从生态化角度分析集体林权改革及其完善

王俊斌

摘 要：森林作为陆地生态系统的主体具有涵养水源、净化空气、保持水土，维护生态平衡的作用，所以保护森林成为生态建设的头等大事。集体林权改革正是以现代林业可持续发展的精神为指导进行的一次此上而下的改革。这次改革无论对生态建设还是对经济建设都会起到积极的作用。文中不仅对集体林权改革中取得的成就给予肯定，并对其产生的问题提出建议，以更好的发展生态林业建设。

关键词：生态建设;林权改革;完善

随着人们经济水平和知识水平的提高，人们逐渐从最基本的生存要求过度到对生活质量的要求上。人们开始关注周边生活的环境，关注生态建设并对环境的要求越来越高。而森林作为最大的陆地生态系统主体与人类及其密切的生存关系，决定了保护森林成为人类保护其生存环境及生态建设所要做的头等大事。

一、林业在生态建设中的作用

（一）林业在生态建设中的生态效益

森林是陆地面积最大，结构最复杂、生物量最大的生态系统。它的生态功能主要表现为： 做为最大的碳储库，为人类和其它生物的生存提供氧气，维持生物圈物质循环和陆地的生态平衡;作为陆地生态的蓄水库，具有保持水土，涵养水源的功能;作为人类和其它生物生长的摇篮，具有保护生物的多样性的功能。具有调节气候，涵养水源、防风固沙、保持水土、净化空气、美化环境、维护生态平衡等特殊功能，被称为“地球之肺”。

（二）林业在生态建设中的经济效益

林业以森林资源为主要的经营管理对象，是最大规模的循环经济体。据全国森林资源清查显示，中国现有林业用地45.6亿亩，集体林地27.3亿多亩;全国有木本植物8000多种，陆地野生动物2400多种，野生植物30000多种。森林资源是一种可再生的自然资源，其本身就是一个开放式的内部物质循环和外部能量交换系统，把生态优势转化为经济优势，逐步走上了循环经济，绿化经济、低碳经济的发展新路子。在森林利用上，人们完全可以在砍伐量不超过生长量的基础上，大力发展林业产业如：木材的加工和生态旅游，实现对森林资源的完全利用和多功能利用，成为经济发展的主导和后续支柱产业，成为广大农民、尤其是林农增收致富的重要来源，达到生态和经济发展的双赢局面。

（三）林业在生态建设中的社会效益

以林业和林副产品收入占家庭收入重要地位的农村，林业的经济效益直接关系到农民的收入问题、基本生活保障问题，就业问题，林业可持续发展的问题。这恰恰与国家提出的发展乡村振兴战略，建设生态、文明、宜居家园，就面临的“四难”问题相符合，所以说林业是否发展的好，不仅是解决城乡二元结构矛盾的突破口，也是解决农民收入问题和生态林业建设发展的重要因素。

二、林权改革中所取得的成就

现代林业的内涵可以简单的表述为： 以可持续发展理论为

指导，以生态建设为重点，以产业发展为动力，全社会共同参与，并积极广泛地参加国际交流与合作，实现林业资源，环境和产业的协调发展，形成经济效益，社会效益和环境效益的高度统一。按照现代林业的精神为指导，全国林业在林改中取得了显著地成效。根据《中共中央国务院关加快发展林业的决定》和《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布以来，全国各地按照现代林业的内涵大力发展林业，枳极进行集体林权制度的改革，出现了“资源增加，农民增收，社会增效”的局面，突出表现在以下的几个方面：

（一）激发了全民造林育林的积极性，使森林覆盖率逐步上升

实行“还权于民”的理念进行林改后，即新林改和新政策的核心和内容是：以农民为本，还权于民，逐渐赋予林农完整的林权（包括林地的经营权，处置权，受益权和林木的所有权，经营权，处置权，受益权共计7项权利）实现了森林资源的权利与义务的对称性。使林农摆脱了的造林是政策提出的要求和任务，不仅农民得不到实惠，反而成为额外的负担，转变到造林成为农民脱贫致富的出路并形成了人民的愿望，真正从“要我造林”变成了“我要造林”调动了农民造林育林的积极性，实现生态建设大转变。使森林的覆盖率逐年上升，据统计，我县近几年来大力造林，普遍护林，特别是发展经济干果林核桃、花椒及山地苹果10万多亩，比林改前增长了4倍多。

（二）农民收入显著提高

现阶段，我国“三农”问题的实质是收入问题，收入问题的实质是就业问题，就必须探讨持续增加农民收入的新思路、新途径。对于山多田少的林区而言，如何让林农在有限的林地上年年有收入，天天有活干，稳定林区劳动力，真正解决农村劳动力就业问题，这是破解林区“三农问题“的根本所在。而林权改革不仅把改革前的全部林业税的利益让渡给农民，使农民看到种植林木发展经济林及林副产品的经济利益，还积极引导林农打破原有的山地耕作的模式，让更多的群众从单一的用材经营转变为多种经营开发，既发展经济干果林，又发展林下产业，并根据当地条件鼓励群众走上立体农业的道路，实现林区的集群效益，为提高农民收入问题找到出路。

（三）社会效益显著

近几年洛川苹果天灾冻害严重，严重影响农民收入，外出打工人员因没有技术，工资待遇偏低，本身又缺乏竞争力纷纷转移回农村，如何妥善的安排这些农民成为社会稳定的重要因素。集体林权改革不仅形成了山有其主，主有其权，权有其责，责有其利，实现产权所有化，也妥善的解决了农业结构内部的劳动力就业问题，由于林业产业是劳动密集型行业，大力植树造林、开发森林资源、发展林业产业已成为许多地区解决剩余劳动力就业的重要出路。目前我國林业用地率仅为59.77%，专家预测，如果将林地利用率提高到80%，可新增就业300多万人，加上其后续产业的就业，林业对农村就业的贡献还会大大提高。

三、林权改革出现的问题

集体林权制度改革使山区，林区发生了巨大的变化，焕发新的生机与活力，农民得到实惠，老百姓也真心实意的拥护，但我们也应该看到，林权改革中出现了很多新问题。

（一）生态公益林保护的矛盾

通过集体林权的改革，老百姓看到了经营山林的巨大效益，积极性显著提高。从林农来看经营商品林，周期快时间短，而且根据政策商品林可以采伐利用和流转，有看得见的经济效益。而相对于生态公益林，由于生态林周期慢时间长，在砍伐政策上也要求经批准后才可以进行抚育和更新性砍伐，其处置权和收益权在一定程度上受到了限制，老百姓经营生态公益林的积极不高。而且在实践中，对于生态林的补偿远远达不到林农圩育的费用，使生态公益林补偿资金过低与林农需要足额生态公益林补偿金之间的矛盾日益严重，进一步挫伤了林农经营生态林的积极性。

（二）林地林木权属争议

明晰产权，勘界发证是林权改革的首要任务，由于林业有四次改革，一是土地改革时期的分山到户，二是合作化时期的山林入社，三是人民公社时期的山林统一经营，四是改革初期的林业“三定”。由于过去没有进行现地勘界、勾绘面积，由农民自主填写，一山多证、面积不实，增加了确权发证的难度，严重制约和影呵集体林权改革的进度，使产权的约束与激励功能无从发挥，集体林权改革难度不断加大。

（三）林业投融资不健全，集体林权改革遭遇资金瓶颈

林业投融资改革作为农村金融改革的重要组成部分，自2008年10月份正式推出后一直备受各界关注。 林改后，随着广大林农生产积极性的提高，资金不足问题突出，林农对资金的需求十分迫切，根据调查农民缺口资金大，林业生产经营面临的巨大自然灾害风险，也是林农和林业生产经营者难以获取贷款等融资支持的一个重要原因。

（四）集体林地流转存在隐患

集体林权改革的目的之一是“建立林权流转平台，农民可依法将拥有的林木所有权和林地使用权流转、买卖”。因此，推进林地使用权和林木所有权的合理流转，是盘活林地和林木资产的重要途径。林改之后我国的林地和林木的流转交易日趋活跃，一定程度上激活了林业生产要素。但是，由于林权流转的复杂性，涉及到山林的评估、林权贷款等后续问题。据调查发现资金短少，信息不对称使得大多数农民被排斥在拍卖、规模经营、资本信贷等活动以外，林地向部分外来经济实体集中的趋势日益增强。

（五）林业管理服务体制有待进一步完善

林改后，林业发展活力迅速迸发，使得现有的部分林业法律法规已经无法适应林业生产力发展的要求，需要修改和完善。林改后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化，经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度明显加大，任务明显加重。而目前的林业管理服务体制还在一定程度上存在着划分不够明晰、管理不够科学、资金渠道不够顺、畅等现状，如何根据形势变化，大力加强各级林业主管部门及其工作，服务体系建设，也成为一个必须高度重视的紧迫问题。

四、几点建议

（一）全面落实生态公益林补偿制度

针对生态公益林补偿标准过低的现状，可通过提高政府财政补偿、建立受益者补偿与合理经营利用自我补偿（如林下养殖、生态旅游等）三种方式实现。通过实施合理的生态公益林补偿标准，弥补农民的经济损失，促进生态公益林可持续经营。应该在提高公益林管护补助标准的同时，全面落实公益林补偿制度，并对公益林的经营、管理与合理利用制定出明确的、可操作性强的政策，以实现生态效益和经济效益的“双赢”。探索生态公益林保护补偿机制。按照“分类经营、分区施策”的原则，加强生态公益林保护和管理.

（二）加快建立规范有序的集体林权流转机制

第一，加大立法，规范流转。针对林改后林地规模可能偏小，地理位置相对分散的实际情况，目前需要出台相应的有关森林资源流转的法律法规，促进林地流转市场的良性发育。

第二，建立林地林木市场机制。建立區域性林业产权交易中心，实现跨区域性的森林资源交易。同时，组建森林资源评估机构，着力解决好森林资源评估资质问题。

第三，加强林地流转服务。健全与完善林业科技，信息服务，培育林地流转中介组织，提高林地流转效益，进一步释放集体林权制度改革的作用。

（三）构建林业管理服务新体制

一是加强职能建设。根据现代林业发展的要求，对林业部门的主要职责进行重新界定，整合林业力量，提高队伍素质，构建优质服务，科学管理，严格执法的林业管理新体制，为政府提供林业公共服务奠定基础，基本形成与林业体系相适应的行政能力。

二是规范权力运行。进一步梳理林业行政权力实施依据、规范行政权力运行程序、细化林业行政处罚自由裁量标准、完善权力运行流程图，做到林业行政权力运行规范、公开、便民。

三是提高服务水平。重点实施“四化”工程： 推进植树造林良种化; 确保主要造林树种实行良种化; 推进营林作业机械化;推进森林经营示范标准化，重点建设用材林培育、生态公益林经营、科学试验、生物能源林等标准基地，为林农提供样板示范，推进管理服务信息化。