公共政策执行偏差行为困境

摘 要：公共政策执行是一定的机构或人员，为了实现既定的政策目标而采取的各种行动，如发布命令、拨付款项、订立契约、收集资料、传递信息、委派人员、创设机构等。在诸多活动形式中，最重要的是组织政策执行人员，向社会解释政策方案，采取具体的行动措施实现政策目标三项内容：公共政策执行又是一定的组织行为，即政策执行人员的行为都是按照明确的组织结构和组织原则，依据一定的权力和职责分配关系，遵循系统的运行程序和方式进行的，而政策执行中，政策执行主体与社会之间的联系也都体现为整体互动；公共政策执行的组织结构与行动功能是相互联系的，不可分割的整体。

关键词：公共政策执行；公共政策执行困境；路径优化

一、相关概述

1、公共政策

公共政策作为对社会利益的权威性分配，集中反映了社会利益，从而决定了公共政策必须反映大多数人的利益才能使其具有合法性。因而，许多学者都将公共政策的目标导向定位于公共利益的实现，认为公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点，是公共政策的本质与归属、出发点和最终目的。

2、公共政策执行

公共政策执行是一定的机构或人员，为了实现既定的政策目标而采取的各种行动，如发布命令、拨付款项、订立契约、收集资料、传递信息、委派人员、创设机构等。在诸多活动形式中，最重要的是组织政策执行人员，向社会解释政策方案，采取具体的行动措施实现政策目标三项内容：公共政策执行又是一定的组织行为，即政策执行人员的行为都是按照明确的组织结构和组织原则，依据一定的权力和职责分配关系，遵循系统的运行程序和方式进行的，而政策执行中，政策执行主体与社会之间的联系也都体现为整体互动；公共政策执行的组织结构与行动功能是相互联系的，不可分割的整体。

有效的政策执行是公共政策本质的必然要求，对于提高政府执政能力，提高政府在公民中的公信力都有十分重要的意义。但是在我国的具体公共政策实践中却出现与政策目标不一致的结果，即公共政策执行偏差。公共政策执行偏差，是指在执行政策时出现的与政策目标、政策内容相违背的结果和现象。例如常见的偏差行为有“依附性执行”， “象征性执行”，“选择性执行”，替换性执行 等。

二、政策执行中的困境分析

在现实的政策执行过程中，可以发现中央与地方，部门之间的政策执行偏差行为普遍存在。具体表现有以下几个方面 ：

1、选择性执行

选择性执行是利益需求差异的偏差行为。中央政府作为政策的制定者，具体政策的实施需要下级单位的具体执行。近年来，中央政府的简政放权一直在实施改进中因而地方政府的权利也随之增加，地方政府也因此承担的政策贯彻者和执行者的角色，由于组织自身利益逐渐日益强化，地方政府已成为具有高度自主性的主体。比如，国家为应对国际金融危机、扩大内需、促进节能减排，制定并实施了“节能产品惠民工程”，即节能家电补贴推广政策。地方政府为了争取更多的国家节能家电优惠政策并从中谋取利益，保持其地方的收益，在项目的具体资格审查中出现了与当地企业的“合作”行为及权力寻租现象，对于不过关的企业采取包庇态度，对于中央政策采取“选择性执行”，即在国家具体规定下有选择地执行有利可图的政策。

2、象征性执行

象征性执行是指任务分配导致的偏差行为。地方政府受它自己条件的限制，例如人员的不合理安排及专业素质的缺失，出现了多任务的政策执行方式。所谓“多任务的政策执行方式”，是指地方政府在同一時期可能出现要完成多项任务，执行多项政策。仍以上面所讲的“节能家电补贴推广政策”为例，在政策执行过程中，部门人员根据本部门所面临的任务的重要性和时间的紧迫性，表现出对上级分配的任务产生抗拒或与其他部门之间不合作的博弈行为，但在“压力型体制下”又无法不执行，这种情况下易导致政策执行出现问题，任务部门也表现出一种“象征性执行”的态度。

3、附加性执行

附加性执行是监管能力不足导致的偏差行为。公共政策执行者在其执行政策的具体过程中，一般具有对于政策的“初始的解释权”。在具体政策实践中，由于中央政府行政事务的复杂性，疏于对地方政府这一政策执行主体的监管，监管的断裂导致地方表现出“上有对策，下有政策的态度”，对现有政策进行曲解或随意性添加，变不能为可能，即出现“附加性执行”行为。

4、替换性执行——责任追究制度缺失导致的偏差行为

替换性执行即责任追究制度缺失导致的偏差行为。合法化的公共政策并不能自动得到有效执行，在“节能家电补贴推广政策”执行过程中，并没有相关的责任追究制度，地方政府无视自身责任，打着中央节能减排的旗子，上报了许多不合格的企业，使之国家利益受损，消费者权利无法保证。由于责任追究制度缺失，对地方责任的追究无法具体执行，出现地方责任，中央承担的现象，即地方表现出一种对中央政策的“替换性执行”行为。

三、公共政策执行困境的路径优化

1、创新政治文化，转变政府行政理念

文化是指在特定时期所形成的态度、信念和价值观等的总和。政治文化即关于政治问题和政治体系的一系列价值的总和。为了使地方能够有效的执行公共政策，地方政府作为政策执行主体就必须转变传统的行政理念，创新政治文

化。一方面需要摒弃“官本位”意识，而代之以“民本位”意识。在政策执行过程中以公众利益最大化为政策执行的最大目标，广泛听取公众意见，鼓励公众参与政策执行过程。二是变政府的“一元治理”为“多元复合治理”。“多元复

合治理”是以政府为中心的多元主体，为了合理配置与利用社会资源，促进社会与经济发展，以地方区域为活动范围而相互协调合作，对公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排。

2、注重政策整合，健全责任追究制度

政策执行的上行理论指出决策权上移和严密监控执行过程的必要性，而下行理论则指出执行过程中保持灵活性的合理之处，上行与下行往往是很难重合的。德利翁的分类策略，认为当政策问题界限清晰，易于对政策的准确定位，因此政策指定是要有明确的规划，防止政策下行时所出现的自由裁量权扩大而随意更改政策的现象。反过来，对于难以详细规划的政策，就必须主动接受公众的监督，防止政策执行偏差行为的产生，同时进行智库建设，通过专家随时监测政策执行情况，并及时纠正政策执行偏差行为。再者，需要健全责任追究制度，对于人为造成的政策执行偏差，应追究其责任，摒弃我国固有的人情社会，健全责任追究制度，做到谁错误谁负责，把问题落实到具体的个人，从根本上纠正政策执行偏差行为，移动医疗应用作为一种有别于传统医疗服务的形式，成为未来发展的趋势。但是其目前提供的信息服务存在一些问题，一方面信息质量难以保障如信息冗余、信息失真、存在虚假信息、过时老化信息，另一方面信息服务形式仍难以跳出桎梏，互联网技术真正应用于信息服务的程度还有待进一步开发。通过构建信息服务质量评价体系，并给与综合指标权重，可以分析探讨目前信息服务质量呈现出的特点，结合综合类医疗健康 APP 的实证研究得出结论。移动医疗应用

需要提高信息素养，在信息内容上对信息的有用性、权威性、及时性、准确性加以重视，而在信息呈现上注重用户交互性、创新探索信息服务新模式，从而更好地提高信息服务质量，为患者和公众服务。

作者简介：

刘佳佳（1995-），女，山西太原人，山西财经大学行政管理专业研究生，从事行政管理伦理研究.