上海住房公积金制度的建立和发展——庆祝中华人民共和国成立70周年系列访谈

口述/吴盛裕

[编者按]住房公积金制度是我国住房制度改革的重要组成部分，1991年5月上海在全国率先实施住房公积金制度并在次年开始了住房公积金个贷，为普通百姓购买自住公房和商品房助力，从此拉开了房地产市场蓬勃发展的大幕。吴盛裕老人时任中国建设银行上海分行副行长，主管住房公积金制度的相关金融服务工作，亲手描绘了这一段辉煌历史。

日前，我们就上海住房建设和住房制度改革问题，专程采访了业界前辈——80岁的吴盛裕老人。吴老于1986年至2000年任中国建设银行上海分行副行长，1991年至2000年任上海住房委员会委员，主管住房公积金制度的相关金融服务工作，在全国打响了房改“第一炮”，首创个人住房公积金贷款、个人住房商业贷款、个人住房组合贷款等业务。亲身经历了市委、市政府制定住房公积金制度的整个决策、实施过程。

采访当天一早，分行领导及相关人员陪同吴老一起来到上海房产经济学会。谈起上海公积金制度建立的往事时，吴老思路敏捷，满含感情。

住房紧张，上海三大困难之首

二十世纪八九十年代，上海存在三大困难：住房紧张、交通拥挤、环境污染，而住房紧张是上海三大困难之首。

1949年前以及1949年后相当长的一段时期，上海住房比较紧张。上海的舞台曾经上演过一出滑稽戏，叫作“72家房客”，说的是上海的里弄住宅居民：一个门牌号，里面却住了72户人家。

1949年后上海住房由房管部门统管，企业不能以房屋提取折旧资金，利润留存减少，住房建设资金缺乏。上世纪八十年代上海刚开始考虑住房制度改革时，房管部门专题研究为什么上海住房困难那么突出。总结下来，原因是上海80%的房子都交给了房管部门，相比之下武汉80%的房子都在各单位手里。住房都交给房管部门来管，当然有好处，但企业管住房也有其必要性；职工在企业工作，下班后需要有住处休息，第二天才能有精力好好工作。从再生产的角度来看，一旦住房被交给房管部门管理，房子就不能保留在企业内，就不能提折旧，而且需要财政经费来提供补贴，由房管部门进行维修、管理。“大跃进”时上海建设了很多工厂，如彭浦机器厂、上海汽车厂等。盖了厂房以后，需要为职工盖住房。我们是搞经济的，知道如果成本里面没有住房折旧的开支，企业就没有折旧基金。我曾经同时分管建行上海分行的财务会计和行政办公事务。1987年分行曾在虹口区买了一批房子分配给职工。这些房子是企业拿钱买的，房子也应该是企业的，但当时虹口区政府说，房子按规定要交给区房管局管。我当时跟市房管局的领导商量，说能不能让我们进行试点，把这些房子保留在建行，我们可以提折旧，以后房屋管理维修可以由我们自己出资金。市房管局领导说，你这个说法有道理，可以进行试点。我就赶紧安排职能部门与区房管局联系。安排好以后，我被派去中央党校学习了一段时间。我回来后一问，说问题没解决，区房管局没有接受这个改革试点。分行职能部门的同事说，如果房子不交给房管局，住户就不能报户口。没办法，只能把房子交给房管局管理。

我在党校学习的时候，经常在校内散步，一件事引起了我的注意：党校职工宿舍门牌从1号到104号，按照当时的会计规定，折旧一年提5%，这样一年的折旧金就可以盖5栋房子，20年就可以盖100栋，这就是一个良性循环啊。上海市政府辛辛苦苦为老百姓操心，但是企业住房没有折旧，政府只能拿财政的钱来补贴房屋的管理维修。二十世纪九十年代以前40多年，上海实行房管局统管的办法，出发点是好的，但从经济角度来说是造成损失的。企业不提折旧，这部分利润都交给财政部门，由财政部门交到中央。虽然上交的利润多了，但留下来的问题也多了，从1949年到二十世纪九十年代，40年来少提了很多资金，还给自己增加了麻烦。

此外，二十世纪八十年代初出现的上海知青回城潮，他们回沪后要居住、要结婚，都需要房子，上海原本就紧张的住房问题变得更加紧张了。

记得在1990年的4月20日晚上，时任上海市长朱镕基陪李鹏总理到金山上海石化总厂参加20周年厂庆，上海石化总厂是二十世纪七十年代国家建设的最大的石化企业。从金山石化回市区的路上，朱镕基请总理到居民家里看看。那时候居民住的大多是平房，他们敲路边居民的房门；第一户居民说睡觉了，没开门；敲开第二户家门进去一看，十几平方米的房间祖孙三代人同住，屋内小床给老母亲睡，夫妻俩就睡在自搭的搁楼上，小孩子睡在晚上才打开的帆布折叠床上；第三户家人家的状况也差不多，李鹏总理和朱镕基市长都没有办法走进房间。上海市民的居住困难由此可见一斑。1990年下半年，朱镕基带队到新加坡去考察公积金制度，考察后认为，解决上海住房资金缺乏问题可以借鉴新加坡公积金制度的成功经验。

建立住房公积金制度，助力住房制度改革

1990年下半年，上海成立推进住房制度改革研究小组，小组由市委书记兼市长朱镕基直接领导，考察新加坡公积金制度后草拟了《上海市住房制度改革实施方案》。经过市人大讨论，在1991年2月，国务院批准并要求在5月实施。这份在全国率先推出的住房制度改革实施方案总结下来为五句话：建立公积金，提租给补贴，配房买债券，买房给优惠，成立住房委员会。

最初指定由建设银行提供住房公积金服务有一定的历史原因。当时上海的金融机构主要有工、农、中、建、交五家银行。农行的网点都在郊区，市区网点很少；中国银行以前主要是搞外汇进出口贸易，在市区网点也很少；交通银行刚成立不久，网点也不多。真正有条件适合提供住房公积金服务的只有建行和工行，而建行的积极性更高。

建行承担住房公积金业务时，内部有两种不同意见：一种意见认为建行的网点还不够多，5月1日启动的话，时间很紧，项目接下来了也做不了；另一种意见认为，即使做了试点，到时候也不一定会让建行一直做下去。

建立公积金的金融服务系统需要投入大量的人员和设备，这需要得到总行的支持。那时王岐山刚调任建行总行副行长，除分管人事以外，也分管建筑经济和房地产信贷。我们向总行提要求，首先要解决的就是人手不足的问题，我们需要500个员工名额。王岐山很支持，同意了。然后我说，公积金系统不能手工记账，数据量太大了，需要出资500万元购买计算机。他也同意了。那时候一套两室房才6万元，500万元是一笔非常大的资金。

从总行回来以后，我和分行房贷部门的同志去找建委。建委领导说，你们总行支持，这件事情看起来能行。后来市领导也说，既然建行愿意，就交给建行吧。于是我们马上开始着手准备。朱镕基市长在上海市住房制度改革实施动员大会上讲，1991年4月或5月启动公积金，而我们是1990年12月28日去总行汇报的，时间非常紧迫。

我们找了上海计算机厂来解决微型计算机问题。在技术人员方面，当时正好部队裁员100万，分行也来了部队转业的技术人员，他们素质和技术都很好。分行的业务人员、技术人员到厂里去跟他们的技术人员一起办公，吃、睡在一起，共同开发程序，最终把系统建立了起来。

住房公积金制度对我国住房金融发展的重要意义

第一，有了住房公积金制度以后，就可以发放个人住房公积金贷款。当时的公积金是职工缴工资收入的5%，企业也缴相应的5%。有些企业表示：为什么要企业缴纳，企业这部分钱原来是留作盖房资金的，缴了以后，就没有条件盖房或买房给自己职工了。针对这种看法，朱镕基市长表态，这钱还是给大家用的。公积金额度由各企业报到公司，公司汇总到局里，局里再汇总到系统，在与市计划委员会平衡以后再批给企业建房。当时我们也有顾虑：如果企业还不了贷款怎么办？从1992年开始我们设计了个人住房公积金贷款项目，公积金贷款不够的，再结合商业贷款，这样逐步把住房销售市场带动起来。

当时的房改方案中有两句话，“建立公积金”、“买房给优惠”。上海所有原来由房管局和单位分配给职工的成套住房，都可以按照房改的优惠价格购买。一开始大家不愿意买，觉得租房挺好的，没必要买房。那时，我也是上海市住房委员会的一员。考虑到知识分子比较敏锐，我们就到学校去宣传，把道理一讲，教师们就开始买公房了。企业职工带着好奇心看着学校、科研单位职工用几千元、几万元把房子变成自己的了，他们也想买了。那时候几千元、几万元也是很多的钱了。没有现钱、钱不够都不要紧，可以贷款，然后每年继续缴存公积金，用公积金个人账户存款来还嘛。有了公积金贷款，上海基本上所有住公有住房的职工都买房了，从而带动了房地产市场发展，推动了住房制度改革的落实。

当时分行在通往虹桥机场的路上有一块电子宣传屏，人们从机场出来在高速路上开车都能看到建行在电子屏上宣布发放个人住房贷款达10亿元，过了一段时间变成了15亿元、20亿元，大概到1999年，个人住房公积金贷款就达到100亿元。建行的宣传影响很大，就连美国和日本的电视台都到分行找我们采访，因为他们知道我国以前不发放个人购房贷款，怎么现在开始发放了？他们也很敏感啊。

第二，住房公积金推动了全市住房金融发展。2000年5月，原上海市房管局蔡育天局长打电话问我，说市委书记黄菊问他，二十世纪九十年代上海房地产发展靠的是引进外资，进入新世纪以后靠什么？我讲，可以靠个人住房贷款。

若职工公积金贷款不够，还可以借商业性贷款，银行业务也是成倍增长，住房资金大大增加了，以前资金紧张的问题也就迎刃而解了。在网点方面，刚开始能够受理相关业务的只有4-5家银行，后来市公积金管理中心把委托贷款银行拓展到8家，现在已拓展到17家银行了。目前建行在上海有300多个营业网点，工行有500多个网点，加上农行、中行、交行等，全市共有2000多个网点可以受理公积金贷款了。2013年末全市累计发放个人住房公积金贷款达183万户，现在已达200多万户了。

新加坡解决住房问题的成功经验是一个很好的例证。二十世纪六十年代新加坡刚从马来西亚独立，600平方公里土地上人口两三百万人。李光耀总理感觉到老百姓住房条件实在太差，就着手建立公积金制度。1991年下半年上海公积金方案初步形成后，我们也去新加坡考察。新加坡公积金的特点是住房和养老一起，公积金是解决住房、养老、医疗的。新加坡把一部分资金支付给建屋发展局建房子，职工排队登记摇号。上海也曾经挂牌成立上海住宅发展局专门建设住房，但实际建的住房不多。新加坡地方小又临海，边界比较清晰，指定一家机构建房较有效率。上海地域范围大，有很多地方还有商品房和二手房可供选择，不需要指定一个机构盖房子。

我国住房公积金制度的特色

我国住房公积金制度吸取了各国住房制度的特点，从世界范围来看还是很有特色的。比如我们的公积金制度比较灵活，可以公积金贷款，也可以商业贷款，在上海任何一个地方都可以就近申请和办理。

根据我的观察，世界范围内有几种住房金融形式，每种做法都需要相应的配套条件。

第一种，商业银行贷款。商业银行住房贷款是最主要的住房贷款形式。就像普通贷款一样，如果居民需要，可向一般商业银行申请住房贷款，中国香港称其为“按揭”。这种形式的优点是方便，但商业银行贷款也有两个缺点：第一，银行的利率是波动的；第二，银行的钱是流动的。商业银行从商业利益考虑，对时间要求比较高，不希望资金回收期很长，所以设立的贷款期限不能太长，一般不超过20年。瑞典政府鼓励银行贷款100年，这需要政府出面要求银行必须这么做。如果银行贷款要百年才能回收，那这流动性就很差了。

第二种，住房储蓄银行。欧洲的德法英等国都采用这个政策。1994年我带队到英国培训，遇到个华裔来英国留学后留在当地，他说孩子已到10岁，要开始考虑为他办理住房储蓄了。他们的模式是孩子到25-26岁成家的时候可以储蓄到房款的50%，剩下的50%可以贷款。这是一种现存现贷产品：个人前面提早存款是为了给他人享用，后面个人就用他人的住房储蓄了。德国住房储蓄银行也是要先存再贷。我们去德国东部了解到，东德和西德合并以后，把房子全部卖给某家房地产公司，居民要按市场价格向该公司买房或者租房。近日看到两条新闻，一条说柏林住房自有率低于20%，一条说近十年来德国房租涨了一倍。看来都不是好消息。

第三种，美国的做法。需要购买住房就向银行贷款。美国银行和我们不一样，在美国，银行很多，但营业范围比较小，不能跨地区办理业务，只有银行倒闭，才可收购营业网点。在分散且资金有限的情况下，美国银行会更加注重流动性。美国的小银行不愿意长期持有住房贷款，所以走证券化道路，发行证券，回收资金。这在美国有什么好处呢？美元是全世界流通的货币，证券不仅美国人买，全世界都买，美国就通过这个方式来解决住房资金问题。美国也担心证券质量不好，发行不了，于是成立了房利美和房地美两家公司，为证券作担保。2002年我曾经到美国参加建设部调研，他们把国会的人也请来了，我当时很惊讶。他们说担保人如果损失太多，担保人也吃不消啊。如果产生损失的话，就由财政预算来补贴。加拿大和澳大利亚也是学习美国的，我们有段时间经常接待他们，他们希望在中国做这项业务。如果成功把业务推广到中国的话，那业务不得了。

第四种，新加坡的公积金制度。我们的住房公积金制度是学新加坡的，但是我们在新加坡的基础上又改进了一部分。我们更好的一点是在金融上的灵活，并不是说只有买政府盖的房子才能贷款。住房建设和开发可以用市场经济的方法。职工可以选择住房，可以采取组合贷款。我发现新加坡的房子造型基本上都是一样的，他们叫组屋。新加坡天气比较热，组屋底层全部是架空的，没有房间，没有墙体，只有柱子，孩子们可以在这里玩耍，另外家里如果办什么事情，需要大家在一起聚餐的，也可以在这里摆几桌，二层以上才是住房。我思考：为什么新加坡的组屋都是一个样式？原因是申请以后摇号，第一批申请的是这种类型的房子，如果下一批不一样居民就会有意见了，所以如果每个批次都一样就不会产生矛盾。这样一来，住房造型就单调了。

中国住房公积金制度的优势

我体会到，住房公积金问题不仅是一个住房、生活的问题，还体现了政策的优越性。习近平总书记讲，我们是代表工人阶级的政党，工人阶级需要衣、食、住、行。住房问题的解决是一个难题，是中国几千年以来一直的痛，人们从杜甫的《茅屋为秋风所破歌》就开始思考住房问题。总结我们的公积金制度，发现其中需要有个平衡。以前计划经济，没有把大家的积极性调动起来，改革开放一个最大的特点是把市场经济学过来了，这是一个平衡。

为什么李光耀在二十世纪六十年代初期那么艰难的情况下，把新加坡居民住的问题解决了？主要靠的是公积金制度。这项制度的规定具有社会主义的性质。世界上其他国家的做法我们学习不了，因为我们一定要代表广大劳动人民的利益。因此，一方面政府要鼓励企业发展，另一方面企业也要照顾职工。我想，住房公积金制度的建立很不容易，总体来看公积金制度还是非常好的，现行的公积金制度看起来不需要作大的变动。