酒店卫生“灯下黑”乱象规制

薛璐璐

摘要：旅游业被视为朝阳产业、绿色产业，作为旅游业的主要基础设施，酒店数量和服务质量是旅游业发展水平的重要标志之一。据不完全统计，2016年7月到2017年6月一年间，全国酒店房间共计增长率达8.2%，新增房间数量超过140万。[1]与数量增长形成鲜明对比的是服务质量的下滑。我国酒店业尚处于发展初期，诸多酒店管理模式还是沿用改革开放初期引进的国外模式，加之政府监管的缺失，行业协会的形式化使得酒店服务质量与数量增长不相匹配。

关键词：酒店卫生;政府监管 ;行业协会;合作治理

中图分类号：F59        文献标识码：A        文章编号：1672-7517（2019）01-0096-02

酒店卫生问题是酒店业乃至旅游行业不容回避的问题。酒店卫生问题的管理与规制是老生常谈的话题。我国对酒店卫生管理制定了专门的法律法规，地方政府也颁布了相应实施细则。但实施效果却不尽人意。其背后是酒店、政府、行业协会功能的缺失。

1 问题的提出

2018年11月14日，微博名为“花总丢了金箍棒”的用户在视频《杯子的秘密》中曝光了酒店业“灯下黑”卫生乱象。视频曝光的14家酒店全部属于上海、北京的高星级酒店，最低房价1000元起，房价高达约4500元一晚的上海宝格丽酒店被曝客房服务人员从垃圾桶内检出一次性杯盖继续给客人使用。在采访中，曝光者向记者透露，国内酒店行业在卫生方面存在的问题愿意不止杯子的清洁问题。“比如酒店的浴袍、浴缸的清洁。许多酒店只是把客人穿过的浴袍重新扎一下而已。又比如酒店餐厅餐具的清洁，也存在卫生问题。”花总称，由于上述问题在拍摄过程中存在难度，因此视频中并没有呈现，但仅仅就目前国内酒店业所暴露出的卫生乱象来看，便已值得引起高度重视。五星级酒店等高端酒店尚且如此，其余酒店不免使人一颤。据不完全统计，2018年1-5月北京市住宿业务收入1073亿元，同比增长13.2%，平均房价为528.6元一间/每天，5月份星级酒店平均房价为524.2元。[2]高房价与低服务质量的错位引发了极大关注。

2 酒店卫生乱象原因

酒店卫生乱象具体原因可以从酒店、政府、行业协会三方面进行具体分析。

2.1 酒店“经济人分析”

酒店是以盈利为目的的，我们不可能将希望完全寄予酒店自身的大发善心。在“花总丢了金箍棒”曝光酒店乱象后，涉事酒店首先想到的不是如何纠正自身的违法行为，而是彼此串通，违法传播曝光人信息，将曝光人拉入黑名单，首先想到的是解决“提出问题的人”，而不是解决问题。酒店采取行动所奉行的是成本-效益原则，采取标准化的操作模式无疑会增加投入成本，因此只要保证不发生大的危害公共安全的事件，酒店不会有动力去改革。在模糊化操作成为行业惯例的情况下，酒店更是有恃无恐。在住宿关系中，存在严重的信息不对称，酒店掌握着信息优势，客户通常无法得知酒店的具体卫生管理过程，即使发现有违规，搜集证据也较为困难。旅客在发现违规后，可以采取举报或者起诉等措施。举报可能石沉大海，打官司又费时费力。在国庆黄金周等假期，酒店业处于供不应求状态，高价低值也是一房难求。此外，在法治中国的大背景下，公众的法治意识、群体意识有所提高，但仍有待加强。大多数人在发现酒店卫生违规情况时，都会选择忍气吞声，或者接受酒店的免房费等补偿措施。酒店有自信认为，自己处于优势一方，风声一过，该怎么样还是怎么样。五星级酒店有过之而无不及。与极力维权、敦促酒店整改相比，一个现象令人深思。在视频曝光后，淘宝等电商网站上一次性酒店用品销量激增。住户无错，却花成本自救，违法的酒店却只有一纸简单而毫无诚意的道歉声明。酒店只是单纯地将责任归咎于清洁人员，对自身存在的问题视而不见、有恃无恐。

2.2 地方政府“政绩者分析”

1987年，国务院制定并公布了《公共场所卫生管理条例》（2016年予以修订）;2007年国家卫生部（现更名为卫生和计划生育委员会）、商务部联合印发《住宿业卫生规范》;2011年3月国家卫生部公布《公共场所卫生管理条例实施细则》。地方政府也制定了相应的地方政府法规、地方政府部门规章。但实施却不尽人意。一方面是由于立法的不完善，违法成本太低。以此次舆论事件为例，11月20日，南昌红谷滩公共卫生服务中心监督科对南昌喜来登酒店处以2000元罚款，其所依据的是《公共场所卫生管理条例实施细则》第三十六条第二款：公共场所经营者有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府卫生行政部门责令限期改正，给予警告，并可处以二千元以下罚款;逾期不改正，造成公共场所卫生质量不符合卫生标准和要求的，处以二千元以上二万元以下罚款;情节严重的，可以依法责令停业整顿，直至吊销卫生许可证：（二）未按照规定对顾客用品用具进行清洗、消毒、保洁，或者重复使用一次性用品用具的。可以看出，中国江西省所开出的“五星酒店首张卫生罚单”所适用的是最轻处行政处罚。2000元的違法成本与违规收益相比，是极其不相称的。另一方面就在于公众所普遍认为的地方政府部门监管的不到位。地方政府监管不力有其客观原因，如执法人员较少，信息不对称等，但此处，我们着重讨论其背后的官员行为逻辑。我国对官员实施的考核晋升机制长期以来一直是唯GDP论，在愈发强调绿色经济的今天，地方政府纷纷转向发展旅游业等污染较少的第三产业。酒店业作为旅游业的重要支撑，在促进地方经济发展过程中发挥着重要作用。地方政府着力于招商引资，不断建设各类酒店，甚至是重复建设，却对监管用心较少。这里面是否有寻租行为，我们暂且不做讨论。依据晋升锦标赛理论，[3]官员只关注与自己处于同等竞争位次的竞争者。以A省B市和C市为例，假设B市招商引资建设了10家星级酒店，C市却只有8家。两市部门官员处于竞争状态。若A市三家酒店存在卫生违规问题，A市官员有三种选择。一是睁一只眼闭一只眼，二是予以轻微警告处罚，三是一经发现即将级或吊销营业执照。在常规状态下，在单个客户投诉的情况下，A市会采取第一种策略，多一事不如少一事，加之酒店违规被发现的概率相对较少。在投诉较多，且极可能被上级政府知悉的情况下，会采取第二种策略，既暂时解决了问题，又保证了与酒店的一种和平共处状态。而且，大部分警告措施后，A市部门会公布该酒店以按规定整改完成。此种状态下，酒店数量是保持不变的。等风声一过其仍然可以吸引较多旅客入住，促进地方经济发展。几乎没有政府部门会采取第第三种方式。此种极端方式会使A市竞争优势丧失，除非其再次吸引新的投资。而此种成本及不确定性又是极其高的。

2.3 行业监管的形式化

目前，我国尚未有一个全国性的酒店行业协会，仅有一个全国旅游饭店协会。对消费者权益的保护主要还是依靠消费者协会。11月21日，中国消费者协会对“五星级酒店灯下黑”事件做出回应，对涉事旅游饭店无视消费者利益的侵权行为强烈谴责。行业监管往往是事后监管，无法有效做到事前预防。酒店业第三方监管机制尚未有效建立，网上消费者主要通过携程等电商网站来查阅酒店评价，但这一评价真实性无法有效保证。况且，很多消费者是线下消费，对酒店的评价信息知之甚少。

3 监管措施探讨

就政府层面而言，首先是立法的完善，现行法律法规所规定的违法成本较低。其次，在与酒店的合同关系中，消费者处于弱势地位，在被侵权情况下，有效维权较为艰难。因此，可以探索完善侵权公益诉讼制度。由符合条件的行业协会提前公益诉讼。就行业协会而言，应保持一定的独立性，制定规则章程，对违规酒店采取除名等措施。基于理性经济人假设，单纯依靠一方，不可能有效缓解酒店卫生乱象问题。解决之道在于建立一个有效的合作治理机制，保证参与主体的多元化，吸纳包括政府部门、酒店、行业协会、消费者、旅游酒店网站、媒体等参加。就标准的制定、酒店定期发布卫生报告等措施展开协商。

4 结语

《消费者权益保护法》第十六条规定：经营者向消费者提供商品或者服务，应当依照本法和其他有关法律、法规的规定履行义务。经营者和消费者有约定的，应当按照约定履行义务，但双方的约定不得违背法律、法规的规定。经营者向消费者提供商品或者服务，应当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益;不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。消费者在与酒店订立住宿合同后，有权利获得符合约定的服务。酒店的不合规卫生行为系违约行为，同時也违反了部门规章，系行政违法行为。既违约又违法的行为，何以难以制止，使人深思。笔者希望，此次视频的曝光不是水面涟漪，而是可以激起巨浪，推动整个酒店行业卫生状况的改善，能够推动建立一套有效的治理酒店乱象的机制。

参考文献：

[1] 《2017年携程大住宿数据白皮书》.

[2] 数据来源：中商产业研究院大数据库.

[3] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007（7）：36-50.