论我国公立高校开除学籍处分中存在问题的解决

摘要：开除学籍处分作为最为严厉的学校处分，一直以来都是引起学生与学校诉讼纠纷的重要原因之一。开除学籍处分关乎宪法规定的基本权利之一的受教育权，但是由于高校与学生二者力量地位不对等及相关法律与学校规范不完善等原因导致开除学籍这一处分其中存在一定的问题。关于开除学籍处分主要在于合法性、合理性以及司法救济三方面问题，依据行政法中的依法行政原则、程序正当原则与合理行政原则，应当给予合法化、合理化，并畅通司法救济途径。

关键词：开除学籍;合法性;合理性;司法救济

我国高校分为公立高校与私立高校两种，其中公立高校受教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称“《规定》”）约束。该《规定》第51条中说明我国公立高校可以对学生采取包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍在内的五种纪律处分，其中开除学籍作为惩罚力度最高的处分，也是带来问题最多的一种处分。近些年来，关于开除学籍处分引起的相关纠纷也不断增多，同时也引起了社会上的讨论。^[1]因此高校在学生治理方面应当严格依照法律规范，在这样的背景之下，学生因不服学校开除学籍处分而引起的问题更加值得关注。面对诸如高校开除学籍处分合法性、合理性以及在高校与学生双方地位不对等前提下保护学生利益的讨论，有必要对相关的问题进行梳理与厘清，并提出救济的完善建议。

一、我国公立高校开除学籍处分面临的问题

学籍是一种身份资格。获得学籍的学生，就可以享受在授予学籍学校上课的资格，也享受学校提供的其他类似图书文库等教育资源。同时该生在获得学籍同时也负担了完成学校教学计划的任务，通过学业安排则可以获得学校颁发的相应证书，否则学校可以不予颁发。所以开除学籍处分就是消除某一学生隶属于某一学校的资格。这一惩罚措施经学校审批后谨慎做出，并向上级部门备案，是一种针对学生教育的行政措施，一般不轻易使用。^[2]。

有关高校开除学籍处分所产生的争议主要集中于三方面，即该开除学籍处分存在的合法性基础问题、开除学籍处分适用的合理性问题以及开除学籍实施后学生面对处分如何进行权力维护的司法救济问题。

（一）合法性问题

该处分为一种行政处罚。首先，行政主体通过自身权利的运行使相对人受到一定行政法律上影响的行为可以称之为行政行为，《教育法》第28条和《高等教育法》第41条分别规定高校有权对学生开展学籍管理、奖赏或处分等行为，可见，高校具有行政主体资格。其次，高校对学生开除学籍的行为，针对的是特定的违纪违规学生，表现为确定的开除学籍决定，仅适用一次，且直接导致学生丧失作为学校成员的资格，与该资格相对应的权利义务消灭。因此，开除学籍是高校对学生做出的具体行政行为。最后，行政处罚，是基于行政主体做出的具体行政行为，在未形成犯罪但是违反法律法规范畴下做出的处罚。在当今社会，是一种非常严厉的制裁。从行政处罚的实质构成要件判断，学籍处分具备行政处罚所要求的最终性与制裁性，可以说开除学籍是行政处罚。^[3]

一般判断某一行政处罚是否合法有三个标准：一是做出该行政处罚的主体合法，是拥有权力的主体;二是该主体做出该行政处罚依据的是有效的法律;三是该主体做出该行政处罚的程序合法，符合程序法的相关规定。这三个标准缺一不可。然而高校在做出开除学籍处分这一行为中的依据以及保障的程序都存在不合法之处。

（二）合理性问题

合理性是指学校要做出开除的学籍处分的前提要符合实质性的正义要求。《规定》第52条举出了了规定学籍处分的法定理由，但依然仅仅模糊的规定了大概事项。如此模棱两可的适用的不仅影响了处理本身的法律认定，也与高校追求的培养人的目标的实现和形成良好的成长环境的有重要关系。为此，当高校将这些处分理由细分，不仅要进行合法审查，而且还要考虑妥当性。详细的来说，就是要考虑比例原则的要求，适当、必要、平衡地做出符合手段与目的的处分行为。

（三）司法救济问题

关于开除学籍处分的司法救济，主要包括两点问题。第一点就是该处分的可诉性问题，由于《规定》没有学生不服申诉的救济规定，这使得法院在误解的前提下经常会以不属于受案范围为由拒绝立案。第二点则是有关案件法院在审理中常常出现同案不同判的情形，有的以行政案件立案受理，有的以民事案件立案受理，有的则裁定不予受理，这与全面依法治国这一要求之下所强调的统一法律适用标准的要求背道而驰。

二、关于开除学籍合法性问题的分析

（一）开除学籍处分的依据不合法

行政处罚应当由法律规定，这是符合法治和当事人利益保护的谨慎要求。通过《行政处罚法》第9-13条规定，我们可以得知可以设定的法律规范有法律、行政法规、地方性法规、国务院部委规章和地方政府规章。同时，对人身自由有影响的处罚只可以通过法律规定，下位法规定处罚的行為、种类和幅度必须在上级法律规范设定的行为、种类和幅度的范围内。

高校做出开除学生学籍处分根据的是高校参照《规定》自我制定的自治管理规范《学生违反校纪校规处分条例》，也就是一般意义上的校规。首先，《学生违反校纪校规处分条例》是高校的内部自治规范，不属于前述具有设定行政处罚权能中的任何一类，对外不具有法律效力，无权设定任何行政处罚，当然不能设定开除学籍处分的具体情形。其次，高校校规的制订是根据教育部出台的《普通高校学生管理规定》所做，然而该教育部规定仅仅属于部门规章。作为《高校学生管理规定》的上位法的《教育法》与《高等教育法》并未设定开除学籍行政处罚，《规定》无权设定开除学籍行政处罚。因此，教育部《规定》设定高校开除学生学籍处分的依据是不合法的。

有的学者对高校开除学籍处分不合法的理由做出了一定的反驳。有学者认为法律保留这一原则出于德国，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中说明我国应当坚持一切从实际出发，而法律保留原则不一定适合我国国情，因此对此原则的采纳应持谨慎态度。笔者认为这种解释存在不妥之处，坚持从实际国情出发并不排斥适合的法律文化引进，二者不冲突。且即使排除法律保留原则，也依然应当遵守行政处罚法定原则。因为开除学籍处分关乎学生的受教育权，受教育权是宪法规定的一项基本权利，从权利保护的角度出发，应当适用法律保留，因此开除学籍处分符合《立法法》中第8-11项所规定的其他事项这一兜底性条款。

（二）开除学籍处分的程序不合法

当前有必要对我国高校存在对学生做出的不完整的开除学籍处分的程序性规定进行分析。高校开除学籍处分的程序包括从高校发现学生违纪违规行为，到调查举证，再到做出开除学籍处分决定，直至受处罚学生寻求救济的整个过程。目前，我国高校开除学籍处分程序不合法主要表现在高校对学生实施处分时，通常是校规，然而校规规定的程序仅仅是学校单方设定的一种内部运作程序，诸如立案、调查、取证都存在不规范之处。根据程序正当原则，尤其是对于出于非强势地位的学生群体，对于受教育权这一重要权力存在侵害时更应当扩大相关利益人的参与，设置公正公平公开的决定程序，使高校做出的处分符合实际。

三、关于开除学籍合理性问题的分析

（一）开除学籍处分与违纪行为的严重程度不相适应

《规定》第54条：当学校对学生的违法违纪行为进行处分时，应当定性准确，处分适当，学生们对法规校纪的违反需要满足其行为性质所匹配的严重性。这是因为高校与学生的力量对比悬殊，为了防止高校滥用自身权力，导致学生权力受到不合理的损害，从而在赋予高校进行处分权的同时又对该权利加以限制。一方面学校处分应当与被处分学生所做出的违法违纪行为的性质相匹配，包括8种情形。其次则是要求存在一定程度的主观过错和达到符合开除学籍条件的严重程度的后果。

（二）忽视经济赔偿等其他民事手段

在国家实施教育体制改革和遵循市场经济原则下，学生与学校之间的关系不再是计划体制下的单一法律关系，而发展成了既存在不平等主体间法律关系，又存在平等主体间法律关系的复杂结构关系。^[4]《高等教育法》第30条说明高校的身份是在民事关系中拥有独立权利义务地位的法人，这阐明了高校在和学生的关系之中不仅涉足行政关系范畴，也必然涉及于民事领域，具体体现在学校向学生提供餐饮住宿服务等。

由于高校内部的复杂关系，使得高校在做出处分时应当综合考虑诸如经济赔偿等民事手段而不仅仅是从行政角度出发做出开除学籍处分。高校应当根据法律关系的性质将可以通过民事赔偿渠道解决的问题与必须通过纪律处分进行处理的问题相区分。尤其是在开除学籍这种惩罚程度最高的纪律处分，高校应当谨慎使用，即转变传统的单向管理手段，多方面顾及包括金钱赔偿、恢复原状和赔礼道歉等多重手段。

四、关于开除学籍司法救济问题的分析

（一）开除学籍的可诉性分析

为了保护学生利益，对高校惩戒学生行为进行有效的规制，公平公正的审视每一个开除学籍处分，在此司法介入不可避免。一般来说行政诉讼包括五个要件：原告、被告、诉讼理由、法定受案范围和有关期限与管辖权的要求。^[5]排除掉第五点有关程序性的要求，关于被告，其行为为具体行政行为在此前有过论述，《行政诉讼法》规定行政法授權的组织做出利益受损行为时，相关人有权依照本法向法院提起诉讼。满足行政法限定的诉讼受案范围。

（二）开除学籍司法救济的路径选择

在司法实践中，曾经出现过法院对待因高校开除学生学籍行为引起的纠纷，处理方式并不一致的情形。为了使法律所内在的平等与普适的到满足，使不同当事主体面对相同或类似案件时获得同等或相似的审判，有必要统一司法救济的路径。

五、解决开除学籍处分问题的建议

（一）针对开除学籍处分进行合法化

实际上，高校作为与学生接触最为亲密，管理最为方便的组织，应当赋予其对学生开除学籍的管理权力。只是因为法律体系中层级关系之间的覆盖中出现了漏洞，导致了法律解释上的不合理之处。因此面对高校开除学籍不合法的问题，笔者认为解决途径还是应当从赋予高校合法性的角度进行，即依据与程序的合法化。

1.修改补充法律依据

为达到合法性要求，应当修订《高等教育法》，在其中增设确定高校开除学生学籍法律性质，应说明高校做出学生处分应当合法有据，然后明确表明法律赋予高校开除学籍处分的权力，再提示相匹配的违法违纪行为严重程度，最后对相关程序性规定进行声明。这样，开除学籍的法律性质得以明晰，高校开除学生学籍的行为得到合法化。

2.完备处罚程序

由于开除学籍处分本身性质的决定，对开除学籍处分的程序可以参照《行政处罚法》第二节，制定较为完备的具体程序制度。首先，由于开除学籍针对于受教育权，而简易程序是面对影响轻微、问题简单的案件，因此不应使用简易程序而应采取一般程序。

其次，开除学籍处分中具体的程序要求则主要从以下几点出发。第一，应当在学校内专门设定纪律委员会处理开除学籍等纪律处分问题。第二，纪律委员会应当具备完备、公开、客观的调查取证程序。第三，在做出处分决定前，纪律委员会应当告知被处分学生被处分的事实、理由、依据及该学生享有的陈述、申辩和要求听证的权利。第四、在学校决定之前，给予学生表达意见的机会，包括做出陈述、申辩和对具体事项证据的质询，并调查学生提交的事实、理由和证据。第五，学校应广泛收集各方面的意见，制定合理的程序就显得犹为重要。所以学籍处分应该满足受罚人申请听证会的请求，在受罚人申请时应该开始听证会。第六，纪律委员会对调查结果进行再审查，认为当事学生的违法乱纪行为的过错与开除学籍的责罚相当，可对该学生做出开除学籍的处分决定。第七，做出开除学籍处分的决定时，应当制作开除学籍决定书。决定书应当载明相关的内容，如被开除学生的姓名、住址;违法乱纪的事实和证据;开除学籍的法律依据;不服决定时的救济途径和行使方式;决定做出的日期和其他有关期限等。

（二）集合学生共同制定校规

关于高校做出开除学籍处分的不合理之处，是导致纠纷多发的原因，纠其更深入的几点成因：学校法律意识淡薄，学生权益鲜受重视;学生与学校法律地位不对等，学生权益易受侵犯;学校管理的规章制度尚待健全。^[6]

在高校进行学生利害相关校规的制定、修改过程时，应当发扬学生与学校群策群力的精神，完善学校与学生共同制定校规的必要民主机制，推进学校管理部门制定校规的方式打破以往学校单方面设立校规的局面。在制定有关校规时，通过建立可行的学生参与机制，并以填写调查问卷、召开座谈会、收集公开意见等多种方式征求学生意见，根据学生的广泛共识，对实际情况进行更深入的了解，进而制定相关的学校规章，可以有效地加强规章制度的合理性，同理完善开除学籍的规定。

（三）畅通学生司法救济途径

根据《世界人权宣言》第8条^[7]的内容，每一个人在面对所赋予的权力受到侵犯之时都可以请求对侵犯的救济。这是对公民司法救济的普遍性规定，同理在开除学籍处分中，学生的受教育权为原权利，而通过行政诉讼维护自身的权利就是原权利的救济权。诉讼虽然不见得是解决纠纷的最佳途径，但却有必要成为最后一条可能解决纠纷的途径。相较于申诉，行政诉讼的程序设置更为严格，保护力度也更大，是保持公正正义的最后一道防线，具备终局性。行政诉讼作为开除学籍处分救济的最后救济途径，往往也是最起码的救济途径，学生有获得行政诉讼司法救济的权利。

结语

开除学籍作为最严厉的学校处分，对宪法所规定的基本权利中的受教育权产生了重要的影响。从学籍处分角度出发，对我国高校学生受教育权的处分过程与司法救济进行分析，是全面推进依法治国在高校治理层面的必然要求。只有更加合法与合理的设定开除学籍处分，规范救济渠道，才能够最大程度保护学生的合法权益，同时维护高校的正常秩序，体现依法治校。

参考文献：

[1]  笔者登录无讼网站（https：//www.itslaw.com/）以“开除学籍”作为关键词对相关案例进行检索，发现自09年至17年共268篇案例，其中14年、15年、16年、17年各年的案例数量分别为45篇、55篇、56篇和51篇。说明近年来由开除学籍处分引起的诉讼纠纷不断增多

[2]  参见李冀：《教育管理辞典》，海南出版社1997年第2版，第329-330页。

[3]  參见罗亚、钱欣欣，杨挺：《高校开除学籍处分的性质与合法性分析》，载于《教育探索》2016年第12期第107页

[4]  参见孙帅梅：《高等学校纪律处分的法律研究》，复旦大学出版社2017年版，第115-116页。

[5]  参见杨挺，李伟：《教育法律纠纷的特点与应对机制研究——基于对司法案例的分析》，西南师范大学出版社2017年版，第84页。

[6]  参见杨挺，李伟：《教育法律纠纷的特点与应对机制研究——基于对司法案例的分析》，西南师范大学出版社2017年版，第87-89页。

[7]  《世界人权宣言》第八条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭到侵犯时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为做有效的补救。”

作者简介：童桐，本文作者为中央财经大学法学院法律（法学）专业2018级在读法律硕士。

（作者单位：中央财经大学法学院）