公益诉讼制度框架下的行政违法行为检察监督的探析

摘 要：行政公益诉讼权赋予检察权行政公诉的能力，为检察权有效监督行政违法行为，提供了法定的程序保障。现有公益诉讼框架下对行政违法行为检察监督中存在的监督原则缺失、受案范围偏窄、调查权缺乏强制力等问题。检察机关应当尽快明确行政公益诉讼检察监督监督原则，以便填补规则不全留下的空档，拓展受案范围，积极同国家监察委员会合作，增强调查权的强制力。

关键词：行政公益诉讼;行政违法行为;检察监督;监督原则;监督范围

2017年6月，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）在第二十五条第四款将检察机关纳入行政诉讼的原告范围。2018年3月，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）正式实施，明确了试点阶段存在争议的诸多问题，行政公益诉讼框架初步成型。然而，行政公益诉讼框架的成型并不意味着行政公益诉讼制度的理论和实践问题的彻底解决，相反，从行政违法行为检察监督的视角去审视行政公益诉讼框架，目前框架仍不够完备，存在一些达不到实践要求的情况。

一、行政违法行为、检察监督、行政公益诉讼的关系

（一）行政违法行为和检察监督

行政权具备强制性、用益性、主动性的特征，可以为行使者带来物质上或精神上的利益，当这种利益正当时，是对公共利益的保护，但如果其中融入中私利的成分，就成了行政违法作为产生原因。行政权涉及社会管理的多个方面，“主动性、涉及利益多样性，其被滥用的可能性比任何国家权力都大。”①小到懒政、不作为，大到权力腐败，实践中林林总总的侵犯国家利益、公共利益或者个人利益的行政行为，或多或少都与此有关。

“检察监督由于是宪法确立的专门的法律监督，其不可或缺的作用更显突出。”②法律监督是检察机关其固有的职责，并为其配备专门的监督手段和监督程序，检察监督的专业性是其它监督无法取代的。并且检察监督是一种程序性权力，只能启动审查程序，不具有实体处分权力，即使监督有误，还可以由其他程序可以予以制衡和纠正。 因此，检察监督是监督行政违法行为理想的方式。

（二）行政公益诉讼和行政违法行为

公共物品领域往往存在着“市场失灵”③情况，受外部性的影响，阻碍了资源的有效配置。市场失灵的情况下必须政府干预，然而政府机关及工作人员并非人们理想的公共利益的天然代表，他们有时还会受到部门利益或个人利益的驱使而做出对其自身有利而不利于公共利益的选择。现实中，因行政机关違法行为而引起的群体事件屡见不鲜。

我国的行政法律制度建设起步较晚。对行政行为的监督体系拼图一直处于一种分散状态，公共领域的行政行为处于遗漏的盲区。行政公益诉讼实现了利害关系人和利益代表主体的分离，不再要求原告具有“直接关联性”，特定代表人认为行政机关的行政活动侵犯公共利益，便可依照法律向人民法院提起行政诉讼，实现对行政违法行为的事中监督。行政公益诉讼能够弥补其它监督对公益领域行政违法行为监督不足，将成为行政行为监督体系中非常重要的一块拼图。

（三）行政公益诉讼和检察监督

世界各国的公益诉讼实践中形成各具特色的公益诉讼制度，如法国的“越权之诉”、德国的“公益诉讼代表人”制度等④，启动公益诉讼的主体可以是检察官，也可以是个人或者社会组织。我国目前的行政公益诉讼采取的是一元主体模式，启动主体只能是检察机关。可能是出于我国行政公益诉讼刚起步考虑，让每一个公民都有权行使行政公益诉讼的权力是难以实现的，由检察机关启动公益诉讼程序更具有实践优势。

检察机关一直被视为法律的守护人和社会公共利益代表，提起行政公益诉讼主体身份有宪法上的法律依据，应主动承担维护社会公共利益的职责。在公益诉讼案件中作为公共利益的代表，检察机关对行政行为的危害到公共利益的案件，以原告的身份提起行政公益诉讼是行使法律监督权的一种方式，也是检察权顺应的新时代中国社会主要矛盾变化要求的自我进化。

二、行政公益诉讼制度对检察权监督行政违法行为的意义

1.行政公益诉讼为检察权监督行政违法行为提供了一条全新的路径。从空间维度上看，行政公益诉讼制度拓展了检察权监督行政违法行为的范围。之前，对行政违法行为强制力的检察监督主要停留在职务犯罪侦查权上，监督范围过窄。从时间维度看，行政公益诉讼提前了检察权监督行政违法行为的时间节点，行政公益诉讼制度赋予了检察监督事中监督的权力，违法行为一经发生，检察机关即可介入调查，有利于第一时间阻止行政违法行为造成的损害。从社会维度上看，行政公益诉讼制度赋予检察监督结果的普遍适用性。职务犯罪侦查权、公诉权、行政抗诉权都是点对点模式的个案监督，监督一件适用一件，而行政公益诉讼权则是点对面模式，监督一件适用一片。这种模式在检察权参与社会综合治理中，有着极大的发挥作用空间。

2.行政公益诉讼制度实现了检察监督领域诉讼监督手段和非诉监督手段的统一。行政公益诉讼的目的是以诉讼保障纠正行政机关违法行为，与检察建议的目的是一致的，这为二者有机融合提供了条件。根据诉前程序的规定，发现行政违法行为，检察机关应先向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关一定时期内不履职，检察机关依法提起行政公益诉讼。以前检察建议方式监督效力得不到保障，主要因为缺乏不履行检察建议的惩罚措施，行政公益诉讼制度为检察建议的内容创设了法律后果，既启动行政公益诉讼程序，就此实现了行政检察监督领域非诉监督手段和诉讼监督手段和统一。

三、行政公益诉讼领域检察监督的困境

（一）理论困境

1.行政公益诉讼检察监督原则缺失。现有的公益诉讼框架中未见关于检察机关提起公益诉讼时应遵循原则规定。法律原则有利于克服法律规则的僵硬性缺陷，弥补法律漏洞，保证个案正义，在一定程度上填补了规范与事实之间的缝隙，让检察官在行驶自由裁量权时能够遵循行政公益诉讼制度价值本源，就需要明确行政公益诉讼检察监督的原则。

2.受案范围偏窄。《公益诉讼解释》关于监督案件范围“履职中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等。”“履职中发现”这一制度要求，沿用了普通行政诉讼的逻辑。行政公益诉讼目的是为了保护的是国家利益和社会利益，纠正行政机关的违法行政行为，不宜以“履职中发现”这种关联性条件作为诉讼的启动条件，判断是否启动行政公益诉讼程序标准应当是损害公益利益的程度大小和紧迫性，限制在“履职中发现”不利于公共利益保护。

（二）实践困境

调查权缺乏强制力。检察机关要取得准确的证据，必须有法律保障的取证手段，而现行取证手段只有调查权一种，而对调查权内容并未详细规定。和刑事侦查权相比，调查权保障强度要弱很多：一是刑事侦查权中证人是有如实作证义务的，而在调查权中只规定行政机关以及其他组织、公民应当配合，配合有很多种解释，可以部分配合也可以全部配合，即使不配合也不用承担责任。二是进行调查核实不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施，缺乏强制措施保障，也增加了全面取证困难。

四、行政公益诉讼检察监督的建议

（一）构建科学的行政公益诉讼检察监督原则

1.公益原则。公益原则是检察机关提起行政公益诉讼的基本原则。公共利益是检察机关提起行政公益诉讼的起点，也是终点。只有在公共利益现实侵害和存在侵害危险的情况下，检察机关才有权启动行政公益诉讼程序，从而保障公益诉讼的受案范围在合理区间内，不踏过意思自治的边界。提起行政公益诉讼不仅仅是检察机关权力，更是义不容辞的责任。

2.谦抑性原则。行政公益诉讼领域有着谦抑性的要求。行政权力本身也是为了维护公共利益存在的，检察人员对行政行为的理解难以达到专业的高度，如果行政公益诉讼程序启动有误，同样会造成公共利益的损害，出于维护公益目的最终却造成了损害公益的结果，是检察机关不希望看到的。检察机关在行使行政公益诉讼权能时要保持理性和谦抑，充分考量行政违法行为对国家利益和公共利益损害的严重程度，只有行政违法行为的损害达到一定程度，才能启动行政公益诉讼程序。

3.行政处理优先原则。行政行为不但专业性、技术性强，而且数量非常庞大，检察机关对行政行为监督时根本无法做到精通和面面俱到。在行政管理只有经济、高效运行才能实现公共利益最大化，为了避免因检察机关错误造成公共利益损害，应当坚持“行政处理优先原则”。检察机关应当尊重行政机关自身的主观能动性发挥和行政自由裁量权的行使，依法行使监督职权，不包办代替直接干涉行政权的具体行使。

（二）制度建设的建议

1.拓展监督范围

（1）向财产权领域拓展。生态环境和资源保护，食品药品安全领域全部聚焦于广大公民的生命健康权，因为对非生命健康权的侵害，多可以通过被害人自己主张权力得到恢复。然而，在经济垄断领域，广大公民權利普遍受到侵害却无力反抗，应当被纳入行政公益诉讼监督范围。西安女奔驰车主维权事件引发几亿网民的关注⑤，缘于广大民众普遍都有在4S店购买汽车过程中被强制接受霸王条款，究其根本原因在于经济垄断。垄断破坏了社会主义市场经济相适应的竞争规则和开放、竞争、有序的市场体系，严重损害的社会公益。

（2）向预防性监督领域拓展。《公益诉讼解释》要求行政违法行为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，才能启动公益诉讼程序。在一些领域一旦发生了实际损害结果，整个损害会在瞬间完成事后爆发，造成重大公共利益损害。比较典型的有安全生产领域。危险物品生产过程中存在着大量潜在的不安全因素，如果不能采取有效的措施消除或控制，直接威胁人民生命财产安全，尤其是对高危行业，生产中一旦出现事故造成的损害是难以估量的。应将安全生产领域也纳入行政公益诉讼受案范围。

（3）拓展到抽象行政行为领域。抽象行政行为能否被纳入行政公益诉讼的受案范围一直是受争议的话题。从理论上抽象行政行为具有普遍的适用效力，如果规定制定的不合理，对公共利益损害的范围是远大于具体行政行为的。实践中行政主体违法的抽象行政行造成公共利益受到损害情况司空见惯，特别是在教育领域政策不公平公民意见最大，将抽象行政行为纳入行政公益诉讼范围，应当是检察监督的趋势。

2.增强调查权的强制力

关于调查取证权强制力不足的问题，笔者认为在现有法律框架无法改变的情况下，检察机关只有通过体制建设来弥补制度上的先天不足。一方面要积极构建行政公益诉讼制度与国家监察制度衔接机制。行政行为造成公共利益损害多伴有行政工作人员的违规行为存在，监察委员会调查取证具备较高的强制力，检察机关提起行政公益诉讼目的和监察委员会惩处行政违法人员目的具有高度一致性，通过和监察委员会合作可以大幅度提升调查取证的效率和专业程度。

3.扩大线索来源机制

现有的公益诉讼线索多是检察机关在办理刑事案件中发现的线索，此种类型的线索在获取时间上有一定滞后性，不利于及时对公共利益进行保护。应当积极扩大线索来源渠道。首先应当对行政诉讼法中规定的“履职中发现”进行合理的扩大解释，应当将控告申诉部门接收的线索和行使法律监督权时通过两法衔接平台获取的线索，其他机关移送的线索，特约监督员反馈的线索包括在内。其次要构建外部门移送线索机制，特别是监察委员会移送的线索，检察机关应当和监察委员会建立信息互通机制。再次，要通过新闻媒体和社交媒体合作发现线索，可以聘请社会热点问题栏目媒体记者为特约监督员，他们一发现重大侵犯公共利益的线索，即可立即通知检察机关。最后，要加强检察宣传，充分利用现有的镇街检察室平台同广大民众接触的机会，积极向其宣传检察机关公益诉讼工作，让他们积极向检察机关提供线索。

[注释]

① 参见姜明安、余凌云主编：《行政法》，科学出版社2010年版，第544页。

② 参见孙谦、张智辉主编：《检察论丛》第6卷，法律出版社2003年版，第153页。

③ “市场失灵”是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况，常出现在公共物品领域。“市场失灵”需要政府干预，当政府干预无法克服“市场失灵”则出现“政府失灵”，行政违法行为是导致“政府失灵”的一种诱因。

④ 参见郑新俭、贾小刚等主编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第21-30页。

⑤ 参见搜狐网：《西安奔驰女车主维权事件：政体事情发展情况》，http：//www.sohu.com/a/308223391_120127107，最后访问日期：2019年5月24日。

* 课题主持人：梁俭明;课题组成员：张永、徐继真、王哲、马猷、王文婷。本文系2018年度广东省人民检察院检察理论研究课题的阶段性成果（编号：GDJC201816）。

（作者单位：佛山市高明区人民检察院，广东 高明 528500）