论法治视野下我国人才购房补贴政策的审视与治理

皮 东 东

（安徽大学法学院,安徽 合肥 230601）

一、问题的提出:各地人才购房补贴政策检视

购房补贴在我国由来已久，成都市于1984年便开始试行购房补贴措施，之后其他城市也陆续出台相关购房补贴措施，解决贫困人口的住房问题为其首要目的。囿于目前财政补贴法尚未出台，以致财政补贴的乱序、滥发现状备受学界诟病，这种现状不仅造成社会不公，而且对我国法治进程的发展也同样起到阻碍作用，亟需广大财税法人运用法律手段对我国的财政补贴进行清理和规范。除深圳市外，各地政府为吸引集聚人才，促进经济发展，不少地方近年来纷纷出台了名目繁多的人才购房补贴政策，见表1：

表1 各地的人才购房补贴政策

本文通过检索、分析各地人才住房补贴政策，各地人才购房补贴政策名目繁多、发布主体不一、补贴对象和补贴标准也有一定差异。透过以上的诸多差异，可发现我国人才购房补贴政策存在以下问题:1.我国的人才购房补贴政策的公平性不足，通过表一可以得知各地的人才购房补贴政策补贴的名目、对象差异较大，各地多以学历的高低作为补贴多寡的标准。各地“人才”的认定标准不一，究竟何为“人才”尚无定论。此外，当今时代，人们对地方政府有能力去具体判断一座城市究竟需要什么人才尚且存疑。尤其是在所谓“求才”仅以学历分界而对本地产业毫无说明的前提下，“抢人大战”很可能只是一场跟风的闹剧，以学历一刀切则会拉大社会贫富的差距，社会的公平正义不啻纸上谈兵而已。[1]2.我国人才购房补贴政策的程序存在不正当的情形，据表一可知悉，各地的人才购房补贴政策的发文主体不一，补贴的标准也不一致，其差异产生的深层次原因在于我国人才购房补贴政策程序的正当性缺失。从各地出台的人才购房补贴政策来看，各地的人才购房补贴是否纳入预算，值得疑问。相反，如果人才购房补贴没有纳入预算的统一管理，那么就会有悖于预算法定、财政支出法定原则。

二、问题与反思：各地人才购房补贴政策的正当性

因市场经济具有盲目性、自发性等弊端，国家采取的财政补贴方式作为其纠正弊端的辅助性工具，既起到促进市场经济良性发展的作用、又可保障社会的公平正义，理应具备正当性的理由。但囿于我国仍有诸多财政补贴，譬如人才购房补贴，由于公共利益缺失、法律依据不足、监管机制缺乏，显然与正当性的要求背道而驰。

（一）公共利益缺失

公共利益[2]即满足社会大多数人的需要，而不是仅仅为了满足个别人的要求，为达到公共利益的目的，国家的财政补贴必须起到弥补市场缺陷的作用。财政补贴作为市场经济的辅助行为，衡量财政补贴是否正当的重要标志是公共利益。以我国的农业补贴为例，[3]农民本身作为弱势群体，假使市场经济的自发调节不能实现其利益的最大化，社会的公平与正义便付之阙如，有鉴于此，农业补贴便具有正当性。反观我国的人才购房补贴政策，从上述的表格中可知，东部的补贴金额远远超出中西部城市，况且东部城市经济实力明显高于西部城市，而其人才住房补贴政策的数额又远远超出中、西部城市，这对于非东部城市显然不公平，起不到缓解社会各地不公现状之效。尤为重要的是，财政公平主义[4]要求人们在财政支出的过程中平等的获得利益，各地的人才购房补贴政策数额差异较大，易造成富裕地区更加富裕的情形，明显有悖于财政公平主义，将致使国家的财政资金付诸东流，保障社会的公共利益更无从谈起。

（二）法律依据缺乏

政策相比法律来说具有灵活性和多变性的特点，可是人才购房补贴和国家的财政资金密切相关，国家的每一分钱都是取之于民，政策一旦废止，最终将损害公民的财产权利。政府采购和购房补贴同属财政支出的范畴，我国的政府采购已有《政府采购法》[5]对其采购的程序、方式、原则、程序、责任、监督进行规制，而我国的财政补贴多以政策、规范性文件为主，即使相关的负责人违背了财政法定主义、滥发财政补贴、利用政治关联滥用财政补贴，亦没有相关法律对其进行责任追究，这无疑有碍于我国法治中国的建设。此外，根据《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》[6]的要求，各地的人才购房补贴政策应当广泛听取民意，并经过专家详细的论证，《国务院关于加强法治政府建设的意见》[7]中也要求政府决策要依法科学民主决策、程序公正、推进政府政务信息公开，而我国各地的人才购房补贴政策并未经过专家学者详细的论证或者通过征求意见稿征求人民意见，并且各地政府的人才购房补贴政策发文的主体不一，到底谁有权制定人才购房补贴政策也未有一个统一的标准。鉴于此，人才购房补贴政策亟需法律依据予以规范，防止政策的朝令夕改，并对于相关责任主体追究其法律责任，并通过法律对人才购房补贴的程序、发文主体、对象、责任、监督等予以规定，以防止出现人才购房补贴政策的违法乱序现象。

（三）缺乏预算约束

财政法定主义源于财政民主主义，财政支出只有通过法律予以规制，受到人民的监督才能更好的保障人民的财产权，人民通过预算控制政府的“钱袋子”是构建法治政府的最佳路径之一。人才购房补贴属于财政支出的范围，理应受到预算法的规制，根据预算法的要求，只有经过当地人民代表大会的批准，地方政府才能进行财政支出，这也是践行财政法定主义的应有之义。根据上海市2017年预算执行情况和2018年预算草案[8]的报告，可以看到相关公交补贴的预算支出数额，但未看到相关人才购房补贴的预算支出数额。本文通过对各地政府的预算公开情况进行了查询，在政府的各级预算中并未发现有关人才购房补贴的支出情况，我国预算体系一共分为五级，但在政府公开的五级预算中，各地省市并未发现人才购房补贴的相关开支。因此，各地政府争相发布的人才购房补贴政策，如果未纳入我国的预算体系，各地争相进行的“抢人大战”将会导致社会贫富差距继续扩大，社会的不公平现象也会愈演愈烈。我国的人才购房补贴一旦脱离了预算，则与国家建立全口径预算的要求相背离，也不利于人民对政府财政权力的监督。一言以蔽之，将人才购房补贴纳入预算并要求加大各级政府的预算公开力度刻不容缓。

综上所述，财政补贴的正当性既需要满足社会的公共利益，又要经过民主、科学的决策程序。通过对我国的人才购房补贴政策的正当性进行分析，发现我国的人才购房补贴政策存在社会公共利益缺失、缺乏科学的论证及民主的决策，并且是否纳入我国的预算体系，值得疑问。这与我国的财政民主、财政法定的要求是相悖的，鉴此，人才购房补贴政策的不正当性亟需运用法律手段进行规范和清理。

三、治理进路：我国人才购房补贴政策规范的建议

为提升人才购房补贴政策的正当性，笔者认为，有必要从明确人才购房补贴的原则和范围、依法规范并清理人才购房补贴政策、强化预算的硬约束、建立全国性的房产互联网系统平台出发，以规制我国的人才购房补贴。

（一）明确人才购房补贴的原则和范围

具体而言，一是从保障社会公共利益、促进经济发展出发，应明确我国人才购房补贴政策的原则。笔者认为，人才购房补贴应当遵循社会公共利益原则、法定原则、公开透明原则。因住房补贴设立的目的即为保障弱势群体的住房权利，此举既维护了社会的公共利益，又不会异化社会的公平竞争，故保障社会公共利益为人才购房补贴的首要原则毋庸置疑。社会公共利益对于人才购房补贴无疑是试金石，假使人才购房补贴偏离社会公共利益的轨道，则应对其予以清理规范，始终保证人才购房补贴政策对于社会公共利益原则的贯彻落实。虽然社会公共利益原则为人才购房补贴政策的首要原则，但法定原则、公开透明原则对于人才购房补贴政策同样不可或缺。法定原则要求人才购房补贴政策应在法治的轨道上运行，做到依法补贴、否则应承担相应法律责任。公开透明原则是公民预防政府滥用财政权力的杀手锏，鉴于此，人才购房补贴政策的征求意见稿、出台程序等方面都应予以公布。二是明确人才购房补贴的范围。以学历分界的人才认定标准有失偏颇，对于其他技能人才或者学历不高的人易造成歧视，不仅不利于营造公平的市场竞争环境，也与社会的公平正义背道而驰。笔者认为各地应当重新界定人才的标准，而不是一窝蜂的选择以学历的高低进行差额的人才购房补贴。

（二）依法规范并清理人才购房补贴政策

相比人才购房补贴来说，我国的农业补贴和新能源补贴发展较早，但农业补贴和新能源补贴同样存在乱序、滥发的问题，故笔者建议国务院应当出台《财政补贴条例》，对于财政补贴的对象、程序、责任、监督予以明确的限定，对于人才购房补贴的规制而言，笔者认为应当从实体法和程序法两个方面加以规制，首先，对于人才购房补贴的对象应予以明确，即何类人才可以享受购房补贴，比如家庭较为困难的人才、住房没有保障的人才等，而对于家庭较为富裕或者住房已有保障的人才则应剔除在外，否则社会的贫富差距将会继续扩大。其次，人才购房补贴的数额应有明确的标准，即补贴数额理应遵守财政补贴法的相关规定，综合考虑各方面因素，而不是无下限发放购房补贴。最后，对于人才购房补贴政策的出台要经过民主的参与和专家学者的论证，张文显教授认为正当程序应包括自由平等且实质性的参与、公开等构成要件，[9]鉴于此，实体的正义才不会太远。

（三）强化预算的硬约束

我国的人才购房补贴如果尚未纳入国家的预算体系当中，那么人才购房补贴预算的公开透明更是无异于可望而不可即。笔者认为，有关政府部门首先应当编制详细的预算案，政府有关部门在编制预算草案的过程中应当听取广大民众及其专家学者的意见，考虑该预算执行的可行性，最大限度的保证人民的财产权益不受侵害。其次，政府部门就其编制的预算案交由地方人民代表大会进行审查，当地的人民代表大会有权决定该预算案是否能够通过，若人大审批通过，则有关政府部门可以执行该预算决定，若地方人民代表大会予以否决，则有关政府部门应当重新编制，并且应赋予各级人大的预算减额修正权，以更好的代表人民行使管理财产的权利。[10]最后，政府有关部门根据地方人民代表大会的批准，执行预算，政府应严格按照人才住房补贴的发放程序，不能违法滥发，否则将会追究相关主体的法律责任。

（四）构建全国性的房产互联网系统平台

人才购房补贴为不失其公共性，应当满足社会公共利益的需要。而在现实生活中，由于公众并不能知晓其他人拥有几套房产，他人的房产信息具有很大的隐秘性，有鉴于此，笔者认为应当尽快构建起全国性的房产互联网系统平台，这样每个人所拥有的房产信息便可自行查询，人才购房补贴的发放也将会减少很大的阻力，同理本不应获得购房补贴的人才将不会得到当地省市有关部门的补贴，这对于缩小社会贫富差距、保障人才的良性引进、促进社会公平正义将起到巨大的促进作用。