新时代推进我国城乡基本公共服务均等化的路径研究

龚松柏 李永辉

摘要：城乡基本公共服务均等化作为促进城乡融合发展新格局的重要引擎，能够为激活城乡资源要素提供全新的发展路径。尤其在新时代的当下，公共服务均等化也是化解双重体制弊端的有效手段，因此，通过全面分析我国在实现城乡基本公共服务均等化方面取得的成就以及仍然存在的非均等化现象，不仅能够为我国在新时代背景下继续深入推进城乡基本公共服务均等化提供路径指引，更能为实现乡村振兴挖掘内生性动力，奠定政策目标引领。

关键词：新时代;基本公共服务;城乡融合;制度保障

十九大的胜利召开，为我国各项新事业的发展勾画了全新的蓝图。面对新时代，我国的发展不仅有了新的机遇，也面临新的挑战与矛盾。在新的历史节点上，继续贯彻落实国家在城乡公共服务均等化方面的政策，推动城乡之间的创新性交融发展，不仅是解决新矛盾的重要一环，也是更好地满足人民对美好生活向往的现实愿景。

一、新时代推进城乡基本公共服务均等化的内涵与意义

（一）基本公共服務均等化的内涵

根据《十三五推进基本公共服务均等化规划》指出，基本公共服务均等化是指城乡公民能够享受到一体化的公共服务，不仅保证享受服务的机会平等，而且也有享受服务的权力平等，在资源要素方面，实现共建共享。而在新的发展层次上，深入推动城乡基本公共服务均等化，就是在“教育、医疗、卫生、保障、就业、住房”等方面，统筹城乡各种资源要素，发挥政府的制度资源优势，通过消除城乡双重制度壁垒，加深城乡一体化发展，为实现城镇化与农业现代化协同发展奠定坚实基础。

（二）新时代推进城乡基本公共服务均等化的意义

1、习近平新时代中国特色社会主义思想的题中应有之意。实现城乡基本公共服务均等化，是习近平新时代中国特色社会主义的重要体现。新世纪以来，我国的发展面临新的矛盾与机遇，在解决新矛盾，抓住新机遇的同时，世界一体化加速推进，经济全球化迅猛发展。站在新的发展方位当下，面对新的时代课题，习近平新时代中国特色社会主义思想应运而生，成为我国今后实现中华民族伟大复兴的又一新的指导思想。新思想提出要继续坚持以人民为中心的发展理念，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，满足人民对美好生活的向往，并且在新发展理念中也重点提出要继续践行“共享”“协调”发展理念，其根本就是要实现城乡协调发展，打造城乡融合发展新格局，使全体人民在共建共享中有更多的获得感和幸福感，满足人民对美好生活的需要，从而实现城乡发展的公平性和可持续性。

2、有利于解决新矛盾，促进社会和谐稳定。党的十九大站在国家新的发展高度，提出了我国今后发展的新矛盾，而新矛盾的重点就是发展的不协调问题，尤其是我国城乡之间基本公共服务服务不完善、供给不足、质量较低的现实矛盾日益突出，再加上广大农村地区的基本公共服务不健全甚至缺失，进一步加深了城乡之间发展的不均衡不平等。此外，随着新矛盾的提出，要想从根本上解决目前我国面临的不平衡不协调的问题，必须要加大民生保障力度，着重关注目前仍然影响社会和谐与稳定的民生性难题，继续缩小城乡之间的发展差距，深入贯彻落实国家精准扶贫、精准脱贫的工作机制，加速城乡协调发展，使城乡居民共享改革发展成果，这不仅有利于解决社会新矛盾、新问题，更有利于促进社会公平稳定。

3、有利于新时代乡村振兴战略的实施，解决“三农”问题中的乡村治理难题。十九大报告提出，在新时代要深入推动实施乡村振兴战略，为实现城乡融合发展奠定路径指引，从而为农业农村的现代化发展提供可持续性内生动力。因此，大力推动城乡基本公共服务均等化，改变以往只注重“城市建设”的方针，完善乡村治理和加大农村基础服务投资，不仅是贯彻落实乡村振兴战略的具体措施，也有利于打造“生态宜居、乡风文明、生活富裕”的现代化农村格局;并且“三农”问题的根源就在于城乡之间发展的不平等和乡村有效治理的缺位，而导致了“工业”与“农业”的发展不协调、“农村”与“城市”的差距拉大、“农民”与“城市居民”距离日渐疏远，所以推进城乡基本公共服务均等化不仅有利于解决我国“三农”问题中的乡村治理难题，助推乡村走善治之路，也有利于促进城乡要素的平等交换与资源的均衡配置，更有利于形成新时代的工农城乡关系。

二、我国实现城乡基本公共服务均等化取得的成就

改革开放四十年以来，我国的经济社会建设取得了巨大的成就，尤其在民生事业方面得到了历史性的改善，城乡居民的生活水平不断提高，精神文明建设不断丰富，惠及全体公民的基本公共服务体系不断完善，新农村建设取得了巨大进展。

（一）基础教育方面

为了进一步实现城乡义务教育的均衡发展，党和国家加大了对农村义务教育的投入，从2005年开始国家实现免费义务教育政策，主要是针对贫困家庭的学生，免除他们义务教育阶段的学杂费，有效降低了困难家庭的教育负担，解决了大部分学生“上学难”的问题，并且国家在大力推动高等教育、职业教育发展的同时，为家庭贫困学生提供助学金、开通绿色助学通道，解决了困难学生在校生活方面的后顾之忧。其次，在平衡财政投入方面，积极完善农村办学设施，注重农村教师的培养和进修，以提高教师的教学能力和政治理论水平，并逐步完善农村教师的生活保障条件，采取鼓励、政策优惠、多项扶持等措施积极引导年轻教师投入到贫困地区支教，不断壮大贫困地区的教师队伍，使教师数量逐年上升，为我国义务教育事业的长足发展提供了完备的人才宝库。

（二）医疗卫生方面

随着新时代人民对医疗保健、公共卫生方面的需求全面释放，国家为此采取有力措施大力提升城乡之间的医疗卫生水平，加大改善农村的医疗环境，投资建设相应的医疗卫生机构，重点支持乡镇医院的发展，健全其门诊服务体系，使城市和农村的医疗机构床位数逐年提高（详见图1）。除此以外，从国家开始实行新型农村合作医疗制度以后到2014年，覆盖率达到百分之九十多，基本实现全覆盖（详见图2）。新型合作医疗制度的实行，不仅有效解决了农村居民长期以来的“看病贵”问题，而且有效推动了我国医药体制的改革，使广大人民殷切地感受到病有所医。同时，国家积极采取措施，划拨专项资金，大力整顿农村的社会卫生环境，改造和建设新型厕所、配备专业环卫工人，实施农村人居环境三年整治行动，集中开展各种污染防治工作，整顿农村生态环境，使农村的村容村貌得到了根本好转，加速了城乡融合发展的步伐。

（三）社会保障方面

国家在大力推动经济发展的同时，也在不断加大保障和改善民生的力度，尤其在社会保障方面，城乡的社会保障体系进一步健全。随着城市居民基本养老保险制度日趋成熟，与此同时，农村新型养老保险制度也相继出台，新农保采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，基本养老金由国家专项基金统一划拨，使参保农民在60岁以后都有权享受到国家财政统一发放的养老金，填补了农村居民在养老方面的空缺，并且近几年国家加大对社会保障领域的改革，为全体公民建档立卡，统办社会保障卡一卡通服务，解决了过去居民在享受服务时的各种限制和关卡，使农村居民与城市居民一样真正感受到“老有所养、老有所依”。除此外，随着精准扶贫、精准脱贫政策的贯彻落实，大部分的居民逐步脱离贫困，生活水平日益提高，城乡享受最低生活保障的人群逐年减少（详见图3），大大缩小了城乡公共服务之间的差距。

（四）公共就业方面

就业是民生之本，也是社会有效的“稳定器”，党和国家在推动城乡就业方面，不断采取有效的措施来保证城乡居民之间的就业平等。在推动创业方面，国家大力提倡“双创”方针，鼓励城市和农村地区有能力的人员积极创业，并为创业人员提供多项政策、税收优惠，为投资项目提供多种补贴基金，放宽银行贷款限制，为创业营造良好的投资环境;在促进就业方面，国家实施就业优先战略，打造多样化就业技能培训平台，加强就业人员的职业培训和自身能力建设。并且国家多方面出台措施，推动城乡实现平等的就业规制，保护农村务工人员在城市就业的权利与权益，有力推动了城乡居民在就业方面的机会与权力平等，也为实现我国就业格局的革新具有重大意义。

三、当前我国城乡基本公共服务存在的非均等化现象

随着经济的飞速发展，我国民生事业有了巨大的发展，但是也应看到，我国城乡基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不均衡的短板，突出表现在：城乡之间资源配置的不均衡、财政投入的非均等、基础设施建设的差异较大、社会保障体系的不健全和体制机制的滞后等方面的矛盾。

（一）政府公共财政投入的非均等

受传统城乡二元体制的影响，政府在投资城乡建设的同时，主要以“城市偏向”政策为主，对城市基本公共服务建设给予更多的财政支持和政策补偿，而对于农村基本公共服务的投资主要以乡镇一级的财政作为主要资金来源，再加上乡镇财政需要统筹各个方面工作，使政府能够用于公共服务的资金减少，导致乡村基础服务建设长期处于停滞不前的状态。随着政府对城市基本公共服务设施的不断投资建设，其城市生态和服务体系越来越健全，道路交通、电力通信、社会保障、基本教育以及水利建设日趋完善，而广大的农村地区由于缺乏相关资金的支撑和有效政策激励，致使相应的基本公共服务设施严重缺失，农民还处于较低的服务享受水平，城乡之间的现实差距不断加大，再加上城乡居民原本不平等的收入分配水平，导致其基本公共服务越來越不均等。

（二）基础教育资源配置非均等

长期以来，由于国家对农村的教育资源投入不足，再加上城乡之间二元户籍制度的影响，导致农村在教育发展步伐上远远落后于城市。近几年随着国家经济社会的发展，虽然政府对义务教育的投资不断加大，但是城市的教育资源在很多方面要优于农村。在办学条件方面，城市学校凭借政府强大的教育资金，在校舍环境和教学仪器方面不断更新，多媒体教学技术成为城市教师授课的主要方式，而广大农村地区由于教育资源的匮乏，校舍环境比较恶劣，各种教学仪器还处于空白，相应的基础设施还不健全，且据统计，农村校舍危房率比城市要高4.09个百分点，教学仪器达标比例比城市低11.86个百分点;在师资力量方面，由于城乡之间发展的不均等，再加上城市的待遇优厚，因此，更多的年轻教师和有能力的师资更愿在城市任教，导致乡村教师流失严重，人才短缺，并且在师资学历构成方面，城市师资的学历水平大多已经完成本科、研究生教育，而农村的师资则更多是专科甚至是职专毕业，从而致使城乡之间的教育非均等更加显著。

（三）社会保障体系的非均等

由于城市过去较早的建立起以“养老、医疗、失业、生育、工伤”为主的社会保障体系，并且经过多方面的改革日渐完善，广大农村地区的社会保障体系才刚刚成形，从而导致城乡在社会保障方面的差距越来越大。尤其在养老保障方面，城市的居民养老保险制度覆盖率已经达到百分之九十五以上，且有政府专门的养老基金划拨，而农村地区的新型农村养老保险制度起步较晚，且保险的金额较低，体制还不成熟，且广大农村居民的参保率还远远低于城市居民;在医疗保障方面，城市早已建立起完善的医疗服务设施与机构，居民的医疗保健意识日益提高，身体素质日渐加强，寿命不断延长，而农村地区的医疗水平还比较落后，各种设施建设还不健全，农民的医疗服务意识还不够高，再加上缺乏合理的医疗制度，使城乡居民在生活幸福感和满足感方面还存在明显的差距。

四、新时代推进我国城乡基本公共服务均等化的路径研究

推进城乡基本公共服务均等化迈向新的发展阶段，不仅需要统筹谋划，综合施策，更需要政府在作为提供主体上进行相关利益的切割，改革原有的体制运行模式，推动基本公共服务能够得到多主体参与，激活各方活力，打造城乡生态良好、生活宜居、生产发达的一体化发展新格局。

（一）平衡城乡财政投入机制，推进资源要素均等化

由于传统的城乡二元结构，导致政府在投资城乡建设的同时，主要以城市的基本公共服务建设为主，而广大农村地区一直处于标准水平之下，再加上以往二元户籍制度的影响，城乡之间一直处于单要素流动，主要以农村补给城市为主，使农村原有的财政资源少之又少。因此，政府在改革财政支出体系的同时，要深化行政体制改革，提高政府财政的运行效率，在均衡城乡资金流通层面，适度向农村地区倾斜，加强对乡村地区和贫困地区的转移支付力度，以财权赋予为起点，疏通乡镇一村级表达沟通机制，扩大地方的财政自主权，确保农村有充足的资金投入到基本公共服务建设之中。其次，政府也应积极落实党和国家最新实行的乡村振兴战略，以习近平三农思想为指导，坚持农业农村优先发展的原则，构建现代农业产业体系、经营体系、销售体系，加大城乡之间资源要素的良性互动，推动农业科技创新，以培育绿色、无污染的农产品为抓手，打造生态化农业发展产业链条。在完善农村人才培养机制上，要加强新乡村青年对乡村文化的认同感，以政策激励为手段积极鼓励引导城市优秀人才投身乡村、服务乡村，有效推动城乡人力资源积累均衡，为社会主义新农村的建设造就一批高素质、懂科学、爱农村的新型人才，为实现工业化与农业现代化的共同发展奠定智力支撑。

（二）完善城乡教育资源优化配置，加强制度顶层设计

城乡基础教育资源投入的不均等，一定程度上造成了当前乡村不断衰败的代际传递，更甚于农村优质教育资源的匮乏，供需不匹配矛盾加剧。因此，从教育资源的优化配置为起点，就必须建立城乡统一的教育保障与财政投入机制，整合城乡义务教育资源，改变以往的单要素教育投入模式，推动教育体系改革。而在具体实施层面，一是要深入贯彻落实城乡义务教育阶段教师轮岗制度与特聘计划，鼓励、引导城市优秀教师到农村学校、贫困学校流动，并以此作为教师工资分配、职务晋升和福利待遇的重要参考依据。二是要建立健全农村教师待遇保障机制，激发乡村教师的积极性与主动性，使其树立服务乡村的理念。并且要从软硬平台建设方面改善农村的办学条件，继续贯彻和巩固九年义务教育制度，促进城乡教育的一体化发展;除此以外，在加强教育制度顶层设计层面，要积极探索多种投入模式，加强城乡之间教育互动提升的制度供给，在《全面深化新时代教师队伍建设改革》指导下，推进城乡教师队伍师资能力建设，提升教师的教学能力与素质水平，在制度激励方面，大力实施乡村教师支持计划，建立完善的城乡教师沟通表达机制，推动城市的优质教师资源能够可持续性向农村延伸，为建设一支资质优良、素质过硬、能力突出的新时代教师队伍奠定制度基础。

（三）统筹城乡社会保障体系，深化医疗体制改革

实行统一的城乡社会保障体系不仅能够有效打破城乡二元对立的格局，而且能够为新时代实施乡村振兴战略提供服务保障支撑，因此，在加大统筹改革的同时，要重点推动城市社会保障资源的下沉，实现与农村地区的有效衔接，在继续提升农村养老保险比例的层级上，探索新型农村合作医疗制度的多种实现路径，推动医疗卫生服务的城乡全覆盖，通过加大医疗改革创新力度，实施城乡医疗保障并轨改革，建立健全“两制运行”管理平台，在平台要素推进方面，要加强创新改革，提升社会保障部门的运行效率，使之基本公共服务平台能够高效持续运转，为城乡社保水平的提升保驾护航。此外，在加强医保并轨制度顶层设计的同时，统筹城乡医疗财政基金，推动城乡医保一体化建设，在继续深化医药卫生体制改革背景下，加强医药安全监管检查力度，确保药品生产安全、销售安全、使用安全，严格把控重点流通环节。最后，在加快城乡医疗服务机构建设方面，以政府财政投入为支撑点，设立专门的管理服务平台，重点支持农村卫生院、村卫生室改造完善，大力加强农村人居环境整治力度，以建设美丽宜居、生活富裕的新业态村庄为导向，提升农村的新时期吸引力与活力。

（四）打造信息化服务平台，建立城乡融合发展新格局

随着科技的飞速发展，信息化的生活方式已经成为国民日常生活中最重要的一环，基于此，在推动城乡基本公共服务均等化的同时，要革新传统的服务手段，借助互联网技术，打造信息化服务平台，为新型城乡融合发展格局的建立奠定物质基础。首先，在社会保障领域，要加强全民社会保障信息化建设，完善相关部门的网络化服务，积极开展网上社保办理、跨地区社保结算和缴纳等互联网应用，从而便利城乡居民的社保服务享用，促进城乡在社会保障方面实現融合、平等;其次，在教育改革领域，应当加快教育信息化建设，探索多种网络化教学模式，建设乡村学校的网络化课堂，鼓励乡村教师积极采取多媒体教学，丰富课堂内容，并开展城市和乡村的远程互动教学模式，建立健全城乡教师的轮岗教学制度，开创教育发展的新局面;再次，在医疗服务方面，大力推动“1+1+1分级诊疗”模式向纵深发展，打造不同层次、不同病种的居民个性化服务平台，从而优化医疗服务质量。加大对医师的信息化服务培训，推动全科医师借助“大数据、手机APP”等新型媒体对城乡居民进行网上诊疗和咨询服务，加快全国“互联网+乡村家庭医生”改革试点全覆盖，为乡村居民签约家庭医生提供制度保障，提升乡村居民的医疗水平;在城乡公共文化服务建设方面，要多方面构建网络文化服务平台，推动城乡文化资源的共建共享，以互联网、大数据作为输送媒介，积极推动城市的优秀文化和高雅文化向农村地区传播覆盖，丰富农民的精神风貌，以国家的“互联网+中华文明”行动计划为契机，大力开发城乡数字文化产品，加快城乡在提供文化产品方面的融合交流，形成全新的文化一体交互格局;最后，在公共服务提供上要扩大开放交流，推动互联网技术与政府公共服务体系的融合，利用“互联网+”技术积极借鉴吸收其他地区和国家的有益经验，提升城乡基本公共服务的质量和效益，为我国在新时代尽早实现城乡基本公共服务均等化目标探索多种路径模式。