农村耕地流转规范化的困境与出路探讨

姜野

摘 要：本文对某市农村更低流转规范化存在的困境进行了分析，然后结合实际情况提出了一些应对措施，旨在推动我国农村更低流转的规范化。

关键词：农村更低;规范化;困境;出路

1 某地区农村土地流转管理规范化的困境

1.1 面临耕地的“生产性”向“绿色产能”转变的挑战

近年来，耕地等其他用地不断减少，建设占用耕地规模预期仍呈增加态势，新增耕地难度大;与此同时，农业发展现代化、生态文明建设等对土地综合整治提出了新的要求。如何争取社会资本介入，让生态资源产生经济价值将面临更多现实问题。

1.2 农地农用与“非农化”、“非粮化”的矛盾

受传统的生产经营与观念的限制，部分农民群众对土地流转的政策法规、方式方法认识不够深入，部分村存在连锁流转现象。土地“非农化”、“非粮化”，造成土地流转政策未能严格执行，“大棚房”清理整治专项行动，剑指农地非农化乱象，未来全市做好全面复垦工作面临更高标准。

1.3 土地流转的小规模与规模化经营的矛盾

土地流转市场化仍存在交易空间，2012-2018 年全市农村产权累计成交笔数仅726 笔，截止2018 年底，一是从流转的形式来看，出租（转包）仍然是主要的流转形式，占53.45%，股份合作占40%;二是从流转的去向来看，近年来全市土地流转逐步向多元化、规模化经营方向发展，户与户之间的流转面积67.8 万亩，占耕地流转总面积的37.58%，转入合作社、农业企业的面积达93.73 万亩，占流转面积的51.95%，其中转入合作社的比重为43.36%;三是从流转后的经营来看，流转土地用于粮食作物的面积为88.47 万亩，占流转面积的49%，29.98 万户承包农户流转出自己的承包地，占承包农户数的38.9%。

1.4 土地流转不规范与风险控制的矛盾

土地流转操作程序不规范，如书面协议中条款不明确、双方缺乏规范的登记备案程序等，这些都给土地流转管理带来困难。在土地流转过程中，自行流转与口头协议的情况，因双方没有完善的利益协调机制和协调中介，容易出现承包人因资金链断裂合同违约，群众利益得不到保障，引起土地流转纠纷，2018 年全市10 个有农业的区中，村民委员会、乡镇人民政府和农村土地承包仲裁委员会共受理土地承包及流转纠纷333 件，其中土地流转纠纷就有154 件。

1.5 土地价值的多样性与评估标准统一性的矛盾

由于土地价值的多样性，土地经营权价值评估没有统一的标准，需要依据经营土地用途、承包或流转方式、经营年限、地类等级、基础设施、耕作条件、收益能力等情况综合确定。同时，农业经营面临市场与自然的双重风险，收益不确定性导致农村产权价值评估难，另评估方法以及参数有多种，现实中低值高估、高值低估的现象也时有发生，如何对流转经营的土地进行全面了解，深化农村金融改革，也存在一定难度。

2 做好某地区农村土地流转管理和服务规范化的五条建议

2.1 完善设施农用地管理政策

探索完善空间规划体系，建立国民经济与社会发展、土地利用、生态环境保护等相关规划衔接协调机制;以土地利用总体规划为依托，统一规划期限与数据平台，划定生态保护红线与耕地保护红线，改进耕地占补平衡管理，推进土地整治和高标准农田建设;统筹农村产业用地空间布局，完善设施农用地管理政策，赋予农村集体土地更多权能，释放农村土地的价值，保障产业融合项目用地需求，确保农民土地承包权益得到保证。

2.2 探索推行永久基本农田保护“田长制”

严格土地用途管制，规范农地流转的程序，强化耕地保护，对接互联网平台，管理农户流转合同、登记农地流转信息、明确流转双方的权利和责任，依法规范参与农地流转双方的行为;完善农村承包地“三权分置”办法，为农地的有序流转、合法流转、稳定流转提供政策支持;探索推行“田长制”，以清理整治“大棚房”问题为契机，推广“大棚房”治理经验，把农田保护责任压实，设立监督机制，维护土地管理秩序，高标准完成土地复垦工作，有效提高土地产出率，提高农业经营效益。

2.3 壮大新型农业经营主体

突出抓好培育家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体发展，支持小农户和现代农业发展有机衔接，培育各类社会化服务组织，提高农业的经营效率和水平;创新土地流转方式，采取土地入股型流转、农户合作型流转、家庭经营型流转、企业带动型流转等流转方式，引导农户将土地、农业设施等生產要素通过出租、入股等方式向新型农业经营主体集中;强化金融信贷支持，鼓励金融机构加强对规模经营主体的支持和服务，通过耕地提质改造、土地整治等形式，提高流转土地的综合利用率。

2.4 创新农村土地流转风险防范机制

研究制定关于全面推进土地经营权抵押贷款的实施细则，解决农村土地流转和农业产业化发展中的资金投入瓶颈问题，进一步提高农业补贴政策指向性和精准性;探索土地经营权流转保证保险，设立土地流转专项资金，强化被征地农民的主体性和参与权，创新征地补偿争议协调裁决制度，完善司法救助程序;充分发挥土地流转服务中心功能，加强对农村产权流转交易市场的监督管理，促使土地流转更加合法化、规范化，为全市土地流转提供有效制度保障。

2.5 探索制定农村土地承包经营权价值评估办法

根据区域地理条件、耕作习惯、物价因素、农作物生产成本、经济效益等差异性，制定土地经营权等各类农村产权的价值评估标准;运用成本法、收益法、市场价格法等开展抵押物价值评估，探索制定农村土地承包经营权价值评估办法;有序开展农用地基准地价评估等基础工作，成立农村资源资产价值评估委员会或土地流转经营第三方评估机构，构建农村土地评估配套机制，不断完善土地经营权价格评估体系，保障农民公平分享土地增值收益。

3 结束语

综上所述，通过对某地区农村更低流转规范化现状以及问题进行分析，充分了解了其中存在的困境与问题，结合该地实际情况提出通过完善设施农用地管理政策、推行永久基本农田保护机制、壮大新型农业经营主体、创新农村土地流转风险防范机制等方法来提升农村更低流转规范化水平。

参考文献

[1]马佳，吴天强，杨德利.农村土地流转市场化发展的困境与出路[J].国土资源科技管理，2019，36（2）：25-35.

[2]郭玲霞.河南省农村土地流转现状、问题及对策研究[J].国土资源科技管理，2019，36（3）：40-49.