美国应对中小学教师短缺问题的策略及分析

李超然

摘   要：近年来，美国正在面临中小学教师严重不足的局面。美国中小学教师短缺主要由教师教育专业入学人数降低、中小学教师流失率高等因素导致。为缓解中小学教师短缺，美国各州采取了一系列措施，并取得了一定的成效。2018年8月，美国学习政策研究所发布《从长计议：各州努力通过提高教师专业性解决教师短缺问题》的报告，对各州目前行之有效的政策措施进行了详细地阐述，以期对全美中小学教师短缺问题的应对做出指导。这可为我国解决教师短缺问题提供一定借鉴。

关键词：美国 中小学教师短缺 专业性教师

中小学教师短缺是阻碍美国教育发展的主要原因之一。美国加州2016年合格的新教师人数处于12年来的最低值，完全无法满足加州日益增长的需求。不仅在加州，美国各州中小学教师供应不足现象同样在加剧。2018年9月，《卫报》调查发现，在美国参与调查的41个州中，有28个州正在经历中小学教师短缺问题[1]。可见，中小学教师短缺问题已经成为美国教育界不可忽视的问题，各个州也在为扭转局势做出不懈的努力。

2018年8月，美国学习政策研究所（Learning Policy Institute，LPI）发布《从长计议：各州努力通过提高教师专业性来解决教师短缺问题》（Taking the Long View： State Efforts to Solve Teacher Shortages by Strengthening the Profession）的报告[2]，以“提高中小学教师专业性”为侧重点，对当前各州推行的较有成效的几项解决教师短缺问题的政策进行了介绍和分析。

一、背景

（一）現状

1.中小学教师供不应求

2015年之前，美国遭受大面积经济危机，由于缺少足够的资金维持中小学运营，各学区开始大量削减课程数量，导致大量教师转业。自2015年经济复苏起，美国中小学校大量课程开始恢复，因此，美国对中小学教师的需求量呈上升趋势[3]。根据美国国家教育统计中心（National Center for Education Statistics，NCES） 的数据，2013 年美国中小学教师人数为355.53万人，预计到2025年，美国中小学教师人数需达到376.06万人[4]。除此之外，对中小学教师的需求也源于美国联邦教育部对提高师生比、提高教育质量的要求。调查显示，2018-2019年，美国师生比需从1∶16提升至1∶15.3，为此美国需额外招聘约30万名中小学教师。[5]

根据报告，自2009年起，在结束教师培训项目之后，只有70%的学生选择进入学校成为中小学教师[6]。同时，根据加州教育部的数据，虽然自2002年起，加州公立中小学校教师数量呈现增长态势，教师数量从28万人增加到30万人，但教师人数远不足以填补中小学教师职位的空缺[7]。2017年，一项针对华盛顿州中小学校长的调查显示，9/10的受访校长表示学校受到了教师短缺的影响，同时，超过一半的受访校长表示他们需要聘请具备资格认证的教师来填补空缺的职位[8]。由此可见，目前美国各州对有专业资格认证的中小学教师的需求远远大于供给，且由于美国教师供给的不稳定，中小学教师的空缺在短时间内难以填补。

2.在职中小学教师的专业素养不足

以往，美国中小学教师通常由大学本科的专业教师培训项目培养，而如今，更多的中小学教师通过短短一年的研究生课程获取教师资格证书，或者是通过各类其他短期教师培训项目进入教师行业。调查显示，大约1/3的受访教师通过为期一年的“研究生课程项目”进入教师行业[9]。虽然这一方式增加了中小学教师的绝对数量，但由于这些教师通过更为快捷的通道进入教师行业，中小学教师专业性受到质疑，从而加剧了各州具备教师资格认证的师资的缺失。

根据加州2014-2018年的调查，有74%的受访中小学校表示，他们依然缺少专业素养高的中小学教师，尤其是在数学、科学和特殊教育学科领域。2016年，加州教育部发放了约1.2万份次合格教师资格证（实习生证书、许可证和豁免证），约有50%的非专业教师资格认证证书发放给数学、科学和特殊教育学科领域的中小学教师[10]。同年，一项针对加州211个学区的调查显示，约有1/3的学区表示，以往教师过剩的学科（如英语和基础知识学科）也开始出现严重的专业性教师短缺现象[11]。根据LPI 2018年的调查，2017年秋季学年，有超过14%的地区学校录取一半以上持非专业教师资格认证的中小学教师，有68%的地区学校不得不录取这类教师，以补充教师空缺。[12]

3.教师流失率高

美国中小学教师需求量大，很大程度上是由极高的教师流失率造成的。报告显示，美国每年有8.5%的中小学教师离职，每年离职教师的数量与中小学教师需求数量比例为9∶10，加上美国每年的教师退休人数，美国教师的流失率达到了16%[13]，而在拥有“优秀学校系统”（high-achieving school systems）的国家和地区，如芬兰、新加坡和加拿大安大略省，其教师流失率平均仅为3%～4%。[14]

数学和科学学科领域的教师流失率高一直以来都是美国教育界棘手的问题之一。最新研究表示，数学和科学学科领域所需的后备教师人数，是英语学科教师需求量的4倍，可见数学与科学教师的流失给美国中小学教师补给造成了较大的压力[15]。造成数学和科学学科领域教师流失率高于其他学科领域的原因有以下两点。第一，有科学或者数学专业背景的教师往往有机会找到更高薪资的工作。第二，对比其他学科的教师，数学与科学教师的职前准备时间短，并只需通过“替代性教师认证项目”，便可取得临时教师资格证。

（二）成因

1.教师教育专业入学人数降低

美国各州需要大量中小学教师，而各州的教师教育专业却面临着入学率急剧下降的困境。2002-2013年，美国教师教育专业入学率下降了70%。2002年，加州教师教育专业的入学人数为8万人;2014-2016年，入学人数下降至约2万人[16]。美国加州中小学教师教育项目主管与学区负责人认为，政府对教师教育专业申请者资金投入不足，是限制该专业入学人数增加的关键因素之一。同时，由于中小学教师工资低和工作环境差等因素，高中毕业生对进入教师行业的兴趣也在逐年下降。例如，2017年参加“美国大学入学考试”（American College Test，ACT）的学生中，只有5%的学生对进入教师行业感兴趣。教师职业并不是优秀青年的首要选择，优秀的青年往往选择其他职业，而不是成为一名教师。

不仅如此，教师教育专业申请者的录取率也较低。加州州立大学教师教育专业负责人表示，录取率低主要原因是通过达标考试的合格申请者较少。根据加州教师认证委员会（California Commission on Teacher Credentialing，CCTC）的要求，申请者在正式入学之前需要通过两项考试，第一项为CCTC设置的基础学科知识和教学知识的考试，第二项为阅读和教学表现的测试。超过40%的申请者没能通过两项CCTC设置的考试，超过50%的申请者没能通过基础学科知识和教学知识中与数学和科学相关内容的考试。

2.教师入职门槛降低

面对中小学教师的短缺，为缓解教师资源的不足，美国一些州采取了“替代性教师认证项目”的措施作为教师招募的临时政策，但由于各州对中小学教师的审核与评价标准过于多样，入职教师的专业性难以保证。各州希望通过“替代性教师认证项目”迅速增加教师的供给，然而通过该项目的教师，通常没有机会接受长期且持续的职前培训，并且缺乏实践教学经验，导致教师水平层次不齐，影响教师总体的专业性。例如，在加州，通过“替代性教师认证项目”的教师并不需要完成加州教师审查委员会规定的全部课程、考试和学生教学要求。

2013年至今，华盛顿州有限证书（limited certificates）的发放数量增长了3倍。具备有限证书的中小学教师不需要完成必要的教师预备项目的课程，该有限证书是华盛顿州在中小学教师极度短缺情况下发放的证书。2011-2012年，华盛顿州共發放了2982份有限证书，2017-2018年发放的有限证书增加到9251份[17]。由此可见，在中小学教师极度短缺的情况下，各州开始不断降低教师入职门槛，同时也加剧了专业性教师短缺的状况。

3.中小学教师的退休率和离职率高

中小学教师的退休和离职也导致了专业性中小学教师的流失率高。然而，在每年离职的中小学教师中，退休教师数量占23%，67%的教师为主动离职[18]。工作压力与经济压力是教师离职的主要原因。另外，对工作环境和政府对待教育事业的态度不满也是造成教师离职的重要原因。根据美国LPI针对美国中小学教师离职情况的调查，25%的中小学教师对工作压力不满，21%的中小学教师认为政府对教师缺乏支持，19%的中小学教师对教学工作环境不满，包括班级规模过大或者缺少必要的教学设备和资源等[19]。美国各州教育委员会（Education Commission of the States）指出，当教育工作者有更多机会分享他们的专业经验、工作满意度高时，他们离职的可能性会降低。除此之外，未经专业培训、从事特殊教育和就职于低收入城市或者学区的中小学教师的流失率高于平均水平。例如，全美未经专业培训的中小学教师离职率比经过专业培训的中小学教师的离职率高2～3倍，特殊教育学科的中小学教师流失率比其他学科教师高46%，低收入城市学区的中小学教师流失率比其他学区高出1/3[20]。因此，美国在职专业性中小学教师流失问题严峻，解决难度也较大。

二、策略

为缓解中小学教师短缺，美国各州和各学区针对提高中小学教师专业水平进行了积极的尝试，实施了许多创新性的解决策略，并从长远角度找到了解决中小学教师短缺的可行性方案。

（一）设立奖学金项目

教师教育专业没有成为美国广大优秀青年的首要选择，其重要原因是职前准备投入和职后收入的不对称。在美国，2/3的学生通过贷款的形式支付高昂的高等教育学费，一个取得学士学位的学生平均负债2万美元，取得硕士学位则要负债5万美元。对比医生、律师等职业，教师职业的薪酬相对较低，高昂的入职准备成本令学生望而却步。因此，美国越来越多的州开始为教师教育专业的学生开设“服务奖学金”（Service Scholarships）和“贷款减免”（Loan Forgiveness）项目，希望以此吸引高水平的教师候选人加入教师队伍。

美国各州设立“服务奖学金”项目需要遵守5项原则：第一，招聘和选拔学业优秀、热爱教学和准备充分的教师职业候选人;第二，为学生支付全部或大部分学费;第三，优先供应高需求学科领域或学校;第四，如果受助人没有履行承诺，需要承担一定的经济后果;第五，所有参与项目的教师职业候选人、地区和高等教育机构都需要服从政府的行政管理。同时，加入“服务奖学金”项目的候选人学习期间可以获得项目组的全额资助，但是需要到指定的地区或者学校进行为期3～5年的教学，违约的候选人需要偿还项目组为其投入的资金。有调查显示，如果奖学金金额能够包含学生的学费和部分生活费用，将有大部分高质量的学生愿意选择教师教育专业。[21]

目前，美国已有16个州开展“服务奖学金”项目。大部分州通过这一项目为中小学师资紧缺的学科招募专业的教师。例如，艾奥瓦州已启动“艾奥瓦州教学奖学金”项目，该项目为愿意任教紧缺学科的优秀毕业生提供教师许可证，并在未来5年内为其提供每年4000美元的资助。据2018年年度项目组统计，艾奥瓦州已在该项目中投入40万美元。因此，艾奥瓦州的大学教师教育专业学生的入学率也有所增加，中小学教师数量逐年增多，中小学教师短缺的现象也得到了一定缓解。加州曾实施“教育贷款承担方案”（Assumption Program of Loans for Education，APLE）和“州长的教学奖学金计划”（Governors Teaching Fellowship Program），对中小学教师候选人每年提供1万～2万美元的资助，接受资助的教师职业候选人需要在中小学教师高需求地区或者学科领域任教至少4年。华盛顿州也设立了多个补助项目，以减轻教师职业候选人在学习准备期间的经济负担。华盛顿州的“教师短缺有条件补助金”（Teacher Shortage Conditional Grant）为申请者每年提供1万美元的津贴，帮助其参加教师培训计划，培训结束后可通过教师短缺地区的教学服务作为偿还。2017财年，华盛顿州在此项目上的投入达到46.8万美元。

[2][5][8][25][26]ESPINOZA D， SAUNDERS R. Taking the Long View： State Efforts to Solve Teacher Shortages by Strengthening the Profession[R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2018.

[3][4][24]SUTCHER L， DARLING H L. A Coming Crisis in Teaching？ Teacher Supply， Demand， and Shortages in the U.S. [R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2016.

[6]DARLING H L. Solving the Dilemmas of Teacher Supply， Demand， and Standards： How We Can Ensure a Competent， Caring， and Qualified Teacher for Every Child[R]. Kutztown， PA： National Commission on Teaching and Americas Future，2000.

[7][10][18]DARLING H L， SUTCHER L. Teacher Shortages in California： Status， Sources， and Potential Solutions[R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2018.

[9]FEISTRITZER C E. Profile of Teachers in the U.S.[M].Washington， DC： National Center for Education Information，2011：30.

[11][21]PODOLSKY A， SUTCHER L. California Teacher Shortages： A Persistent Problem[R].Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2016.

[12]SUTCHER L， CARVER T D. Understaffed and Underprepared： California Districts Report Ongoing Teacher Shortages[R]. Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2018.

[13][17][20]The Professional Educator Standards Board. The Date and the Story： Educator Shortage in Washington State[R]. State of Washington： The Professional Educator Standards Board，2019.

[14][15][19]CARVER T D， DARLING H L. Teacher Turnover： Why It Matters and What We Can Do About It[R]. Palo Alto， CA： Learning Policy Institute，2017.

[16]California Commission on Teacher Credentialing[EB/OL].http：//www.ctc.ca.gov/reports/data/titleII-prog-info.html. 2019-04-20.

[22]CLEWELL B C， VILLEGAS A M. Absence unexcused： Ending Teacher Shortages in High-need Areas. Evaluating the Pathways to Teaching Careers Program[R].Washington， DC： Urban Institute， 2001.

[23]Commission on Teacher Credentialing. California School Paraprofessional Teacher Training Program： An Annual Report to the Legislature as Required by SB 1636[R]. Sacramento， CA： Commission on Teacher Credentialing，2008.

編辑 王亭亭   校对 朱婷婷