英美国家协商式邻避补偿机制的构建及对我国的启示

摘 要：邻避冲突是我国城市治理中不可回避的严峻挑战之一，而补偿机制是治理邻避冲突最常用的一种手段。目前，我国对于邻避冲突的补偿方式局限于经济性补偿，且缺乏有效法律法规的约束和协商方式的使用。目前的补偿机制在理念、内容、效果等层面仍存在很多不足，因此亟需构建一种协商式补偿机制实现邻避冲突的有效治理。本文通过分析比较英美国家邻避冲突的案例，从治理层面探讨构建邻避补偿机制的具体做法和可行路径。

关键词：邻避危机;城市管理;邻避补偿;公众参与

现阶段，我国学术界研究邻避补偿机制的发展路径从研究邻避补偿的具体形式转为研究如何构建邻避补偿机制。本文通过分析我国邻避补偿机制的缺陷，引用英美国家的成功事例，以协商式补偿机制的构建为切入点，试图回答：在研究发达国家的成功经验的同时，如何结合本国国情实现邻避补偿机制的构建与完善。

一、研究背景

鄰避冲突是现阶段我国社会的主要冲突之一，但目前治理冲突的困境仍然没有办法实现突破，从广州变电站到余杭九峰垃圾焚烧厂，邻避冲突仍停留在“一闹就停”的处理阶段，长久以来损害着公民的利益和政府的公信力。邻避冲突产生的最根本的原因是利益分配的不平等，而金钱等补偿方式是消除这种不平等的重要途径，但是现阶段我国的邻避补偿机制仍然存在不完善之处，因此优化邻避补偿机制是有效化解邻避冲突的最佳路径。同时，西方发达国家在处理一些邻避冲突的问题上之所以能够成功，也与它们比较成熟的邻避补偿机制和灵活的激励机制有关，西方的协商式邻避补偿机制的建立能够很好地化解当地居民对于邻避设施的厌恶心理，提高了公民的参与度。因此，从对比西方发达国家的成功经验下分析我国邻避补偿机制的建立具有可行性，同时对现实的城市管理具有一定的借鉴和指导意义。

二、我国邻避补偿机制的现状及问题

目前我国在邻避冲突的治理过程中对邻避补偿机制的建设存在不足，利益补偿机制难以在处理邻避冲突中发挥作用。因此我们在分析别的国家的成功经验之前，首先要对自己国家邻避补偿机制的现状及存在问题进行深入分析，最大程度上保证在保留本国优秀政策的同时吸取他国的成功经验。

（一）缺乏完善的法规政策

我国在治理邻避冲突的过程中曾出台了一些相关的政策法规，例如2016年10月出台的《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》就强调在建立垃圾焚烧厂的同时，实现周边社区绿化、体育和休闲设施的配套建设，让垃圾焚烧厂和周边居民形成利益共同体。类似这种政策国家和省级政府也出台了一些，在一定程度上化解了一部分的邻避冲突。

但是，政府出台的政策法规仍然存在一些不足。各个地方政府在建设邻避设施时仍然以维稳为主，忽略政策法规的建设。中央政府出台的一些政策法规仅仅只有大方向上的指导，缺乏普遍适用的一套补偿的具体标准和补偿的范围划定，导致地方政府在具体操作时出现不公平的现象，并造成民众不满情绪的出现。相关政策法规的缺失还会造成一些居民自发组成的组织在对邻避项目产生不满时难以获得司法援助，这往往会导致原本的有组织有纪律的反对变成更激烈的维权运动，甚至有可能会爆发激烈的冲突。

（二）补偿方式单一

对邻避设施选址所在地的居民进行补偿被认为是消除邻避效应的一项重要措施。我国在对受邻避设施影响的居民进行补偿的时候大多采用货币补偿的方法，这种方法虽然有容易量化、方便快捷等好处，但是也容易造成贿赂效应、动机挤出效应以及不当交易效应等不良效应的出现，导致货币补偿的无效化，有时甚至会产生反作用。[1]虽然一些地区也出台了一些政策试图通过建造公益设施对居民进行正义物品的补偿，但是由于缺乏前期对居民的调研，没有充分了解居民的意愿，导致最后的结果仍然不尽人意。

单一的货币补偿也无法对居民的心理和健康损失进行量化，并且也无法预测由于邻避设施而造成的未来的损失。这些大大小小的问题使居民拒绝接受货币补偿，即使有一些居民接受了货币补偿，但是他们仍然没有建立对邻避项目的认同感，导致邻避项目仍然难以推进，这就是单一化的货币补偿的缺陷。

（三）社会组织的介入不足

社会组织是参与社会治理的重要主体，在政府无法化解日益频繁的邻避冲突时，就必须要借用社会组织的力量。我国的邻避冲突发生时，也有过一些环保类的社会组织参与其中，例如2013年昆明px事件，昆明本地环保组织“绿色昆明”和“绿色流域”参与到调解之中，取得了一些成效，并且最终实现了邻避项目的和平解决。

从我国的很多案例能看到公民在邻避问题上处于弱势群体的位置，在对邻避补偿的利益诉求中是缺乏话语权的，而社会组织正是能够整合和代表公民利益的组织，职业化的社会组织能够在邻避补偿机制中起到举足轻重的作用。但是我们也能发现，无论是广州垃圾焚烧厂还是厦门px事件，社会组织由于制度障碍在介入到冲突中并不顺利，即使介入冲突之中，大多数的社会组织还是以调节邻避冲突为前提，并没有起到邻避补偿协商过程中的沟通平台的作用。

三、英美国家构建协商式邻避补偿机制成功案例分析

20世纪70年代开始，邻避运动在英美等国家兴起，甚至随着科技和工业的发展，到了20世纪80年代邻避冲突愈演愈烈，以致于英美等国家将20世纪80年代称为“邻避时代”。从20世纪70年代到现在，纵观英美国家的邻避发展历史，我们不难发现他们已经形成了一套较为完备的协商式邻避补偿机制用于解决或改善邻避效应。

（一）美国洛杉矶体育和休闲区开发项目

21世纪初，美国决定在洛杉矶建立体育和休闲区开发项目，该项目一经立项当地居民就采取了群体抵制行动，一些居民成立了“洛杉矶大都市联盟”等社会组织，并通过组织为当地低收入者争取利益，最终2001年签订了第一个引起全美广泛关注的社区利益协议--洛杉矶体育和休闲项目协议。

美国在经历了上个世纪70年代持续不断的邻避冲突后，在洛杉矶开发项目中终于构建了一套协商式邻避补偿机制的雏形，也就是社区利益协议。社区利益协议是与社会组织共同协商后制定出来的一套针对邻避冲突的详细的明文规定，能够在一定程度上反应多数人的意愿。在补偿机制上，社区利益协议除了规定了货币补偿之外，还规定了一系列例如建造公共娱乐设施、提供工作岗位等补偿，有效维护了受邻避设施影响尤其是低收入者的利益。美国大部分的社区利益协议也把尽最大可能降低邻避设施对附近居民的影响作为规定的重要内容之一。例如洛杉矶项目中，为了降低当地居民对项目建成后有可能造成的交通堵塞的担心，邻避企业在协议中承诺会通过资助改善当地的交通状况，并帮助建造了一批停车位。这些举措对当地居民提供了经济补偿之外的生态补偿，避免居民陷入不良效应中，对经济补偿产生厌恶、排斥心理。

同时，美国的社区利益协议中还规定了协商主体和协商程序。通过明确协商的主体和程序，保证当地居民能够参与到邻避补偿的协商过程之中，实现协商过程的透明和公正。总体来看，社区利益协议不仅有效缓解了邻避冲突，而且使当地居民、开发商和地方政府都能够从社区利益协议的协商过程中获得自己想要的利益。[2]

（二）英国垃圾焚烧厂

英国的邻避冲突主要是围绕着垃圾焚烧厂的建造与否，根据相关数据统计，英国每年能够产生大约1.77亿万吨垃圾，对英国的环境、生态等造成了极大地破坏。[3]英国政府选择制造垃圾焚烧厂用以治理垃圾，然而垃圾焚烧产生的大量有毒有害气体让选址地居民极为排斥，并由此产生了邻避冲突。

与美国不同，为了解决邻避冲突，英国政府从“公众激勵结构”的角度思考问题，推动垃圾管理与公众社会利益相结合，使得当地居民真正体会到了垃圾焚烧厂带来的利益，获得了公众的认可。在此案例中，英国政府通过拓展补偿机制，让社区居民成为了垃圾焚烧厂项目的利益相关者，并通过与社区居民的共同协商，成立了社区基金，可以在最大限度上实现社区利益。为了消除环境影响，英国政府还通过优化垃圾焚烧厂的外观，实现生态补偿，从而减轻来自居民的阻力。在政策协商方面，英国的邻避补偿机制中必不可少的就是多组织参与协商过程之中，其中社会组织成为了主力与政府进行协商沟通，最终实现了协商式邻避补偿机制的构建。

四、对我国的启示

（一）制定和完善相关法律政策

从英美两国的案例可以看出，这两个国家在构建协商式邻避补偿机制时，都制定了一套完整的法规政策作为参考。随着环境正义思想的兴起，环境治理理念在人们心中逐渐形成，为了化解邻避冲突问题，我们国家也应当设定一套处理该冲突的准则，将之写入法律，并且根据邻避设施的特点，制定出一系列多元化补偿机制。

环保标准的完善、协商过程的构建、利益补偿制度的法制化都需要一套完整的法规政策的约束。相关法规政策的制定完善首先可以保证补偿标准的明确化，一套明确的补偿标准可以避免在具体进行补偿时顾此失彼，避免在对多个利益主体进行补偿时无法实现利益的平衡，让利益主体在心理上难以充分认可补偿方案。其次，当公民参与利益协商过程中，法规政策可以为弱势群体提供一定的参考，并且在公民的利益遭受侵害时，也有利于寻找相应的法律援助。

（二）建立多元化补偿机制

根据邻避设施的特点，建立多元化的补偿机制已经成为了化解邻避冲突，实现多元主体利益协调的最主要的方式。多元化补偿机制首先是指除了货币补偿外，政府还应探索诸如生态补偿、社会心理补偿、正义物品补偿等多种补偿形式。多种补偿形式的建立能够为民众提供切实可得的福利补偿，也能够化解民众对于邻避设施的厌恶和不满，是实现“邻避”到“邻利”的最直接的途径。[4]

多元化补偿机制还需要政府在制定补偿方案时要根据邻避设施及周围环境的特点，针对不同环境制定出因地制宜的补偿方案。同时，这也要求政府要更多的把补偿的重点放在无形补偿上，即生态补偿、社会心理补偿、正义物品补偿等。在社会心理补偿上，要让当地居民发自内心的接受邻避设施，充分消除他们内心的疑虑。在生态补偿上，要制定严格的环保标准，并根据标准严格执行，要致力于将邻避设施改造成为环境加分的“艺术品”。在正义物品补偿上，政府要最大程度消减居民对于货币补偿的负面效应，避免居民感觉自己被金钱“收买”，同时，通过建设一些公益性的项目，让居民更愿意接纳邻避设施的建设。

（三）建立透明化的协商机制

当传统的代议民主制无法解决邻避问题中公民的合法参与，无法保障参与途径的透明化时，选择构建透明化的协商民主形式似乎成为了一条康庄大道。英美两国在构建邻避补偿机制时都采取了协商民主的形式，并且都取得了一定成效，我国在处理邻避问题上也有过采取协商形式的先例，例如广州番禺尝试建设垃圾焚烧厂时遭到了附近居民的抵制，但是番禺政府在利用了民主协商渠道后，与居民达成共识最终垃圾焚烧厂成功建成。

协商民主的模式同样的可以运用到邻避补偿机制中，我国政府在决定邻避补偿的标准、形式时可以通过协商的形式召开听证会或者发布会，充分听取利益各方对于补偿标准和形式等问题的意见。同时，协商过程中要充分保证信息的公开和透明，如果信息完全掌握到政府和企业手中时，那么公民就会由于缺乏准确信息而成为弱势的一方，整个协商过程也就形同虚设，信息的公开和透明是保证协商顺利进行的重要因素。此外，政府还应该与社会组织形成良好互动，在充分听取社会组织的意见的基础上，利用好这个“沟通桥梁”，才能有效化解邻避冲突产生的困境。

结 论

现今，如何使“邻避”化为“邻利”已经成为中国城市管理的重中之重，邻避现象的常态化需要政府尽快构建出一套合理的协商式邻避补偿机制。通过案例分析和比较研究，本文在我国邻避补偿机制的不足以及调整的途径进行了解后，认为应从法律政策、社会组织、补偿意识等多个方面构建补偿机制。但仍需注意的是，我国的国情仍与西方发达国家存在一定的差异，一方面不能完全照搬西方的做法，另一方面，在对邻避补偿机制能够发挥什么要的作用也要有一定的理性预期。

参考文献

[1] 黄峥.金钱、公园还是养老保障：邻避设施的补偿效应研究[J].中国行政管理，2017（10）：108-113.

[2] 王凌光.论社区利益协议——美国解决邻避冲突的经验及启示[J].行政法学研究，2018（05）：117-126.

[3] 陈红霞.英美城市邻避危机管理中社会组织的作用及对我国的启示[J].中国行政管理，2016（02）：141-145.

[4] 邵任薇，彭楚瑶，杨柳.化解邻避效应的补偿机制研究——杭州市天子岭静脉小镇的启示[J].上海城市管理，2018，27（06）：65-69.

作者简介：李鑫（1997.11—），女，汉族，江苏省徐州市人，南京工业大学法学院2019级 行政管理专业在读硕士研究生，研究方向为当代中国政府与行政。