浅析相对集中行政许可权制度的法律基础

张文杰

在我国的行政许可改革工作中，相对集中行政许可制度一直是一个重点方向，这是现代政府坚持行政过程过程中的精简，统一和效率的必然选择。行政机关在推行相对集中行政许可制度的过程中，必须要有法可依、于法有据，因此我们必须对其所依据的法律基础进行分析，只有这样，改革才能稳定和进一步地深化。

2003年《中华人民共和国行政许可法》第二十五条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。该条款直接规定了相对集中行政许可权，它作为法律基础分析的基本出发点，也因而成为了学界对相对集中行政许可制度研究的焦点。

1 分析相对集中行政许可制度的概念

1.1 相对集中行政许可制度的概念

对上述《行政许可法》第二十五条的规定，我们可以作出如下的理解：相对集中行政许可权，是指经有关机关决定，将有关行政机关的行政许可权进行集中，交由一个行政机关统一行使。行政许可权被相对集中后，原行政机关不再行使已经交由一个行政机关统一行使的行政许可权。关于相对集中行政许可权概念的理解，学术界是从已经发展成熟的相对集中的行政处罚权衍变而来的。因为他们都是基于现代政府在坚持精简、统一、效能原则下作出的法律制度上的规定，因此，二者在表达和理解上，有较多的相似之处。但这只是形式意义上的，从根本上来说，这是两项不同的制度。

1..2 相对集中行政许可权的内涵

相对集中行政许可权的内涵，就是依照现有的法律规定，在不改变相关单行的法律、法规规定时，对有关单行法律、法规规定的行政许可的主体进行调整，将其享有的法定的行政许可权合理地进行相对集中，通过实现对许可流程的简化，从而达到便利许可申请人的目的，这也是对第二十五条精简、效能的体现。

我国现行的法律、法规明确规定了行政机关相应行政职权的行使主体，而通过对《行政许可法》第二十五条的理解，我们可以发现，在法律授权的前提下，经过一定的程序确认后，相关行政职权行使的主体可以被调整。这种调整方式，一方面不会改变原有的法律制度对相关行政主体职权的规定，这种对行政许可权进行相对集中的方式有利于法律体系的发展和稳定;另一方面也不用通过变更各种规范性文件来授权新的行政主体来行使相关职权，这也有利于维护行政主体对于行使相关职权的主体资格。

2 相对集中行政许可权制度的特点

2.1 被集中的是必须是行政许可权

在讨论行政许可权之前，有必要先了解一下行政许可的概念。行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，通过某种形式化的确认，依法授予特定的行政相对人从事某种活动或为一定行为的权利或资格的行为。简单来说，行政许可就是法律对某些人的一些行为的一种特殊授权。但是，这种行政许可包括哪方面的内容，在我国《行政许可法》第十六条中有具体规定：行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可做出具体规定。这是我国法律对设定行政许可的规定，设定是一个从无到有的问题，其具体授权内容由具体的法律进行规定，这便是第十六条的具体含义。

2.2 行政许可权可被“相对集中”

由于法律已经具体地规定了行政许可，本节要讨论的便是本制度中的行政许可权必须是可以被集中的。在行政程序中，包括许可、强制、处罚、信息公开等，其整体构成了一个完整的行政机制。在这整个行政程序中，作为相对集中行政许可制度中要讨论的行政许可权，其必须是可以被“相对集中”的，即其必须可以和整个行政程序中的其他制度进行剥离，然后将其可以再次作为一个独立的程序交由一个部门进行其权力的行使。若有些行政许可权与其他程序不可分割，或者被剥离出来后，反而会增加整个系统的负担，像一些技术性要求较强的领域，比如：规划、建设等，或者是一些需要进行特殊许可的领域，如果进行集中，反倒不能够实现效能的目的，因此，对其还是不进行“相对集中”的好。

2.3 集中的方式相对灵活

依照《行政许可法》二十五条之规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关机关的行政许可权。本条法律规定了行政许可权被集中起来后可以由一个行政机关行使，但这个行政机关是由原来的行政机关综合负责被集中起来的行政许可权，还是成立一个新的行政机关，然后将被集中起来的行政许可权交由其行使，法律并没有明确的规定。

在具体实践中，我国具体形成了两种模式：一种是“一站式”服务。这种模式主要是依靠政府建设综合性的行政服务中心，将相关职能部门的行政许可业务集中到一个服务大厅，实行一个窗口对外。这种模式下，行政许可的具体负责部门还是原来的行政机关，只是相当于把原来分散在不同部门受理不同行政许可的机构给集中了起来。第二种模式是成立行政审批局。新成立的行政审批局是政府主管行政审批事项办理工作的政府工作部门。这种模式就是把有关部门的行政许可权给剥离了出来，独立地交由一个新的部门行使，原来的部门不再承担相关行政许可职责。这种对行政许可权进行相对集中的方式更加地有利于对被集中起来的行政许可权进行规范化管理，并且在行政相对人的权利受到侵害时，其可以依照已有法律规定的救济途径进行自我权利的维护，这样看来，这种模式对原有法律体系的稳定也是一种维护。以上两种模式都是对相对集中行政许可制度理解下的创新，并且在具体实践中，各有地区对其进行实践。

3 相对集中行政许可权制度的基本原则

根据《行政许可法》第二十五条的规定，有权实行相对集中行政许可制度的政府应该秉持精简、统一、效能的原则，对相关部门的行政许可权进行集中。因此，精简、统一、效能也就成为了被法律明确规定的实施相对集中行政许可制度的基本原则。

精简，主要是指在行政许可权在被集中起来后，行使相对集中行政许可权的机构规模绝对不可以大于行政许可权被集中起来前的机构规模，其最主要是体现在相关人员的数量以及许可流程的程序上;统一，是指将其他机构相关的或相类似的行政许可权被集中之后，统一由一个机构行使，其具体表现在统一受理以及在需要承担责任时一个窗口对外;效能，是指行政许可集中行使后，应该能够比集中之前更有效率，能够获得更大的效益，并且效能也是行政法的一个基本原则，其包括行政效率和便利当事人两个具体内容，而这两个内容在相对集中的行政许可制度中都有很突出的表现。

另外，由于本制度被规定于《行政许可法》，所以行政法的基本原则对其同样适用，比如：合法、合理、诚实信用、权责相统一等。这些原则对本制度的实践具有极其重要的现实指导意义，但由于其对整个行政体系的普适性，故对笔者的此篇论述没有太大的意义，不再赘述。

4 相对集中行政许可法律制度的理论基础

相对集中行许可制度是行政法体系中的一个具体制度，而行政法的理论基础是分权原理，因此，笔者认为本制度也遵循同样的原理，虽然我国并不实行西方的三权分立制度，但分权的思想却一直被我们借鉴。就如我国行政机关的各项行政权内容包括：制定规范权、行政决定权、行政强制处置权、行政监督检查权、行政委托权。根据这种思想的指导，我们又可以将我国的行政管理活动分解整合为：行政决策权、审批许可权、检查处罚权和行政监督权。而将行政的审批许可权单独剥离出来，将其集中交由一个部门，这恰恰是对分权思想的应用。这种方式保证了行政许可的集约化、高效化、统一化，而这又恰恰反映了相对集中行政许可制度的基本原则的要求。

5 结语

《行政许可法》第二十五条确立了相对集中行政许可权制度，具有相当充分的法律依据和深厚的理论基础，符合宪法和法律的相关规定，因此，相对集中行政许可制度于法有据，体现了行政法合法行政的基本原则;并且它的產生对于节约行政成本、精简政府机构、制约权力滥用、建设法治政府等都发挥着积极的作用，于理又非常契合社会发展对政府行政的需要，这方面又满足合理行政的要求。管理只是手段，而效益、自由、幸福乃是最终目的。我们应该坚持这样的想法，在推行的过程中，进一步对其进行完善和发展。

（作者单位：西北政法大学）