老挝高等教育政策变迁分析

2019-10-28张成霞

世界教育信息 2019年18期

张成霞

摘要：高等教育肩负着培养高素质人才的重任，承担着推进科学发展与创新的职责，对社会经济发展起着巨大的推动作用。老挝高等教育经历了初步发展、艰难发展、高速发展、体系创新四个阶段，取得了令人瞩目的成就。然而，由于基础差、发展慢、制约多，老挝高等教育的发展任重道远，需不断调整其政策，才能适应国家经济、科技和社会发展的需要。

关键词：老挝高等教育政策变迁分析

老挝人民民主共和国位于亚洲东南部、中南半岛北部，是中南半岛唯一的内陆国家。近代以来，老挝国运维艰，先后被法、日、美等国占领，沦为殖民地，高等教育发展艰难。1975年12月2日，老挝人民民主共和国成立。自此，老挝的发展迈入了新的历史阶段，发展高等教育也被迅速提上议事日程，高等教育政策由此开始革新变迁之路。

本文采用文献研究法和访谈研究法，通过梳理、分析老挝高等教育的发展阶段及政策变迁过程，深入研究老挝高等教育变迁的动因、成效和不足。

一、老挝高等教育政策变迁

的历史背景及现状

老挝是一个以农业发展为主的国家，自1986-1989年实施“新经济机制”以来，老挝由计划经济转为市场经济，经济进入了高速发展的黄金时期。国家同时认识到，教育发展能为经济发展提供不竭的动力和保障。目前，老挝高等教育形成由4所公立大学（老挝国立大学、苏发努冯大学、占巴塞大学、沙湾拿吉大学）、5所师范学院、79所私立高校构成的高等教育体系。

老挝未来发展的总体目标是：通过使经济保持适度、稳步增长，摘掉老挝是不发达国家的“帽子”。老挝政府致力于开发人力资源，提高高等教育的质量与效益，大力培养高级金融人才、高级科技人才、高级管理人才、高技能人才[1]。因此，老挝人民革命党从“走出不发达国家行列目标”出发，加快发展教育、提高教育质量，使教育能为经济建设和社会发展提供有力的支持;将发展教育作为基本国策，不断调整和完善教育立法和政策;设立高等教育部，为公立大学提供政策指导、制定发展规划，协调与高等教育相关部门的关系等。

虽然老挝政府投入了大量的人力、物力、财力发展高等教育，但2008年仅有5.3%的适龄人口被招录到大学学习。在经济快速发展的形势下，老挝政府面临着无法满足人才需求的难题与压力，因此需要为扩大高等教育受教面做出教育系统和政策方面的调整，如提高高等教育入学率、提升教师地位和待遇、促进高等教育国际化等，其中首要的是高等教育政策的制定和执行。

二、老挝高等教育发展

及政策变迁过程和特点

（一）高等教育初步发展期：1958-1975年

1945年，经过老挝人民的不懈奋斗，老挝最终赢得了国家独立。1958年，老挝创办了皇家法律和管理学院，标志着老挝首次制定高等教育政策。1962年，老挝进行第一次教育改革，教育体制发生了巨大变化。1964年，合并地方学校，组建万象国立教育学院，为全国学校培训教师。1969 年，颁布法令创办希莎邦蓬大学，并对这所大学进行了学院划分，分别是高等教育学院、皇家医学院、皇家法政学院、佛教学院，但该大学于1975年停办，4个学院在后来的发展中经过改头换面得以延续，最终成为老挝的主要优质高校。

同期，老挝出台了诸多高等职业教育政策，先后创建了一些技术工艺学校、培训中心、专科学校等，这些最终发展为老挝社会输送各行各业宝贵人才的高校，对老挝社会发展作出较大贡献。

高等教育的初创阶段为高等教育后来发展奠定了基础。此前，老挝经过漫长的殖民和战争时期，近乎没有高等教育，因此这一时期的高等教育政策侧重于高等教育机构的建设，以满足老挝社会各方面对高层次人才的需求。在高等教育政策指导下，老挝各类高等院校初见雏形。值得注意的是，该时期老挝的高等教育政策已经把目光投向高等职业教育。高职、高专、培训中心也因此建立，后来部分高等院校正源于此。

（二）高等教育艰难发展期：1976-1985年

政治的动荡往往波及各领域的发展。在经历了长达10年对抗美国的战争后，老挝人民最终赢得了胜利。1975年，老挝人民民主共和国成立。长期激烈的战争损耗了老挝大量国力，建国后，国家百废待兴，物资、人才资源等极度紧缺。为了国家的快速振兴，滿足人才需求，老挝政府制定了多项发展高等教育的政策，先后创办了多个高等教育机构，到1986年，全国建立起了 6 所公立高等教育机构，其中有少数院校提供正规高等教育，可授予学士学位，而多数院校只能提供证书课程，如万象国立教育学院、高等医学院、林学院、财政学院，以及1984年成立的技术学院。[2]

1975年，老挝社会快速发展，高等教育面临重大挑战，这一时期的高教教育政策重点放在扩大高等教育规模和增设高等教育机构方面。虽然高等教育发展非常快，却忽略了对教育质量的把控，质量控制政策的“缺位”在一定程度上影响了后来老挝高校的发展。

（三）高等教育高速发展期：1986-1999年

1986年是老挝社会发展的重要节点，老挝政府终于意识到，无视本国国情盲目照搬外国模式，并不能够加速本国发展。1986年12月，老挝第四次全国人民代表大会对其经济社会发展路线进行了调整。1986年以后，老挝经济开始迅速发展，为高等教育的发展带来了生机。1987年后，老挝新建了多所高等院校，高等教育发展取得了显著成效，并呈现以下特点。

第一，办学数量和规模扩大。1987-1988年，大学数量从6所增加到9所，新建了水利建设学院、电子工程学院等，在校大学生规模成双倍增加。1995年，老挝全国高等院校数量达到37所，相较于1987年，增长了5倍多。其中，有10所提供学士学位以上课程，27 所提供证书课程，派到国外留学的人数也大幅增加。[3]

第二，高等教育机构得到优化。1995年的《第50号法令》颁布以后，万象教师培训学院、国家理工学院、医科学院、电子科技学院、万象交通与通讯学院、万象建筑学院、请翻译（Tad Thong）灌溉学校、东都林学院、纳邦（Nabong）农学院、温卡姆农业中心合并为老挝国立大学，该校成为全国唯一一所由教育部直接管辖的高等院校，目的在于优化老挝的高等教育机构体系。老挝国立大学的院系设置为后来高等院校的院系设置提供了规范和参考。

第三，这一时期高等教育政策的另一创新点是鼓励并规范民办高校的设立。私立高等教育是老挝高等教育中的重要组成部分。老挝政府鼓励国内外个人、集体和组织为教育投资，用于建设私立教育中心和高等院校（见表1）。

（四）高等教育體系创新时期：2000年至今

21世纪以来，老挝进入了社会发展的新时期，在高等教育方面颁布了一系列政策法规，完善了高等教育体系。2000年4月，老挝颁布了《教育法》。2000 年，老挝教育部制定了《2010-2020年教育远景目标》，将教育与经济发展、地区发展联系起来，明确国民应该接受终身教育，强调了高等教育的重要性。2001年7月颁布的第0922号、第0923号、第0924号法令对高等教育中学分制的使用、教学与学习的组织、课程结构与学习年限、高等职业文凭、学士和硕士项目等事宜做出了规定[4]。2007年7月3号，老挝颁布了《教育法（修订版）》，其被视为老挝第一部完整的教育法。2007年，老挝总理签署法令，开始采用和执行《老挝2006-2015年教育系统改革政策》，强调了高等教育的重要性，要求高校建立地区和国际标准，旨在为社会发展输送更多的高水平人才，兼顾教育规模的扩大和质量的把控，调整高校管理规划。2007年颁布的《2008-2009学年和2009-2010学年老挝教育发展规划纲要》是老挝首次提出的年度教育发展规划，它对高等教育的现状进行了完整统计和详细分析，并在此基础上提出了需要优先发展的领域，如扩大高等教育入学率、鼓励私立院校的成立并立法规范其运营等。2009 年，老挝修订《教育法》，允许老挝国立大学、占巴塞大学、苏发努冯大学在管理方面有一定的自主权;在教育部下设立了高等教育部。2011年4月，在老挝第五次国家教育改革会议上，讨论了关于高等教育改革的一系列问题，如促进高等教育均衡发展，提高高等教育入学率，强调高等教育的科研作用等。高等教育均衡发展则是：地区均衡和性别均衡，增加女学生接受高等教育的机会;重视师范院校的发展。2012年颁布的《国民教育战略（2001-2020年）》重点在于引进现代科学技术，鼓励各部门参与;促进私立学校发展。

老挝新型高等教育体系创立时期呈现以下特点。第一，确立教育的地位。教育立法确定了教育的地位，保障了教育的优先发展，对《教育法》的不断更新和修订，确立了教育在国家发展中的重要地位。第二，完善高等教育管理。在这一时期，老挝不断完善学位标准、学位制度，确定学位的考核和颁发制度，改革课程体系，虽然还未能完全与国际标准接轨，但是已经形成了完整的系统。第三，制定学制规范。对学习完成年限和实践期限做出明确规定，并强调了实践在高等教育中的重要性。第四，重视国际合作。派遣留学生到其他国家进行交流学习，2009年，老挝派遣1569名留学生赴27个国家进行交流学习，这一人数逐年增加。此外，老挝的大学在国际合作中也做了诸多努力，先后与13个国家的140所大学和机构建立了合作项目;老挝教育部在国际教育方面做出了相应的改革调整，完善了国际学位认证制度。

总体而言，21世纪以来，老挝高等教育进行的发展策略调整，主要集中在以下几个方面：第一，为各经济部门培养高质量人才，重点培养高级管理人才、高级金融人才、高科技人才和高技能人才;第二，全面提高高等教育科技工作的效益和质量;第三，发展金字塔形高等教育，按比例均衡培养技术和技能类人才;第四，提高大学入学率，扩大高等教育规模;第五，促进和发展私立高等教育;第六，促进产学研一体化;第七，促进和建立高等教育的成本分担、产出及投入互动体系，建立和完善高等教育多种渠道投入体系等。[5]

三、老挝高等教育政策变迁的成效与不足

（一）成效

1.提高高等教育质量

提高教育质量的成效体现在对教师队伍的建设、对教育环境设施的投入以及对教育质量把控机制的建立上。1996年，老挝精简合并全国的师范院校，采用多种灵活的培养模式，分阶段分层次地培养师范学生。高等教育的授课教师由师范大学或大学的师范学院培养，保证高等教育教师队伍的质量。1986年，老挝的高校教师仅有300余人，2010年高校教师达到2683人。

1975年以来，老挝教育投资总量快速增长，2010年的教育经费达到1991年教育经费的54倍，教育总投资占国内生产总值（GDP）的比例达到3.48%[6]（见表2）。老挝政府不断发展多元化的投资渠道，为教育资金助力，如向企业收取教育服务费、增设收费的教学设施等。在对教育环境设施的投入上，高校积极参与，如建设高校电子阅览室、引入电脑和网络技术等。[7]

教育部和老挝国立大学组建了质量保证特别工作组来保证高等教育的质量，此外，教育部还颁布了《高等教育课程法》来规范教学课程，以达到保障高等教育质量的目的。

2.促进高等教育公平

其一，老挝高等教育的发展在消除地区不均衡上做出了努力。2000年以前，高等教育发展过度集中于首都附近，全国范围内的高校建设很不均衡。2000年《87号法令》颁布之后，老挝开始在全国范围内发展高等教育，成果显著。在全国其他地方（如占巴塞省、琅勃拉邦省等地）建立了各类高等院校。其二，在高等教育的性别平等上取得了成效。建国初期，接受高等教育的女性较少，到2010年，高等教育中的女性学生已接近学生总数的50%。如表3所示，2014-2015学年，在校大学生总数为103238人，其中女学生人数为47914人。其三，在贫困群体的教育经费问题方面，35%的贫困家庭学生有机会获得政府提供的奖学金。

3.提升高等教育入学率

2001-2007年，老挝本科学士学位在校学生从4187人上升到17640人，年均增长率达4.2%;高等专科教育在学人数从2621人增长到8752人，增长率为233.9%，年均增长率为17%。2013-2014学年的年增长率更快，提高了20%以上，在校生达到3.6万余人。1995年，《私立教育法》的颁布大大促进了私立高等教育的发展，私立高校的学生人数大幅增加。可见，老挝政府在促进高等教育发展方面所做出的努力卓有成效。

4.加强高等教育国际化

目前，老挝高校已与中国、马来西亚、泰国、美国、澳大利亚等13个国家的140多所大学或组织机构建立了合作关系，教育國际交流成果显著。仅中国就有20多所院校与老挝的高校开展国际交流与合作，其中以老挝苏州大学最为典型。老挝苏州大学是中国的第一所境外大学，也是老挝的第一所外资大学。随着中国、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南大湄公河次区域经济合作机制和澜湄合作机制的建立，教育交流成为区域内各国合作的重要内容。与此同时，中国提出的“一带一路”倡议也成为了老挝高等教育国际化强大的推动力。

5.教师队伍社会地位明显提升

教师队伍的建设是保证教育健康发展的不竭动力。在访谈一位老挝高校教师时，他表示对国家的教师优惠政策十分满意。2010年前，教师的工资每月只有700多元人民币。2010后，教师工资每月达2000多元人民币，增加了2倍，且政府给教师的福利高于其他职业领域。例如，产假由以前的3个月延长至6个月;教育部每年至少举办两次全国性的教师教育培训，每次时间为两周左右;每年派教师出国进修等。这些新的优惠政策出台后，老挝教师的生活水平和社会地位得到大幅度提高，从教积极性提升。

（二）不足

1.政治体制的制约

1975年以前，老挝受殖民主义和封建势力的双重压制。1975年，老挝人民民主共和国成立，成为社会主义国家，实行计划经济。建国之后，老挝经过不断摸索和尝试，各方面得到了迅速发展。国家和政府认识到发展教育，特别是发展高等教育的重要性，因此，出台政策法规确立教育发展和高等教育发展的重要地位，并对每一步发展做出详细的规划和部署。

建国以后，国家集中教育管理权限，对高等教育实施横向、纵向相结合的双向管理模式。但因老挝的高等教育权力集中在中央，高校发展的自主权很小，很大程度限制了高校的自由发展，国家计划下发展高等教育的模式，并不符合高等教育长期稳健发展的要求。[8]

老挝教育部和高等教育部负责监督管理老挝高校，并为高校发展提供指导，他们在老挝高校管理层面拥有太多权利，宏观掌控学校发展，协调各项资源，如学校经费。但老挝在这一方面已经开始做出努力，出台政策，归还某些学校的自治权。例如，老挝教育部赋予老挝国立大学高度自治权，包括学术和财政上的自主权。

2.经济条件发展不足

老挝经济发展落后，一方面，有限的经济条件制约了教育资源，老挝政府无法为高校配备先进的科研设备和教学设施，限制了高等教育人才的发展和科研的顺利进行。另一方面，经济发展的滞后无法为不断增加的毕业生提供就业，导致高校毕业生就业率低、失业率高。长此以往，造成各种社会问题，有悖于国家发展高等教育促进经济腾飞的最初目标，甚至可能对国家安定造成威胁。

老挝政府通过出台政策，调整高校招生计划，2009-2010学年相较于2008-2009学年招生人数下降了0.5万。政府认识到了招生计划需要理性制定，高等教育质量才是重中之重。

3.政策体系有待完善

一是老挝现行的高教政策体系的严密性、规划性、可操作性和实施环境不够完善。二是高教政策法律法规体系不完善，导致立法实施困难、无法落地。三是政策监督手段不健全，群众缺乏监督手段。

总而言之，老挝高等教育政策发展已经过一段较长时期的变迁和改善，成效卓著，但未来发展仍然任重道远，需要政府为之付出不懈的努力，包括建构完善政策体系、加强政策执行力度、改善政策监督机制、增加教育经费投入、重视师资队伍建设等，为老挝高等教育的发展注入新的活力，指明发展方向。

注释：

①②③该数据来源于老挝高等教育部统计数据。

参考文献：

[1]刘颖君，欧阳秋景. 老挝高等教育发展概况及中老高等教育合作研究[J].科教导刊， 2011（23）：10-11.

[2][3]冯增俊.老挝教育的世纪走向[J].比较教育研究，2014（12）：33-36.

[4]朱欣.试论老挝高等教育运行现状及发展理路[J].现代教育科学，2009（5）：66-68.

[5]王喜娟，蒋珍莲，刘前程.东盟高等教育研究概说[M].桂林：广西师范大学出版社，2012（5）： 146-158.

[6]王乐美.老挝教育投资与经济发展的相关性分析[D].昆明：昆明理工大学，2012.