健全房地产服务政府采购项目绩效评价监督管理机制探索

文/金彤

一、政策背景的重要性

本文提出的宏观政策背景主要有三个方面：一是党的十九大报告中所阐述的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”要求；二是中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》所作的顶层设计；三是2018年11月14日中央深改委第五次会议决定“深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度”中强调的“健全政府采购监督管理机制”。

二、相关文献综述

裴育（2018）基于政府采购绩效评价工作急需全面推广与有关政府采购绩效管理急需探索的背景，对我国政府采购绩效管理的难点进行了分析，并在此基础上，结合《预算法》与《政府采购法》（以下简称《政采法》）及其实施条例要求，有针对性地提出了一些对策思路。

章辉（2018）认为，实施政府购买服务的绩效管理，对于推广与规范政府购买服务、发挥政府购买服务的功能、体现政府购买服务的价值十分关键。实施政府购买服务的绩效管理，一要准确理解政府购买服务的内在逻辑，二要合理把握政府购买服务实施绩效的重点指向，三要科学定位政府购买服务绩效管理的归宿。

王金秀、邹良禹（2018）认为，在政府采购绩效评估中应该针对不同的政府采购项目分类设计绩效评估指标，并将“三E三公”与财政职能、采购规范性和政策性、采购过程和采购结果等不同维度有机结合起来，由此在政府采购活动中树立花钱买效果的绩效观念，构建“花钱必问效、无效必问责”的政府采购预算管理新机制。

廖挺（2018）认为，应依托政府采购、财政预算与资产管理等信息系统，围绕规范政府采购行为、保护政府采购当事人合法权益、提高政府采购资金使用效益、维护国家利益与社会公共利益来设置绩效管理评价指标，构建绩效管理体系，从而推动解决采购效率低、采购质量差、采购价格高等政府采购长期存在的难点与痛点问题。

笔者将绩效评价与监督管理相结合所提出的“绩效评价监督管理机制”较为新颖，鲜有文献系统阐述。

三、绩效评价与监督管理的关系以及绩效评价监督管理的释义

绩效评价是监督管理的主要组成内容，监督管理的重要手段，是监督管理的直观体现依据，而监督管理是绩效评价的目的。绩效评价的成效高低决定了监督管理的成效高低。

作为两者的结合“绩效评价监督管理”体现的是一种复合管理的概念。从管理上分析，其扩大了监督管理的内涵，是基于绩效评价结果的监督管理。监管的对象是纳入政府预算管理的资金与纳入部门预算管理的资金。按《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）第24条规定，预算部门负责制定本部门绩效评价规章制度，具体组织实施本部门绩效评价工作，向同级财政部门报送绩效报告和绩效评价报告，落实财政部门整改意见，根据绩效评价结果改进预算支出管理。

四、政府购买房地产服务的影响因素

政府通过购买房地产服务的方式实现一定的房地产管理服务职能，一般服务于房地产职能部门，房地产服务项目是其载体。购买服务的影响因素涉及社会经济发展水平、各级政府的财权与事权划分、市场化水平、购买服务的制度体系完善程度、房地产服务的标准化程度、购买主体的人员素质与公众的参与程度等。

五、房地产服务政府采购项目的范围及特点

这里的房地产服务一般包括物业管理、房地产中介与其他房地产管理。

物业管理，根据我国《物业管理条例》（国务院令第504号）第二条的规定，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备与相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。物业管理的对象是完整的物业，服务的对象是人（即物业的业主与非业主的使用人，包括同住人、承租人和实际使用物业的其他人）。物业管理按其使用类别，具体包括如下内容：住宅物业管理；办公楼物业管理；车站、机场、码头、港口、医院、学校等物业管理以及其他物业管理。物业管理服务受益主体具有广泛性与差异性的特点。物业管理服务具有公共性与综合性、即时性和无形性、持续性和长期性的特点。物业管理的政府采购项目具有项目多、金额大、频次高的特点。

房地产中介，是指具有专业执业资格的人员在房地产投资、开发、销售、交易等各个环节中，为当事人提供服务的经营活动，是房地产评估、房地产咨询、房地产经纪等活动的总称，其具有人员特定和委托服务的主要特点。房地产中介的政府采购项目具有专业性强和人员要求高的特点。

其他房地产管理，如房地产登记资料数字化管理、房地产市场监测管理、新开工楼盘预搭测绘等都具有服务专业化、管理精细化的要求特点。

六、项目绩效评价监督管理机制的构成

（一）事前监管：绩效目标编制的指标管理机制

具体内容见表1。

表1 绩效评价指标体系框架

（二）事中监管：绩效目标执行的指标跟踪机制

为及时发现问题，纠正偏差，纳入正轨，而对其目标执行开展跟踪，促进其正确性与规范性。纠偏是事中监管的核心与要义，也是跟踪的着眼点。它既溯及既往，又指导未来，具有承前启后的作用。纠偏后，体现指标的各项绩效工作被重新纳入正轨，有利于下一阶段乃至之后整个绩效目标的顺利完成。

（三）事后监管：绩效目标完成的指标考核机制

为总结经验，发现不足，应用结果，对目标完成情况进行考核，具有一定的综合性。评价结果的应用是事后监管的核心与要义，也是考核应用的着眼点。此机制是项目完成绩效目标的总体考核。

七、目前绩效评价监督管理存在的问题：“一缺三难”的现状

首先，绩效评价法理缺规定。《政采法》中缺乏对绩效评价监督管理机制内涵、外延的定义与实施规范的约定。现有《政采法》涉及的监督检查主要内容有三个方面：一是有关政府采购的法律、行政法规与规章的执行情况；二是采购范围、采购方式与采购程序的执行情况；三是政府采购人员的职业素质与专业技能。

其次，绩效评价执行力度有限。许多地方只是试点，即使试点，执行开展也十分有限。

其三，绩效评价结果难以应用。当前，存在评价结果应用难的情况。纠正问题、约束项目的效果难尽如人意。

最后，绩效评价层次难全面。目前，中观层次的部门层面很少且不协调，作为微观层次的项目层面不实，宏观层次的全局层面几乎没有，更遑论科学。

八、健全绩效评价监督管理的对策思路

针对上述问题，笔者认为要践行五个“着力”。

首先，要着力加强顶层设计，增加《政采法》中对绩效评价监督管理的约定。其次，要着力引入全过程监管的理念，尽可能做到“应评尽评”，进一步加强事前、事中与事后监管，真正体现“物有所值”的政府采购理念。其三，要着力打通堵点、克服难点，加快结果导向的规范应用，真正体现三E（经济性、效率性和效益性）。应当及时整理、归纳、分析、反馈绩效评价结果，并将其作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。其四，要由“微”到“宏”，着力做实项目评价，适当增加且协调好部门评价，填补空白并科学地统筹好全局评价。其五，要综合施策，着力科学开展绩效评价。