北京市养老机构财政补贴政策与机构运营状况的关联研究

胡雅坤 乔晓春

一、研究背景

北京市是我国老龄化态势最具代表性的城市之一，老龄化程度远高于全国平均水平，同时，还伴随着高龄、失能、空巢老人比例高等特征。在传统家庭养老模式面临挑战的背景下，发展机构养老成为破解养老难题的必要途径之一。

长期以来，我国养老机构由国家和集体包办，政府财政资金面临压力的同时，也存在养老机构数量少、服务水平低等问题。2000年民政部等11 个部委，联合发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，我国养老机构建设逐渐改变了过去完全由国家或集体包办的传统，社会福利社会化改革的序幕自此揭开。但由于养老服务行业具有微利、投入成本高、投资回报周期长等特点，社会资本主动参与的积极性未被调动，养老服务资源的市场供给仍长期不足。

近年来，为了促进养老机构的建设与发展，北京市政府出台了一系列养老机构扶持政策，政策行动进展到一定阶段时，需要及时进行评估，以便全面了解政策实施进展与行动效果。基于此，本文将利用北京市养老机构普查数据，探究补贴政策与养老机构运营盈亏之间的关联，在此基础上，得出政策进行优化、完善或调整的实证研究依据。

二、文献综述

（一）关于养老机构发展的研究

近年来，我国养老机构发展已取得突破性进展，并呈现出以下发展特点：其一，养老机构数量规模增长迅速。截至2017年12月底，全国各类养老服务机构和设施15.36 万个，养老床位合计744.8 万张，每千名老年人拥有养老床位30.9 张，注册登记的养老机构共2.87 万家（民政部，2017）。从北京市的情况来看，截至2016年底，北京市养老机构数量突破500家，投入运营养老床位共11.1 万张；同时，社会资本在北京市养老服务市场中的参与度也较高，社会办养老机构增长迅速（刘利君、李树丛，2017）。其二，养老机构投资主体日益多元，机构类型日益丰富。政府在推行社会福利社会化进程中，不断引入市场机制，公建民营和民办性质养老机构快速发展（吴玉韶、王莉莉、孔伟等，2015）。其三，养老服务领域的政策制度进一步完善。为推动养老服务体系建设，政府出台多项政策措施促进养老机构的建设与发展。2010-2015年间，仅中央和各部委层面就出台政策文件30 余份，涉及养老机构的设立许可办法、管理办法，机构发展的土地、资金、人才、设施、标准、改革等战略规划和具体政策措施，有效推动了我国养老机构的发展（吴玉韶、王莉莉、孔伟等，2015）。

养老机构虽已进入快速发展阶段，但发展过程仍存在许多问题，学者们对此广泛关注，概括起来主要集中在以下几方面：其一，养老机构资金短缺、亏损严重，面临生存危机。2014年全国老龄委在天津、哈尔滨、武汉等十二个城市的调查中发现，在被调查的257 家养老机构中，仅有19.4%的养老机构实现盈余，32.5%的养老机构面临亏损，运营状况为基本持平的占比为48.1%（吴玉韶、王莉莉、孔伟等，2015）。其二，养老机构供需矛盾突出。有学者对上海市中小型民办养老机构进行调研，发现养老机构床位总量存在较大缺口的同时，总体入住率却不足70%，个别郊区养老机构实际入住率甚至不足20%，供求脱节、错位，导致供不应求与闲置并存（庄思铭、徐婧、吴文晴等，2017）。其三，公办与非公办养老机构面临不公平的市场竞争。相比非公办机构，公办机构在机构建设、资金、人员方面都有较好的配置，并且收费也较低，高性价比使其往往“一床难求”；而非公办机构由于自身发展条件限制，社会信任度和认可度整体不高，机构入住率较低，经营状况普遍不理想（陈雷，2016）。除此，公办与社会办养老机构的发展机会和政策地位也不平等，现有的补贴资源优先给予公办机构，针对非公办养老机构的政策支持尚不够完善，非公办机构在享受优惠政策时往往处于一种次要地位，加剧了二者之间的政策落差（钟仁耀、侯冰，2017）。

（二）关于养老机构扶持政策的研究

现有关于养老机构扶持政策的研究，主要集中在对“是否应该扶持”、“如何扶持”以及“扶持效果如何”这三方面问题的讨论上。

目前学界对养老机构扶持政策的必要性已基本达成共识，学者们普遍认为政府在养老机构发展过程中应承担起相应的责任。一方面，从养老服务行业的本质属性来看，养老机构具有社会福利性和公益性特征，政府作为社会公益的最终承担者，有责任也有义务给予其相应扶持（董红亚，2014）。另一方面，养老机构自我发展动力不足，经营风险大，对民间资本的吸引力有限。为了稳定投资者的信心，刺激社会资本进入养老产业，政府有必要通过各种补贴优惠政策吸引更多的社会力量参与养老服务建设，并且引导其在和公办养老机构的竞争中不断发展壮大（王秀花，2015）。

有学者总结现行扶持政策的内容和手段。2000年民政部等11 个部门联合制定了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，在土地使用、水电气热费用、税收等方面，对社会力量投资创办的社会福利机构给予政策上的优惠和扶持。2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，在完善投融资政策、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业政策等方面提出了更加系统的建议。在这些意见的指导下，各地方政府结合当地实际情况，进一步制定了具体的政策方案。总体来看，各地对养老机构的优惠与支持主要包括以下四个方面：贷款融资政策、财政补贴政策、税费优惠政策、土地供应政策（周清，2011）。财政补贴政策，主要是通过政府的财政资金来补充养老机构的经费开支。有学者对政策进行梳理后将其划分为两类：一类是投资环节的财政补贴，比如对新建养老机构根据规模大小、床位数量给予一次性建设补贴；另一类是经营环节的财政补贴，包括对实际收住老人的经营成本给予运营补贴、对养老服务人员的补贴以及意外责任险的缴费补贴（靳东升、白景明、陈琍，2012）。

针对养老机构扶持政策实际效果的研究还比较少，并且学者之间关于这一问题尚存在一定争议。一部分学者认为政府扶持政策有效提高了机构运营能力，并且从现有文献来看，持这一观点的学者居多。有学者利用国家统计局等部门1991-2014年有关经济发展、政府财政投入、养老相关政策以及老龄化程度等多方面的数据，通过构建计量回归模型分析养老机构发展的影响因素，研究表明：政府财政投入、养老相关政策对我国养老机构发展有显著影响，并在此基础上，提出加大养老机构财政投入与政策支持力度的建议（奉子岚，2017）；有学者对山东省45 家养老机构的运行效率及相关影响因素进行分析，将政府的建设和运营补贴纳入自变量，通过二元logistic 回归分析，得出政府补贴对养老机构的运营状况具有显著促进作用（田杨、崔树义、杨素雯，2018）。但也有部分学者认为政府扶持并未改善养老机构的亏损状况。有学者调查了天津市157 家养老服务机构，发现政府政策投入力度还不够大，被调查的养老机构中，有80%的机构表示政府补贴只能占到机构日常收入的2%及以下（关信平、赵婷婷，2012）；在对浙江省某县养老机构的个案调查中发现，政策实施可能会产生一些预期外的“道德风险”，比如部分养老机构为了获取政府的一次性建设补贴和床位补贴，不合理地增加床位，造成服务质量的下降，甚至出现一些养老机构投资者虚报床位数量以套取国家财政补贴的现象（张翔、林腾，2012）。

（三）研究述评

通过以上文献梳理，发现我国多数养老机构正面临经营不善的亏损困境，学者们普遍认为政府有必要对养老机构发展进行政策扶持。但是关于这一主题的研究仍存在一些不足之处。

首先从研究内容看，学界对于“政府加强养老机构扶持”的必要性研究较多，但对政策扶持效果评估的研究却相对较少，更鲜有学者专门研究政府财政补贴与机构运营盈亏状况的关联，无法为政策优化、调整或者延续提供实证支持。从研究方法上看，现有研究多从较为宏观的视角出发，缺乏深入的理论分析与描述；并且在研究对象的选择上，多是选择某个城市或区域的几家养老机构进行个案访谈与定性分析；采取定量分析方法的研究较少，并且受调查规模的限制，多数研究也存在数据不具有代表性等问题。

因此，本文将利用2016年北京市养老机构普查数据，以北京市正在运营的448 家养老机构为研究对象，研究北京市财政补贴政策对养老机构发展的影响。

三、数据与方法

（一）数据来源与样本选取

本研究利用2016年《北京市居家养老相关服务设施摸底普查》中“北京市养老机构调查”子课题数据。本次普查是在北京市民政局的统一组织下，由北京大学提供技术支持，在北京市范围内展开的一项大规模居家养老相关服务设施摸底普查。此次普查历时1 个月，实地访问从2016年10月27日开始至11月25日结束，共30 天。养老机构调查问卷的内容聚焦在养老机构的基本情况、机构规模、人员情况、医疗配套及服务设施、建筑与场地情况、服务及收费情况、机构运营及管理情况、养老机构辐射服务、机构发展问题及政策需求情况等九个方面。本次普查对象为北京市所有在民政部门注册备案的有集中入住老人的养老机构，未在民政部门注册备案的社会组织和企业不包括在本次普查的范围之内。此次北京市养老机构普查实际回收460 家养老机构调查问卷，本研究只保留正在运营状态的养老机构作为研究对象，对数据进行处理后，得到有效样本量为448 份。

（二）变量操作

本文的因变量为养老机构运营盈亏状况，在问卷中通过“目前本单位的盈亏状态为：1、盈余；2、基本持平；3、稍有亏损；4、严重亏损”这一问题进行测量。为了后续更合理的分析，将选择“盈余”和“基本持平”的答案合并为“盈利”，将选择“稍有亏损”和“严重亏损”的答案合并为“亏损”。状态为“亏损”则将变量赋值为“0”，状态为“盈利”则将变量赋值为“1”。

本文的核心自变量为养老机构财政补贴政策，在问卷中使用“本机构是否享受以下政府补贴？”这一问题进行测量。具体地，政府补贴包括“是否获得运营补贴”、“是否获得建设补贴”、“是否获得人员补贴”、“是否获得房租补贴”。答案为“未获得”则将变量赋值为“0”，“有获得”则将变量赋值为“1”；该题目为多项选择题，可选择享受不止一项政策。

在对养老机构发展情况的研究中，潘金洪（2010）、田杨（2018）、杨晓文（2016）、陈树文（2016）等学者关注养老机构盈亏状况的影响因素，结合已有的研究内容与发现，在此初步把机构性质、机构规模、机构区域位置、机构运营时间、机构收费、入住率、人员成本、房租成本以及投资回报周期纳入控制变量。各变量的定义与赋值，如表1所示。

表1：变量定义与赋值表

（三）统计方法

本文首先运用描述性统计方法，通过频数、百分比、均值等指标分析调查样本的基本情况，接下来采用二元logistic 回归方法，控制机构特征变量等相关因素，讨论财政补贴政策与机构运营盈亏状况的关联。

四、描述性分析

（一）北京市养老机构运营状况

1.机构盈亏状态

根据调查显示，北京市处于盈余状态和基本持平状态的养老机构分别有17 家、144 家，共占全市养老机构的37.61%。处于稍有亏损和严重亏损状态的养老机构共267 家，占全市养老机构的62.38%。其中，公办养老机构和社会办养老机构盈亏状况差别不大（见表2）。北京市养老机构整体运营状况不佳。

表2：北京市养老机构盈亏状态

2.机构成立时间

北京市1949-2000年间成立的养老机构有135 家，占全市养老机构总数的30.89%；2000年以后成立的养老机构共302 家，占全市养老机构的69.11%，可见绝大多数养老机构成立于2000年以后，这与北京市一系列养老机构扶持政策的出台时间保持了较大的一致性。

公办和社会办养老机构的成立时间，呈现出不同的分布特点。公办养老机构近半数成立于2000年以前，占全市公办养老机构总数的49.34%；而社会办养老机构成立于2000年以前的仅有22 家，2000年以后，社会办养老机构的建设速度逐步加快，2001-2016年间成立的社会办养老机构累计共186 家，占全市社会办养老机构总数的89.42%（见表3）。

表3：北京市养老机构成立时间分布

从养老机构建设增速来看，2000年以后，北京市每年新成立的养老机构数量呈整体递增趋势。2001-2008年间平均每年新增加12.5 家机构，2009-2013年间平均每年新增加20 家养老机构，2014-2016年间平均每年新增加34 家养老机构（见图1）。养老机构建设增速不断提高。

3.机构运营成本

养老机构运营成本主要包括水电燃气费用、人员费用、房租费用与税费等。调查显示，员工工资等人员费用支出最高，占总成本的将近五成；其次是房租支出，占运营总成本的17.17%；水电燃气费用占运营总成本的11.75%；税费在总体支出中占比较少（见表4）。可见在养老机构运营过程中，成本主要来自员工工资和房租支出。

图1：北京市2000-2016年每年新增养老机构数量

表4：北京市养老机构各项主要运营成本（单位：万元/年）

（二）北京市养老机构财政补贴政策落实情况

1.获得补贴的总体比例

北京市82.46%的养老机构获得过政府补贴，其中公办与社会办养老机构享受补贴的比例分别为78.6%、86.67%（见表5）。社会办养老机构享受补贴的比例高于公办机构，卡方检验结果也显示机构性质对补贴享受差异影响显著。

表5：北京市公办与社会办养老机构获得补贴的总体比例

2.获得补贴的种类数量

如果将获得补贴的情况进一步细分为获得一种补贴和获得多种补贴，可以看出，北京市六成左右的养老机构仅获得一种补贴，获得多种补贴的养老机构不足两成。其中，公办与社会办养老机构获得多类补贴的比例分别为26.64%、11.59%，并且通过卡方检验得出这种差异在统计学上显著（见表6）。公办养老机构相比社会办机构更容易获得多种补贴。

表6：北京市公办与社会办养老机构获得补贴种类情况

3.获得四类补贴的具体比例

从表7可以看出，北京市运营补贴的获得比例最高，达到67.45%，其次是建设补贴，为19.72%。获得人员补贴与房租补贴的养老机构则较少。

在运营补贴方面，社会办养老机构比公办养老机构更好地享受到运营补贴政策，并且通过卡方检验得知这种差异具有显著性。在建设补贴方面，公办与社会办养老机构获得补贴的比例也有较大差异，分别为27.06%、12.02%，并且经过卡方检验，这种差异具有显著性。由此可见，建设补贴更多地惠及了公办养老机构。这是由于建设补贴有一定的享受条件限制，只有采用自有土地或房屋由土地使用权人和投资人合作建设的非营利性养老机构才有资格获得建设补贴支持，租用他人现有设施改造成养老机构的不在建设补贴支持范围内。而社会办养老机构绝大多数是租用的土地，无法满足“土地自有”这项条件。

在人员补贴方面，两类养老机构的获得比例均较低。但公办机构仍高于社会办机构，且这种差异具有统计学上的显著性。这可能是由于人员补贴在政策文本上指向参加养老护理职业培训的养老护理员，而公办机构对人员资质更加看重，持证上岗与通过考核的护理员比例相对较高。在房租补贴方面，两类养老机构的获得比例同样都较低，全市仅有7 家养老机构享受到此类补贴。这可能是由于在房租补贴方面，目前尚未有明确的政策文本出台。

五、回归分析

本研究采用二元 Logistic 回归模型，回归分析将分两步进行，第一步仅放入四项财政补贴政策变量，考察某项政策对养老机构运营状况的单独解释力，形成模型一；第二步再加入机构运营时间、运营模式、区域位置、投资回报周期、入住率、床位规模、机构收费、人员成本、房租成本等9 个机构特征变量作为控制变量，形成模型二，模型分析结果见表8。

由模型一可知，在不控制其他因素的情况下，获得运营补贴对养老机构实现盈利具有正向影响，并表现出0.001 水平下的显著；获得建设补贴对养老机构实现盈利具有负向影响，并表现出0.05 水平下的显著，但由于此时并未控制机构特征等变量，因此，获得建设补贴的机构是否更容易亏损，还需要进一步验证。

表7：北京市公办与社会办养老机构获得四类具体补贴情况

模型二控制了机构特征变量后，是否获得运营补贴对机构盈亏状况的影响仍然保持了0.05 水平下的显著，获得运营补贴的养老机构盈利发生的可能性是未获得机构的1.971 倍，可见运营补贴的发放有利于机构实现良性运营。而加入了机构特征等变量后，建设补贴对机构盈亏状况影响的显著性消失。可能的解释是，建设补贴对象对新建养老机构的指向性。建设补贴的对象是新建、扩建和改建的机构，而此次普查中的各项补贴政策仅包括机构2013年以来所获得的，因此调查中所有获得建设补贴的机构，运营时间仅有1-3年。相比于是否获得建设补贴，机构运营时间等变量对机构盈亏影响的解释度更大，机构在运营初期越不容易实现盈利。所以控制了运营时间变量后，建设补贴对养老机构盈亏差异的影响消失。这也解释了为何模型一中获得建设补贴的机构发生盈利的比率比未获得建设补贴的机构更低，此时建设补贴对机构盈亏的负向影响更多是通过运营时间在起作用。因此，建设补贴的实际效果如何，还需要更长时间的验证。同时也启发政策制定者在制定政策时，对于新建的养老机构，在通过建设补贴吸引社会资本进入养老服务市场后，还要加大对养老机构发展初期的支持力度，避免新建机构在建设初期由于自身发展能力不足而夭折。

而在机构特征变量中，机构运营时间、入住率、区域位置、人员成本、投资回报周期这5 个因素，对机构盈亏差异的影响皆非常显著。其中机构运营时间、入住率与机构盈利呈现出正相关，机构运营时间越长、入住率越高，机构营收越容易增加，获得盈利的可能性也越大。人员费用成本与机构盈利呈现负相关，由于员工工资等人员费用在机构运营成本中占比最高，人员费用支出越多，机构运营负担越重，越不容易实现盈利。此外从区域位置来看，城市发展新区的养老机构比生态涵养区的机构更容易实现盈利，可能的解释是，与城市发展新区相比，生态涵养区位置偏远，养老机构规模较小，对老年人的吸引力不足；核心区现有床位使用已接近饱和，甚至出现排队现象；同样，城市功能拓展区相比城市发展新区，各项运营建设成本也较高；因此综合以上比较，城市发展新区作为大型养老机构的主要分布点，吸引了大量老人入住，更容易实现盈利。相比投资回报周期在1-3年的养老机构，投资回报周期在7-10年以及10年以上的养老机构，由于前期投入相对更高，收回成本的周期也相对更久，因此也更不容易实现盈利。而机构性质、机构收费与机构规模对机构盈亏状况的影响却并不显著。

表8：财政补贴政策与养老机构盈亏状况的回归结果

六、结论与讨论

（一）研究结论

第一，财政补贴政策实现了促进社会资本进入养老服务领域的政策目标。根据北京市养老机构普查数据，北京市有近七成的养老机构成立于2000年以后，尤其是社会办养老机构，2001-2016年间成立的社会办养老机构，占北京市社会办养老机构总数的89.42%。同时北京市养老机构建设增速不断提高，2001-2008、2009-2013、2014-2016年间，平均每年新增加机构数量分别为12.5 家、20 家、34 家。这与北京市一系列养老机构扶持政策的出台时间保持了较大的一致性。

第二，运营补贴政策利于养老机构实现盈利。二元logistic 回归结果显示，在控制了机构特征变量后，获得运营补贴的养老机构盈利发生的可能性是未获得机构的1.971 倍，而且显著性非常稳定。说明运营补贴政策有利于提高养老机构良性运营和发展的能力。同时，对比实施效果不显著的政策，运营补贴政策呈现出以下特征：政策的惠及率较高，无论是公办还是社会办机构，均在运营补贴的政策范围内；并且有明确的实施细则，在执行过程中能得到较好的落实。

第三，人员补贴、房租补贴等政策未得到有效落实。二元logistic 回归结果显示，人员补贴、房租补贴对养老机构盈亏的影响均不显著。两项政策均未有明确的政策文件出台，获得比例也都较低，全市仅有11.01%的养老机构获得人员补贴，房租补贴的获得比例更是低至1.65%，仅有7 家养老机构获得了房租补贴。

第四，公办与社会办机构间存在政策倾斜与不平等。首先，从获得补贴的种类数量来看，公办养老机构比社会办机构更容易获得多种补贴，体现出公办养老机构政策资源的获取渠道更加畅通。其次，由于目前政策多是基于机构性质确定补贴的对象和标准，社会办机构在获取部分政策的过程中面临更高门槛。比如，建设补贴政策更多地惠及了公办养老机构，申请建设补贴需满足“土地自有”“自建用房”“非营利性”等要求，而社会办养老机构房屋来源主要为租用，很难切实享受到建设补贴的政策福利。

（二）讨论与建议

第一，加快房租补贴、人员补贴等政策的出台与落实。政府目前有明确政策规定的主要是运营补贴和建设补贴，对于人员及房租补贴的支持力度还不够。但在养老机构的实际经营中，人员以及房租支出在机构运营总成本中占比最高。因此，亟需政府针对养老机构经营过程中的实际需要，在合理评估的基础上，加快相关政策的出台和落实，促进社会资本在进入养老服务市场后能够实现良性运营与发展。

第二，细化政策实施标准，完善养老机构分类补贴机制。现行的养老机构补贴政策尚不够完善，对政策享受标准的规定比较笼统单一，大多是根据机构性质或者收住服务对象的类型进行简单区分，缺少实施细则、考核标准与后期管理监督。为更好地引导养老机构持续改善服务质量，政府应推动建立养老机构分类补贴机制，发放补贴时，除以实际收住服务对象的床位数量作为补贴计算依据，还可以叠加服务对象身体状况、机构运营时间、入住率、服务质量、医疗服务能力等考核因素。

第三，调整基于机构性质确定补贴范围的政策定位。二元logistic 回归结果显示，机构性质对养老机构盈亏的影响并不显著，这一结果与前人研究以及社会大众普遍认知存在差异。以往学者大都认为，公办养老机构在资金投入、设施设备以及日常运营中享有更多的政府补贴或优惠待遇，相较于社会办养老机构拥有较为稳定的生存预期，也更容易获得盈利（冯占联、詹合英、关信平等，2012）。但从北京市养老机构普查数据可以看出，公办与社会办养老机构的盈亏状况并无显著差异。结合上文分析，这并不代表政策资源没有倾向公办机构，而是说明公办与社会办养老机构存在的政策倾斜，并不一定使公办机构比社会办机构更容易获得盈利，只是二者在面临亏损压力时，会有不同的结局走向。社会办机构经营不善时只能自负盈亏退出市场，而公办机构在亏损时背后仍有政府的支撑。同时也侧面反映了公办机构在享受更多资源的基础上，其经营状况并未得到更好的改善，某种程度也说明公办养老机构政策投入效率较低。因此，政府在制定相关政策时，不能简单地将“公办”“社会办”或是“营利性”“非营利性”作为确定政策享受范围的条件和标准，应更多地考虑到养老机构提供的公共服务的性质和效果，减少政策壁垒和限制。政府只有给予各类养老机构公平对待，才利于形成机构间良性竞争、彼此补充的局面，也是实现最优社会效益的前提（钟仁耀、侯冰，2017）。

第四，建立养老服务需方补贴机制，将“补供方”与“补需方”相结合。政府补贴的直接目标是鼓励更多的社会资本进入养老服务领域，增加养老服务的市场供给。但究其根本，还是为了更好地满足老年人的养老服务需求。因此除关注补贴政策是否促进了养老机构发展外，还需考虑政策是否真正惠及了老年人群等问题。但现实情况是，尽管养老机构建设取得了较大进展，但多数老年人仍然没有支付养老机构入住费用的能力，使得大量新增床位闲置，养老机构也因入住率较低而面临亏损困境。从这一层面考虑，政府的政策投入并未真正惠及老年人群。因此，除加强对养老机构的供方补贴之外，还应建立起养老服务的需方补贴机制，通过对机构入住老人进行直接补贴，提高养老机构供给侧补贴政策的社会效益，切实满足老年人的养老服务需求。