房价问题：历史回顾、原因分析与长效对策

文/李清

房价问题是关系国计民生的一个基本问题，它是经济社会发展状况的直观反映。中华人民共和国成立初期，国家实行统一规划、统一建设、统一分配的住房实物福利分配政策。改革开放后，在市场经济条件下，国家对住房制度进行市场化改革，房地产业逐渐发展。进入21世纪，房地产业步入了高速发展期，居民住房面积迅速增加，房屋性能不断提高，与此同时，不断上涨的房价也成为社会各界广泛关注的焦点。从2003年开始，国家多次对房地产业进行宏观调控，规范市场秩序，稳定住房价格，但由于我国地域差别大以及住房问题具有复杂性和艰巨性，国家“一刀切”式的调控作用不大，房价陷入“越调越涨”的怪圈，由此也引发了贫富差距逐渐拉大、社会矛盾加深等一系列社会问题。因此，深入系统地分析研究房价问题，使房价水平回归合理区间，对维持宏观经济的健康发展和居民的生活稳定均有重要意义。

一、住房和房价问题的历史回顾

（一）福利分配阶段（1949-1978）

中华人民共和国成立初期，我国实行高度集中的计划经济体制，在居住方面则采取福利化的低租金住房政策，国家对居民住房进行统一规划、建设和分配。当时全国城镇实行统一的房租标准，平均每平方米月租金为0.30元，[1]房租支出大约占到了居民工资收入的2%-3%。这一制度适合于当时的计划经济体制以及工业化快速发展的需求，同时有效解决了城镇居民的住房问题。

但随着人口的增加，这种制度的弊端也日渐明显。首先，政府的福利化分配使住房成为一种“投入高、收益低”的公共产品，丧失了其商品属性，造成居民对福利分房的严重依赖，抑制了社会和个人对住房投资与消费的投入。其次，国家资金集中于经济和社会建设，住房投资和住宅数量严重不足，供需矛盾日益严重。最后，政府垄断抑制了住房市场的发展，市场缺失造成资源配置的严重失衡。

（二）市场化改革阶段（1979-2008）

改革开放初期，随着经济体制改革不断深化，运用市场手段解决住房问题成为破解福利分房困境的一种必要手段。

1．改革初步探索（1979-1987）。1979年，国家为缓解住宅投资带来的财政压力，分别在西安、柳州、南宁、梧州等4个城市开展全价售房试点，即地方政府以土建成本价向城镇居民出售房屋，价格在120-150元/平方米之间。然而由于城镇居民收入水平偏低，这一举措并未激发起公众购房的积极性，1981年底，全价售房试点工作逐渐停止。在全价售房基础上，1982年，国家又分别在常州、沙市、郑州、四平等4个城市进行“三三制”住房补贴出售试点，售房款由当地政府、职工所在单位和个人各负担三分之一。但由于补贴资金过大，政府和单位财政负担过重，同时公房租金处于较低水平，租买比价不合理以及职工收入水平较低，这一举措也未达到预期效果，到1986年，此项试点工作也被叫停。[2]

全价售房和补贴售房试点工作的受挫，使政府意识到改革低租金的福利住房制度的必要性。1986年3月，国务院住房制度改革领导小组提出“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的住房改革方案，引起了理论界的广泛关注和热烈讨论。[3]在此方案的指导下，1987年7月起，唐山、烟台、沈阳等地相继开展了以提租发券、空转起步为特征的城镇住房制度改革试点，住房市场化改革就此拉开了序幕。

2．改革渐进过渡（1988-1997）。1988年，国务院发布《全国城镇分批分期推行住房制度改革实施方案》，主要内容为提高公房租金、职工工资调整、买房补贴货币化，[4]这是我国发布的第一个总体性住房改革方案。方案调动了全国各地运用多种方式解决居民住房困难问题的积极性，住房制度改革进展迅速。然而，从本质上讲，此方案是一个“半市场化”的方案，并未从根本上打破住房实物福利分配的旧体制。对此，1994年7月，国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，进一步明确城镇住房制度改革的根本目的是要建立一套与社会主义市场经济体制建设相适应的城镇住房制度；同时要全面推行住房公积金制度、积极推进租金改革、稳步出售公有住房、加快经济适用住房的开发建设。[5]由此，我国住房市场化改革的思路基本成型，住房制度由福利化向市场化不断深入。

1995年，国家实施“安居工程”，由政府提供项目贷款，各地建设经济适用房并按成本价向中低收入家庭出售，此项举措大大加快了城镇住宅商品化进程，调整了我国房地产业投资结构，同时也为面向低收入家庭的住房建设开辟了新路。

3．改革全面推进（1998-2008）。1998年6月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式宣布取消福利住房分配制度，[6]标志着我国的住房市场化改革在经历了多年漫长而又曲折的过程后达到了一个高潮，开始从量变进入了质变。

在随后几年时间里，房地产市场取得了较快发展，住房消费需求也逐渐成为扩大内需的重要组成部分。2003年8月，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，正式将房地产业确立为国民经济的支柱产业，[7]肯定了房地产业在经济发展中的重要作用，也表明政府将住房保障的主体让位于市场，给房地产业创造了更加宽松的发展环境。从2003年到2007年，我国的房地产投资额连续5年保持两位数的快速增长，出现了一定程度的“过热”现象。

2008年，金融危机席卷全球，国务院把住房保障作为扩大内需、应对全球危机的重要突破口，出台了一系列刺激房地产业发展的政策。房地产业的发展也带动了金融服务、中介服务、物业管理等产业的发展。

（三）宏观调整阶段（2009至今）

金融危机过后，房地产业高速发展，房价飙升，地王频现，国家不得不对过热的房地产业进行宏观调控。从2009年到2013年，中央出台一系列遏制房价过快上涨的政策，如“国四条”（2009年月12日）、“新国四条”（2010年4月）、“新国十条”（2010年4月）、“新国五条”（2013年2月）等，房价上涨势头得到暂时控制。

2014年，中国经济进入新常态，面临较大下行压力，在“稳增长”和“去库存”的政策诉求下，政府又不得不出台刺激政策。从2014年6月开始，非一线城市逐步取消限购政策，9月30日，调整信贷政策，开启宽松政策；2015年3月30日，宽松政策再次加码，9月30日，再次放松信贷政策；2016年2月17日，下调首套和二套房契税。这一系列政策的发布和实施，刺激了房地产业迅速升温，一二线城市房价和销量双双暴涨，三四线城市房价稳定并持续去库存。

随着一二线城市房价上涨，刺激房地产稳增长的任务完成。2016年12月，中央经济工作会议提出要坚持“房子是用来住的，不是来炒的”这一定位，房地产政策由刺激转向收紧。从2016年12月底到2018年6月，中央陆续出台一系列调控政策，紧缩力度空前，“限贷、限价、限购、限售、限土拍、限商改住”六限推进，房地产融资全面收紧，一二线城市房价增速逐渐放缓，三四线城市房价稳中有升。

总之，从1949年至今，我国的住房制度改革取得了巨大成功，不仅较快解决了中华人民共和国成立初期面临的住房供应短缺问题，而且在短时间内建立了具有中国特色的住房保障供应体系。如图1所示，我国人均住宅面积逐年上升，城镇居民人均住宅面积从1949的4.9平方米增长到了2016年的36.6平方米，农村居民人均住宅面积从1978年的8.4平方米增长到了2016年的45.8平方米。然而，随着深层次矛盾不断深入和居民收入差距逐渐拉大，越来越多的城镇居民面临“买不起房”和“保障性住房供应不足”的双重困境。[8]我国房地产业在经历了“启动难”、“发展难”后，目前进入了“公平难”的关键时期。

图1 城乡居民人均住宅面积情况（1949—2016）

二、房价过快上涨的原因分析

（一）城镇化进程的加速推进

2005年以来，我国的城镇化进程加速推进，截至2018年，我国的城镇化率已达59.58%。城镇化作为衡量一个国家整体发展水平的重要标准，在创造了大规模城乡基础设施和住宅投资需求的同时，也将引发大量的消费需求。[9]

从2005年到2018年，我国的城镇化率、房地产投资完成额、商品房销售面积和销售价格，总体呈上升趋势。城镇化率由2005年的42.99%增长到2018年的59.58%，平均每年涨幅1.19个百分点，这意味着每年涌入城市的农村人口达千万，不仅推动工业和服务业的发展，也引发了旺盛的住房需求。房地产业投资额平均每年环比上升17.23%，商品房销售面积平均每年环比上升9.99%，而房价除2008年和2014年小幅下降外，其余年份均在上涨。

图2 城镇化率与商品房价格（2005-2018）

图3 城镇化率与房地产投资完成额、销售面积（2005-2018）

如图2、图3所示，城镇化率与商品房销售面积、商品房投资完成额及房价均呈现一定的正向线性关系，可见城镇化发展对房价的增长有明显的推动作用。

（二）政府对土地财政的依赖

土地是房地产业最重要的生产要素，土地供给制度对住房供给、地价和房价都会产生影响。我国实行土地公有制，国有土地所有权出让是土地供给的唯一方式。

1994年分税制改革之后，为缓解财政压力，地方政府将土地出让作为增加一般预算收入的途径。此外，长期以来中央政府将经济增长作为考核地方政府的重要指标，在这一考核制度下，地方政府高度重视其主管区域的GDP增长。

2003年，随着招标、拍卖、挂牌的市场化土地出让制度的形成，地方政府能够控制土地供给的数量和节奏。为了达成GDP增长的目标，政府不可避免地会抬高地价，如此一来，势必会增加开发商的建房成本，为了获得应得利益，开发商只能抬高房价，长期如此，便形成了政府对土地财政的依赖。土地出让收入和房地产相关税收收入占地方财政收入的很大比重，如表1所示。

表1 地方政府土地财政收入状况（2003-2016）

从2003年到2016年，地方政府的土地出让收入和房地产相关税收收入增长很快。土地出让收入占地方政府一般预算收入的比重平均为49.65%，房地产相关税收收入占地方政府一般预算收入的比重平均为14.59%，两者之和所占比重平均为64.25%。其中，2010年土地出让收入所占比重高达67.62%，2013年两者之所占比重高达83.65%，均为2003年以来的最高水平。可见，房地产业是地方政府收入的最重要来源，地方政府对土地财政的依赖度极高。

土地财政对房价的影响是由外生的制度激励与内生的地方政府行为共同作用的，其内在作用逻辑如图4所示。

图4 地方政府土地财政内在逻辑示意图

地方政府低价征收农业用地，低价转让工业用地，高价出让商住用地，形成巨大的“地价剪刀差”。一方面刺激投资，另一方面获得高额土地出让金作为一般预算收入，其社会经济结果为地方政府财政收入增加，房地产业投资旺盛，房价上涨。[10]

（三）房价预期和投资动机的大力推动

居民对房价的预期和投资很大程度上推动了房价上涨。市场经济发达的国家居民投资渠道多，资金流向较为分散，但发展中国家、体制转轨国家的金融市场，资本市场发育不完善，加上在制度不完善条件下政府管制较多，适合居民的投资渠道较少，且过去十多年，房地产投资回报率高，受市场上房价上涨预期的引导和驱使，居民把投资房产作为财产增值保值的最优选择。此外，中国居民一贯秉持勤劳节俭的优良传统，国民储蓄率较高，高额的储蓄转化而成的投资资金比较充裕，资金容易涌入房地产市场。[11]

除一般居民外，还有不少民间资本流入房地产市场。在经济新常态下，实体经济面临较大下行压力，企业经营难度加大，民间资金进入实体经济的动力稍显不足。在市场存在通货膨胀预期的条件下，大量民间资金需要找到保值、增值、回报率高的投资出路，房地产投资就成了主要选择。

金融机构也倾向于将信贷资金投入房地产市场，一方面以较低的利率贷款给房地产商进行投资开发，另一方面以较低的利率和较长的贷款年限贷款给普通居民，使得根本买不起房或不该那么早买房的人提前消费，在无形中推高了人们对住房的需求，推动市场扩张，导致需求拉动型的供给快速增长和供求相互推动的恶性循环，进而导致房价上涨。

三、对构建房地产长效机制和住房改革的对策建议

政府历年调控多运用行政手段，虽有一定效果，但终究是一种短期调控方式，只能将需求强制性延后，无法解决长期供需不平衡的基本矛盾。加之房地产业有其市场经济的运行特性，建立能平衡供需、抑制投资、促使资源有效利用的房地产发展长效机制才是实现房地产市场平稳健康发展的新出路。

（一）转变调控方向，推进土地供给侧改革

过去，政府对大城市的土地供应严格控制，但人口的流动却恰恰相反，大学生、农民工等外来群体向大城市汇集，形成了人地分离、土地供需错配的局面。对此，政府可考虑推行“人地挂钩”政策，根据人口的变动，建立弹性的土地供给制度，增加大城市建设用地，同时调整城市商业用地、工业用地及住宅用地的比例和规模。对于特大城市，要建好城市副中心，分散城市功能，缓解大城市病。[12]

（二）转变住房供应结构，多层次、多渠道扩大供给

多层次是指根据不同层次消费主体需求，按照“低、中、高”原则进行精细化（差异化）供给，即低收入家庭租住廉租房，中等收入家庭购买经济适用房或者普通商品房，高收入家庭购买高档商品房，且监管政策一定要落实到位，避免出现“开豪车，住保障房”等情况，形成“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的分层供给机制。多渠道供给是将供应主体从原来单一的开发商转变为开发商、政府、租赁中介公司等。

（三）精准识别不同需求，针对不同需求主体实行差异化信贷与税收政策

基础性需求和改善性需求是市场里真正的需求者，改善性需求的加强说明人民生活水平在不断提高，是经济发展和社会进步的标志。过去“一刀切”式的政策既抑制了投机性需求，也抑制了正常的改善性需求。对此，未来要精准识别不同需求，针对不同需求主体实行差异化信贷与税收政策。[13]信贷方面，对于居民首套自住房，国家应给予低首付低利率政策优惠，对于二套或多套改善性住房，可适当提高首付比例及贷款利率，并严格控制投机性贷款。税收方面，要确定最佳起征点，起征点以下免税，超过起征点按超出面积部分相应提高税率。

（四）推进房地产税改革，进行房产税和遗产税改革试点

当前，我国房地产税收体系包含建设、交易和保有三个部分。自房地产业成为国民经济支柱型产业以来，房地产行业税收整体偏高，特别是建设和交易部分，远高于全国各行业平均水平。对此，政府应积极推进房地产税改革，对建设、交易、保有部分税费进行重新调整，减少交易部分税费，支持房产流通，增加保有部分税费，调节财富分配不公。[14]同时，应开展空置房房产税和遗产税试点，引导居民理性购房。

（五）改革地方政府激励和考核制度，深化财税体制改革

改革使地方政府过分注重经济增长的激励和考核制度，可适当降低GDP增长在政绩考核中所占比重，建立综合评价指标体系，在增加就业、科技创新、环境保护、社会稳定、政府公信力、政府满意度等方面设置权重，全面考察。此外，要深化地方政府财税体制改革，赋予地方政府更多税收权限，发掘培育地方主体税，构建地方税收体系，逐步实现从以土地出让金为主到以税收为主的土地财政模式的转变。用税收代替土地出让金，把巨大的利益调整分解到数十年的税收过程中，不超出社会的可承受范围。

（六）保持住房金融信贷政策的连续性和稳定性，稳定居民购房预期。

政策的连续性和稳定性关乎民众对政府的信心，也是投机者严密关注的一个方面。房贷首付比例和贷款利率对居民购房需求影响很大，所以，在居民贷款方面，应制定最佳房贷首付比例和贷款利率，并长期不变，稳定居民购房预期，避免购房需求提前释放，支持刚性需求和改善性需求，抑制投机性需求。房地产商信贷方面，应支持合理融资需求，规范资金用途，避免过度融资，且对于口碑较差的房地产商，应严格限制其贷款需求。

四、未来房价发展趋势预测

房地产市场形势复杂，未来房价变化究竟会呈现什么趋势，不少专家都发表了自己的观点。马云认为电子商务的发展可以削弱传统商业的力量，未来房价就像白菜大葱一样。地产大亨任志强认为，中国的房地产业至少还有20年的黄金期，房价还会继续上涨，且存在大涨小跌的规律。笔者认为，以上两位的观点均有过分夸大的成分，在当前政府稳房价政策的调控基础上，未来房价将会在一定时期内平稳增长，到达拐点之后，将会平稳下降，理由如下。

第一，根据诺瑟姆曲线理论①，当城市人口超过70%以后，城镇化进入成熟阶段，城市人口增长速度趋于缓慢甚至停滞，一些地区出现逆城镇化现象。目前我国常住人口城镇化率为59.58%，以年均增长2.03%（近三年常住人口城镇化年均增长率）来估计，至少还需要8.6年左右的时间才能达到70%。另外，现在所讲的城镇化率为常住人口城镇化率，户籍人口城镇化率仅为43.37%（2018年）。同时，城镇化发展也存在地区不均衡现象，目前京津沪的城镇化率已超80%，粤江浙辽接近70%，中西部大多数地区仍不足50%，这些地区要达到70%的城镇化水平，还有很长的路要走。只要有人口流动，必将有住房需求，房价也会随之上涨。

第二，房价主要是由地价成本、税收成本、建设成本（人力成本和物力成本）、开发商赢利等方面组成。目前，地价成本、建设成本和税收成本相对较高，除非地价成本下降或者中间环节税收制度改革，开发商为保证应得利益就必然会使房价保持高位。

第三，国家全面放开二胎政策之后，出生率上升，人口总数的增加以及居民家庭结构的变化，都将增加总的住宅需求量，同时也将在一定程度上改变住房市场需求结构，大户型住房的需求量随之提高，房价上涨也在所难免。此外，伴随居民收入的大幅提升，改善性住宅需求也增加了，加上城市更新改造（主要来自于棚户区改造、住房老旧、城市功能规划改善等导致的住房拆迁）时所产生的需求，住房供应仍将存在较大压力，因此在需求稳定之前，房价还会有一定的上涨空间，但可以肯定的是，房地产业发展的黄金时代已经过去，未来房价会有一定的上升空间，但上升幅度不会太大。

还有十五年左右的时间。城镇化水平将进入70%的拐点，社会总需求萎缩，住房供需矛盾缓和，房价自然会缓慢下降。

注释

①1979年，美国地理学家诺瑟姆对世界上多个国家城市人口占总人口比例进行研究，发现城镇化进程具有显著的阶段性规律，可以被概括为一条被拉平的S形曲线：当城市人口达到10%以后，城镇化进入起步阶段，城市人口增长缓慢，处于传统的农业社会状态；当城市人口超过30%以后，城镇化进入成熟阶段，农村人口开始大量进入城市，城镇规模扩大，工业在社会经济中占主导地位；当城市人口超过70%以后，城镇化进入成熟阶段，城市人口增长速度趋于缓慢甚至停滞，一些地区出现逆城镇化现象。