部门来源不一，未能为社会力量参与群众性体育赛事社会治理提供强有力的法治保障[9]。此外，在体育市场运营、体育纠纷等方面也存在相关法律法规发展较为滞后的情况，社会力量在参与社会治理过程中未能有效获取法律保障，当其与其他治理主体如政府部门发生冲突时，往往容易处于弱势地位，社会主体在赛事治理过程中的作用难以充分体现。

3.4 群众性体育赛事治理评估机制不够健全，治理效果有待提升

完善的监督与评估机制可以规范社会力量参与赛事治理的方式，能够对治理主体的价值、公信力等方面进行评价，通过对治理过程进行评估，明确、规范和引导治理主体的行为，使其作用发挥最大化。当前对社会主体参与治理的监督与评估机制还不够健全，社会力量参与赛事治理的效果怎样，社会力量自身能力如何，还有哪些方面需要改进等问题，都需要通过评估才能解决。而现有群众性体育赛事评估内容主要集中在赛事经济效益和社会效益，未能全面覆盖群众性体育赛事社会治理的效率以及自身可持续发展等内容。另一方面，相关综合性评估人才匮乏，评估实践工作很难专业性、系统性展开。此外，社会公众参与不足，群众在赛事治理评估中应最具发言权，但由于其监督与评估意识缺乏，参与赛事监督与评估渠道不畅通，导致赛事治理评估工作发展受限。

4 群众性体育赛事社会治理发展进路

4.1 以精治为手段：以群众为本，充分保障赛事治理主体利益需求

2015年10月，党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”。群众性体育赛事精细治理是对“粗放型”赛事管理思维的创新和升级，通过治理主体转变、治理流程优化、治理方式规范化等实现赛事治理的协调化、效率化、法治化和社会化[11]136。当前，应积极转变治理理念，以精细化治理为手段，推动赛事治理从粗放向精细转变。首先，加强赛事治理结构设计的精细化。注重赛事治理结构的公平公正，精细化的结构设计并不追求绝对公平，而是能够体现不同参与主体利益的相对公平，注重维护社会力量在赛事治理中的权利，给予社会组织、市场等更多的话语权。其次，要树立以群众为本的治理理念。在赛事项目设置、赛事举办形式、赛事精细化服务等方面坚持群众主体性，注重满足不同身份、不同群体的多样化需求；在赛事举办过程中激励群众参与，从赛事筹备到活动开展再到赛后总结，鼓励群众进行监督与反馈。此外，精细化治理理念要求转变将群众视作管理对象的观念，鼓励群众全方位、全过程地参与群众性体育赛事，保障群众作为赛事主人公的主体地位，体现赛事的群众性。同时，提升赛事治理人员的专业素质。人是赛事治理的最终执行者，各治理主体职能的实现有赖于执行者的思想意识和知识能力等。制定赛事治理相关工作岗位的人员准入制度，严格把控工作人员的岗位胜任条件，并制定相应的绩效考核标准，培养工作人员的精细化治理意识与能力，合理配置赛事精细化治理人才。

4.2 以共治为基础：推动政府、社会组织、市场、公众在群众性体育赛事治理中的对话与合作

群众性体育赛事治理涉及安保、交通、消防和医疗等多个部门和政府、社会组织、市场、公众等多元治理主体，完善赛事治理结构的关键在于将原有的“自上而下”管理转变为多元主体“齐抓共管”，构建立体交叉的群众性体育赛事治理体系(图2)。2017年7月，国家发改委、国家体育总局等9部门联合印发《关于支持社会力量举办马拉松、自行车等大型群众性体育赛事行动方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出，政府部门的主要任务是做好赛事服务保障，完善支持政策，推动规范发展。政府不再以包办的形式管理群众性体育赛事。打造共建共治共享的社会治理格局，构建政府主导、全民参与的群众性体育赛事社会治理结构，首先应理顺政府各部门之间的关系。如前所述，群众性体育赛事涉及政府部门众多，由于各部门职能各有分工，在赛事治理中往往呈现各自为政的局面，因此，须将理顺政府各部门之间的关系作为重中之重，明确各部门之间的权责，形成民主协调的赛事治理关系[11]。其次，应重点提升社会组织治理能力。完善相关政策制度，降低体育社会组织准入门槛，增加体育社会组织的数量，扩大其规模，覆盖更多的区域和运动项目，积极推动协会实体化，实现管办分离；社会组织应坚持独立自主[12]，积极通过参与赛事运营活动获取自身发展资源，不断加强自身能力建设，在政府治理不到位的领域，积极主动承担相应职责，搭建好政府与社会沟通的桥梁，主动承担参与群众性体育赛事治理的责任。此外，市场拥有资金、技术、人才等多种资源，且市场在丰富赛事组织形式、提供精细化服务等方面具有重要作用，政府应保障市场参与治理的合法性，在税收、财政等方面给予优惠政策，鼓励企业积极承担社会责任。当前，随着政府积极转变职能，上海、山东、湖北等省市开始试行赛事管办分离，向社会力量公开购买群众性体育赛事服务，积极引导社会力量参与赛事治理。同时，还需培养公众参与赛事治理的意识，正确认识到公众既是赛事治理的客体也是主体，引导公众与其他主体合作，拓宽公众参与治理的渠道。主体多元化的群众性体育赛事社会治理结构由于更加重视参与主体间的协商对话、分工合作，也更加民主、开放和包容[13]，使得各主体的责任意识更加强烈。

图2 群众性体育赛事传统管理模式和社会协同治理模式

4.3 以法治为保障：完善相关法律法规，固化群众性体育赛事治理的权责机制

法治是完善赛事治理体系和提升赛事治理能力的重要保障，群众性体育赛事社会治理必须坚持依法治国的基本方略，在法律层面上，承认多元治理主体的合法性，明确各主体在赛事治理中的责、权、利。首先，应积极转变立法观念，适时出台相关法律法规，将保障社会主体参与群众性体育赛事社会治理的权利写进法律，给予社会主体参与赛事治理的资格，明确各主体在治理中的地位、性质和责任，防止政府权力扩张损害社会力量参与治理的权利，使社会主体参与治理有法可依，可以与政府一起平等参与赛事治理，积极履行相应的职责；同时，秉持依法治理理念，严格按照国家和地方已有法律建立相关制度，结合当地赛事治理发展的实际情况，修订不相适应的规章制度，逐步形成从中央到地方衔接紧密的赛事治理法律法规体系。此外，法律的尊严在于落实，各地应坚持用法治思维与方法解决问题。针对抽象的、宏观的法律法规，体育行政部门应将其具体化、细致化，出台相关实施细则，为社会力量参与群众性体育赛事社会治理提供引导；面对群众性体育赛事治理过程中的各种突发事件，政府部门应坚持依法行政，避免权责不清、权力错位或越位。通过法律法规的完善，将群众性体育赛事社会治理过程中的矛盾与问题纳入法律的框架内解决[14]，维护各主体的合法权益，激发社会力量参与赛事治理的热情，促进赛事的多元共治。

4.4 以善治为目标：构建群众性体育赛事治理效率评估体系，引导赛事健康可持续发展

善治即“好的治理”，是赛事治理的价值追求和理想状态[15]。目前，社会力量参与群众性体育赛事治理还处于尝试阶段，还有很多不完善的地方，应坚持以善治为目标。通过对赛事治理效果的评估，发现其中的问题，并形成相应的解决方案。加快群众性体育赛事社会治理评估体系建设，不仅仅是为了对社会主体参与赛事治理的效果进行评判，更重要的是总结赛事治理的经验与不足，使群众性体育赛事社会治理趋于完善。一方面，赛事治理评估体系要具备宏观性、整体性。根据群众性体育赛事发展现状、治理主体发展情况等多方面的内容合理确定评估指标，从整体上把握赛事治理现状，获得群众性体育赛事社会治理效果的整体评价，从宏观上分析赛事治理存在的不足。另一方面，评估体系要注重个体性、独立性。群众性体育赛事社会治理涉及参与主体众多，包括政府部门、市场主体、社会组织、公众等，如果采用统一的评估体系，则会导致指标过多、评估系统复杂不易操作等问题；因而需要根据不同治理主体的实际情况单独制定相应的评估体系，通过分类制定，提高评估体系的合理性，明确各个治理主体在治理过程中作用发挥如何，使得赛事治理评估更具针对性和专业性[9]。此外，还应拓宽群众参与评估的渠道，采用线上线下相结合的方式，广泛听取群众的意见，提升赛事评估的科学性和有效性。通过建立完善的赛事治理评估体系，让治理过程中存在的问题得以暴露，从而有针对性地加以解决，不断提升赛事治理效果和水平，最终实现善治。