战略竞争背景下的中美海关合作：原因、现状及路径

陈祝康 徐荣

摘要：中美战略竞争潜在风险，要求双方积极探索更多合作领域以稳定整体关系框架，同时中美共同面临由全球化带来的非传统安全治理难题，更加凸显两国海关合作重要性。“9·11”事件后，双方海关已经展开密切合作，并在知识产权维护与商品监管、反对恐怖主义与边境安全保护等方面取得一系列成果。战略竞争时代，推动未来双方海关进一步合作必须结合中美宏观层次合作路径，同时重视海关层次上的中国海关自身、中美双边合作、国际海关多边合作的战略构建。

关键词：战略竞争;海关合作;全球化;非传统安全

中图分类号：D8      文献标志码：A     文章編号：1009-3605（2019）05-0052-10

近些年来，中美两国实力结构、战略方向发生显著变化，双方在很多领域呈现竞争态势。基于此，特朗普政府更加强调综合政治、经济与安全等手段制衡中国在印太地区日益拓展的影响，确定美国优先关注与中国长期战略竞争，要求制定新的对华战略，中美由此进入战略竞争时代。经济领域内的贸易摩擦，安全领域内的朝核问题、南海问题，人文交流领域的环境恶化，国际制度创制与维护的领导权争夺，在某种程度上都是中美战略竞争的具体体现。另一方面，作为最受全球瞩目的两大行为体，中美两国全面竞争潜在的风险也凸显寻找更多合作领域以走出战略竞争困境的必要性。这与双方竞争特征密切相关，即在宏观战略层次上展开激烈竞争，在微观技术层次上进行丰富合作，双方都极力避免战争和全面对抗。[1]

全球化进程不断深入带来的一大后果是，国际社会共同面临的跨国犯罪、环境恶化等非传统安全问题日益严峻，对地区与全球安全造成严重威胁。中美作为全球最具影响力的两个大国，亟需为这类安全议题寻求解决方案，在此背景下更加凸显两国海关携手合作、共同应对的重要性。海关长期以来都是国家间交往的前沿哨所，在国家合作中具有基础性作用，而海关合作主要涉及商品预归类、归类、估价和原产地等传统业务，以及知识产权边境保护、数据交换和海关联合反恐认证等非传统职能。可以看出，海关合作已然在当今国际合作中占据重要位置。

海关作为监督国家间交往行为、维护国家利益的窗口，其国际性合作在中美战略竞争时代的重要性尚未引起学界过多关注。已有关于海关合作研究论述较为随机且缺乏时代性，更多倾向于从国际贸易、海关制度等领域视角进行探讨。本文试图在中美战略竞争背景下考察两国在海关层面的合作经验以及进一步合作的可能性，进而探索双方更多的潜在合作领域。

一、中美海关合作：基于现实，源于理论

“9·11”恐怖袭击事件后，世界各国尤其是发达国家更加重视海关合作。例如世界海关组织在2005年通过《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《标准框架》），《标准框架》对现代海关发展模式进行了规划，以海关与海关间合作及海关与商界合作为基础，目标是整合供应链，加强国际合作，不断提高海关对进出口高风险货物的识别能力。欧盟成员国间也已经开展联合边境控制计划，使用供应链整合数据资源;美国与阿根廷、巴西、墨西哥等国家通过建立贸易信息双边交换的互助机制，加强贸易协作;中国与欧盟也在2007年启动“安智贸”项目，选取多个港口试点合作。

在战略竞争背景下，中美海关合作同样受到危机推动，并拥有具体的现实基础与理论支撑。现实基础主要体现在：第一，非传统安全治理成为中美两国共同难题。进入21世纪以来，世界范围内非传统安全威胁日趋严峻，诸如恐怖主义、环境污染、金融危机等都对当前国际社会稳定带来严重挑战。其中，尤其是涉及中美双源性非传统威胁时，比如跨国有组织犯罪威胁、海洋安全威胁、海外企业与公民安全问题，[2]两国更加需要合作应对。这也对海关提出更高要求，海关不仅需要兼顾自身有效监管与贸易便利，还需要与国外海关增强合作、执法互助。比如2015年中国公安部与美国国土安全部就反恐合作举行会晤，双方同意将在边境管控、防止简易爆炸装置化学品前体和制爆零件非法扩散等方面加强合作。

第二，战略竞争时代中美需要主动寻求合作。当前两国战略竞争集中在更基础性和根本性的经济领域，具有全面性、深刻性和复杂性的特点，而且不可能在短期内结束。这不仅将对中美自身发展造成影响，长期来看也会损害世界范围内其他国家的贸易利益以及危害国际社会稳定。从经贸角度来说，美国长期以来都是中国仅次于欧盟的第二大进出口贸易伙伴，中国则是美国最大的进出口贸易伙伴国，双方经济相互依赖也要求避免全面的战略冲突。正因如此，两国如何在地区性事务以及全球化经济等方面展开合作是重要且艰巨的问题。[3]而海关作为直接联系国家主权的领域，在连接双方共同利益、深化合作方面具有不可忽视的作用。

第三，中美海关职能的特征为其合作提供可行性。中国海关的基本职能是监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品，征收关税，查缉走私，编制海关统计和办理其他业务。而随着国际安全环境发生变化，传统职能已经不能适应新的时代需要，2008年全国海关关长会议首次提出海关的传统职能与非传统职能的论断，认为海关协助解决国际贸易争端、实施贸易救济、参与反恐和防止核扩散等非传统职能任务不断加重。在美国方面，2001年恐怖袭击事件后，美国对国土安全战略迅速进行调整，海关也由传统的进出口商贸管理转向保卫国家安全。为更好履行这一职能，2003年美国海关署正式改组为海关及边境保护局（Bureau of Customs and Border Protection，CBP），并推出“美国盾牌计划”“集装箱安全计划”等一系列措施。综上，当前两国海关都发展到新阶段，需要对非传统职能予以更多关注，这为双方海关互助合作提供现实可能性。

此外，中美海关合作还遵循这样一条逻辑：全球化背景下国际公共问题不断涌现，对危机的治理已经超出国家范畴，需要通过国际合作来实现。该逻辑每一环节都为中美海关合作提供理论支撑。

全球化理论倾向于从政治、经济、文化、社会等方面探讨国际问题，其中人口流动、安全问题、环境问题是关注重点。关于这些国际性问题，戴维·赫尔德指出人口的全球性迁移与区域性迁移将对边境控制与监督带来挑战，进而促成国际合作与管制跨越边境的迁移;[4]卡斯特认为环境主义不只是由于环境问题日益严峻带来的人们意识觉醒，其目标更是直指立法与管制，并开始对政府和国际组织施压;[5]斯特兰奇也承认允许跨国有组织犯罪、跨国武器走私及非法移民不受限制进行，将冒着巨大的社会、政治和经济风险，并且国际规则管理或遏制跨国犯罪的余地极为有限。[6]因此，治理这些跨国问题将呼唤多种行为主体合作治理模式，包括政府间合作治理模式，正如安-玛丽·斯劳特所描述的“跨国政府网络”形式，即各国管理机构和机制通过跨国合作与协调来应对治理难题。[7]从这个角度来说，全球治理理论为中美两国合作提供了第一个理论支持。

其次，海关领域合作具有功能主义特征，其功能性合作有可能外溢至其他领域。功能主义理论认为低政治领域主要涉及技术问题，政治争议性较低，因而容易展开合作，并且众多功能性部门合作过程中一些意料不到的经验会从一个职能领域传递到另一个职能领域。[8]在当前战略竞争背景下，中美推动全面合作的基本条件并不具备，尤其是美国认为维系关系稳定的经贸合作已失去原有“压舱石”的作用，因此其他功能性领域合作才显得更加重要。海关合作功能性在于，中美共同面临的风险成为合作有效切入点，双方在促进贸易安全与便利化、跨国犯罪、毒品走私、能源与环境保护、国土边境安全等问题上互相加强交流，共同应对双源性非传统安全威胁。这在当前战略竞争态势下具有深刻意义，海关在微观层次上承担功能合作，并以此为突破口，与WTO以及WCO等相关国际组织密切联系，进而实现更多制度性合作。

二、海关合作现状与特征

“9·11”事件后，美国海关实行重大战略调整，将首要任务定为阻止恐怖分子及其武器进入美国，具体措施包括：2001年CBP开展“海关-贸易反恐合作计划”（C-TPAT），建立海关与商界的反恐合作关系;2002年CBP施行“集装箱安全倡议”（CSI），利用情报和自动化目标信息识别和锁定构成危险的犯罪分子，将本国安全控制前移至境外;2006年国土安全部和能源部提出“安全货运计划”（SFI），在全球港口应用放射探测和非侵入式检查设施。[9]与此同时，中国的海关事业也进入崭新发展阶段。中国海关在原有任务基础上，深入推进全国通关一体化改革，加强卫生免疫、进出口食品安全监管，重拳打击洋垃圾等，以便更好地贯彻总体国家安全观。

（一）中美海关合作现状

为应对共同危机难题，两国海关在21世纪初便在多项具体事务上积极展开合作。

在反对恐怖主义和保护边境安全方面，海关合作主要体现在：2003年7月中国海关与美国海关边境保护局正式签署中美CSI合作“原则声明”，内容主要包括：中方支持CSI倡议;美方在上海和深圳港派驻海关官员，两国共同制定有关工作计划。2005年，中国海关总署、质检总局与美国能源部签署“特大型港口”计划《意向性声明》，这是两国关于国际反恐方面的一项重要合作。2008年3月，中美签署关于C-TPAT的试点合作声明，規定在企业自愿基础上，由中国海关派员对企业进行认证，并将深圳海关作为第一次C-TPAT中美联合验证试点培训地，第二次验证试点则在深圳-东莞地区开展。在2016年第八轮中美战略与经济对话框架下战略对话具体成果清单中，双方就防扩散出口管制商品识别培训、打击核材料走私、海关执法合作、海关“集装箱安全倡议”合作、海关联合验证与“经认证的经营者”互认合作等方面达成一致，并签署意向声明。中国海关总署将与美国能源部国家核安全署将继续开展技术合作，支持中国海关在洋山港进境通道安装设备;在打击枪支弹药、毒品等方面建立长效合作机制，积极开展情报交流、案件协查和联合行动。[10]

关于知识产权保护与商品监管，近些年中美海关合作频繁，并已经取得一系列成果。2007年海关总署与美国海关与边境保护局（CBP）签署《中美海关知识产权边境执法合作备忘录》，规定中美海关将在人员往来、执法实践技术和执法经验交流、执法数据交流和案件信息通报等方面进一步加强合作。[11]为进一步深化与美国海关的合作，2015年6月海关总署又与美国移民与海关执法局（ICE）签署知识产权执法合作文件，建立更深层次执法合作关系。具体案例有：2016年3月开始，中国海关同美国海关联合开展两次知识产权专项执法行动，携手打击两国间侵权贸易。2017年4月和8月，中国海关与美国海关再次开展知识产权保护联合执法行动，此次行动中国海关共查获1560多起输美侵权案件。[12]

其次，海关技术性合作也较为频繁，这主要指美国海关专家来中国作报告，中国海关派员赴美接受培训，双方就现代海关制度建设互相交流经验。

此外，中美海关合作还在多边领域内展开，这主要体现在两国海关在世界海关组织（WCO）框架内进行合作，共同参与全球事务治理。世界海关组织为加强各成员海关工作效益，促进海关执法领域合作，于2009年召集各个国家共同开展“大地女神”专项行动，重点打击非法越境转移的废物。2018年第四期“大地女神”国际联合行动由中国海关发起，得到包括美国海关在内的各成员海关和国际组织的积极响应，各项成果创下历届“大地女神”联合行动之最。

总体来说，中美两国海关同步开展有针对性合作，形成跨境执法合力，不仅对净化两国间贸易环境、边境国土安全保护具有重要作用，而且对区域范围内安全治理与贸易发展具有积极意义。

（二）中美海关合作特征

全球化进程深入意味着国际社会对贸易便利化、国际安全的需求不断增加，此时海关合作业已成为国际合作的重要部分。在已有合作基础上，战略竞争背景下的中美海关合作也呈现出明显特征。

第一，在共同利益驱动下，双方合作范围明确。当前双方海关合作范围主要涉及联合打击进出口侵犯知识产权违法活动、联合验证、AEO互认和风险管理等。关于打击假冒商品合作，自2013年至今中美海关已相继开展6次针对性联合执法行动，双方进行大量数据分析和风险分析，并根据不同贸易特点，采取不同措施。而在C-TPAT联合验证方面，自2008年第一次在深圳海关举行联合验证试点培训以来，双方合作已日趋成熟，通过美国海关认证的中国企业、参与联合验证合作的中国海关数量也显著增多。这体现出在相互依赖的全球化时代，中美面临非传统安全威胁时在共同利益指引下的合作取向，以及随着中国逐渐深度参与当前国际秩序，中国海关与美国海关合作共同促进贸易便利、维护贸易安全符合中国当前重大利益。另一方面，双方合作范围稳定也意味着对其进一步拓宽的艰难，需要出现新的共同利益或者主动对当前合作机制进行发展、修正。

第二，合作过程中双方角色作用分配清晰。国家间合作不可避免涉及主权以及自主性问题，主权重要性在于主权规范是国家间公认的“全球契约”，并构成当前国际秩序的基本原则;[13]自主性则取决于国家在权力分配中的位置和它对国际机制和组织的内嵌性。[14]正因如此，为平衡自身诉求与共同利益，中美战略竞争下的海关合作角色明确、职责清晰，相互尊重主权，共同发挥自主性，呈现积极互信的合作态势。以C-TPAT联合验证为例，该计划是由美国海关与边境保护局倡议实施的一项政府与商界的合作项目与安全计划，海关联合验证须遵照美国方面标准，通过验证的企业将会在进入国际市场特别是美国市场时更加顺利畅通，取得国际贸易主动权。在此过程中，其主体是中国企业，目的在于获得美国海关认可，参与验证方为中美海关，双方各自发挥自主性作用，互相尊重。

第三，海关合作仍然受到大国合作模式制约，主要体现在海关合作遵照的国际规则仍然由美国主导，更多反映美国利益，以及海关合作受到双边宏观政策影响。一方面，当前中美海关双边合作高度关注反恐联合验证、打击侵权商品，这与美国自“9·11”事件以来国土安全防务战略相吻合，也更加契合美方利益。而在多边合作领域，世界海关组织和世界贸易组织的海关制度设计更加体现美国主导作用，例如2005年世界海关组织通过、各成员国付诸实践的《全球贸易安全与便利标准框架》正是美国遭受恐怖袭击后努力推动的结果。另一方面，中美两国自身的战略政策也会对海关合作产生影响，尤其在战略竞争时代，中美两国在各个领域展开激烈竞争，将对双方海关合作带来巨大压力。例如美国国防部长马蒂斯曾指出，大国之间的战略竞争而不是恐怖主义已经成为对美国国家安全的主要挑战，这意味着当前中美海关合作基础性共识将面临瓦解的危险。

（三）中美海关合作走向

2018年12月，中国国家主席习近平与美国总统特朗普在布宜诺斯艾利斯举行会晤，双方同意继续保持密切交往，共同引领中美关系新方向，并将采取积极行动加强执法、禁毒等合作，包括对芬太尼类物质的管控。[15]在此基础上，可预见未来中美海关合作将趋于稳定，同时也将充满竞争与挑战。

国际社会非传统安全威胁依旧严峻，各种跨国问题的解决仍然有赖于全球治理与大国协作。未来中美海关合作趋于稳定的基础在于双方领导人对国际形势的认知共识、其他国家对中美合作的期待、中美双方自身相互依赖与发展需求，以及双方海关长期以来合作经验凝结而成的相互信任、相互尊重。海关合作面临的挑战主要指：中美海关反恐合作更多依赖美方战略，中方则偏向于从属地位，接受美方认可的标准，这在很大程度上属于非对称性合作。此外，随着中国海关对外合作战略进一步完善，在世界海关制度、规范建设方面发挥更多作用，当前海关相关制度是否会受到冲击、中国海关能否与美国海关在制度层面上展开合作仍然有待观察。

三、战略竞争与海关合作路徑

在战略竞争背景下，必须肯定双方海关合作已取得的积极成果，同时也应该认清未来合作可能存在的挑战，以及双方进一步推动合作的潜在路径。本质上说，中美海关合作属于大国合作体系的基础部分，推进海关合作也应该首先考量中美宏观层次的合作体系，其次则是从海关视角予以探讨。

（一）稳固中美合作框架

一般认为，当前中美两国和谐共处的挑战因素在政治、安全、经济层面都存在，其中经济领域是全面战略竞争的核心焦点。在安全层面，崛起大国与现有大国是否从然存在“修昔底德陷阱”将可能是两国之间长期的疑虑;在政治层面，中美在国际制度建设上的竞争也尤为激烈。一方面，美国部分声音认为中国“一带一路“倡议作为中国国际战略重要举措，正逐渐侵蚀当前国际秩序的基础，并且这种影响已经在地缘政治、商业经济、社会治理与发展等领域开始显现。经济领域之所以成为双方战略竞争焦点，更多在于中国经济实力增长对美国带来的影响。有美国学者认为中国模式经济崛起将在制度上削弱美国、欧洲等国的信心;美国企业将失去在中国的商业机会，并在第三市场面临更多挑战;中国政府补贴与干预式的经济将对建立在竞争基础上的全球供应链和商业模式带来压力等等。[16]而中国方面则认为，中美双方从经贸合作中获得巨大经济利益，实现了互利共赢;美国背弃国际承诺，四面出击挑起国际贸易摩擦的行为是一种贸易霸凌主义。[17]

以上分析表明，中美间的协调合作要求双方必须规避恶性竞争，主动寻求构建稳定关系的合理路径。首先，双方应加强战略沟通，增强战略互信。2018年11月8日习近平主席会见美国前国务卿基辛格时指出，“中美双方对彼此的战略意图要有准确的判断，要通过友好协商妥善解决两国关系发展中出现的问题。”[18]中美两国在战略互信方面还需进一步增强，例如美国国防部长马蒂斯在谈到中国周边政策时曾认为，中国似乎是想恢复明王朝的册封体制，将周边地区全部纳入自己的势力范围。有学者认为，影响中美增强战略互信的因素根源于中国崛起以及大国政治的“伯罗奔尼撒逻辑”，同时又与东亚复杂的地缘政治构造有关，还包括两国国内政治制度和价值体系的差异，以及领导人的外交风格。[19]在这种情况下，充分发挥两国领导人对外交决策的决定性作用，以缓解战略互疑建立战略互信极有必要。艾利森在提出“修昔底德陷阱”时也指出，“领导人不必然是历史规律的奴隶，领导人需要比历史上的那些做得更好，就冲突点进行更多坦白的对话，并做出实质性调整。”[20]其次，两国还应当有效管控分歧、扩大共识、增加共同利益。当前中美两国建构新型大国关系，必须在各个领域寻求共同利益。习近平主席与特朗普总统在2018年12月的会晤达成的共识包括：在经贸领域停止加征新关税，两国经济团队加紧磋商，朝着取消所有加征关税的方向，达成互利双赢的具体协议;在台湾问题上再次强调一个中国政策;在朝鲜半岛等重大国际问题上保持密切沟通;跨国安全问题上双方同意采取积极行动加强执法、禁毒等合作。[21]而在联合国、WTO等国际多边组织范围内，中美双方也应管控利益分歧，加强对话协商。尽管战略竞争中两国的理念存在差别，但在国际和平与安全问题上，理念分歧显然应该置于次要地位，[22]

（二）构建海关对外战略

推动海关进一步合作，不仅要稳固中美宏观合作体系框架，也必须关注微观层次的海关自身主体。正如上所述，中美海关合作未来面临挑战主要在合作制度、海关制度的修正与互动，因此中方要想试图把握未来合作主动性，应当在中国海关自身建设、中美双边合作、多边国际合作三个层次进行规划。

第一，关于对外合作的中国海关建设主要涉及外事人才培养、海关制度建设、海关对外发展战略等。在外事人才培养方面，随着中国海关承担任务越来越繁重，对外事人才要求也逐渐提高，当前海关人才培养机制能否适应未来国际秩序变动下的海关合作实践仍然存在疑问。对此，必须从师资队伍、课程教材、创新培训方式、学风建设、经费管理、理论研究着手，[23]打造一支精通外语、熟悉国际规则、业务能力优秀并且具备一定外交素养和谈判技能的海关外事工作队伍，同时还要加强海关智库的理论、政策研究建设。在海关制度建设方面，聚焦海关合作应对贸易监管和安全维护，未来中国海关应当转变理念，不仅要从管理转向治理，还应该坚持协同治理，加强海关内外部协调配合，推动建构不同主体的新型伙伴关系。与他国开展对外合作时，在重视现场执法基础上，同样要充分发挥信息、智力、技术等要素资源，协同通关监管、稽查、缉私三支执行力量。在海关对外发展战略方面，推动建立符合国际统计标准的新型海关统计体系、推进同其他国家海关AEO互认、完善与国际海关间行政互助协查机制、推动与国际海关间跨境监管程序协调等等，但海关本身更长远发展计划仍然有待发展，以增强中国海关国际合作连续性与逻辑性。

第二，中美海关需要形成新型合作关系。新型模式主要指未来阶段合作重点不能仅仅由美方主导，还要体现中方利益诉求，与此同时还要确保合作规则体现双方平等地位，这与两国海关所处发展阶段以及面临的外部考验有关。目前中美两国海关合作主要集中在海关与企业联合反恐、打击侵权商品流通等议题上，但根据“十三五”时期海关发展规划，新形势下中国海关将服务于推进外贸优化升级、打造国际化便利化营商环境、搭建企业与境外海关对话沟通渠道以支持企业“走出去”等，[24]这意味着未来中美海关合作，中方海关将更加重视贸易合作议题。例如将双方合作已久的C-TPAT认证加快拓展到AEO认证，主动适应美国商界整体供应链要求，更好体现企业安全执行力同时促使贸易便利化，提升中国企业竞争力。此外，海关在执法合作时应体现规则平等原则。在第八轮中美战略与经济对话成果中，两国对打击核走私、供应链安全与便利合作、“集装箱安全倡议”合作等安全领域成果达成共识并确认将继续合作，[25]对中方而言关键之处在确保此类执法互助合作过程中的规则平等、价值平等，从而维护更高层次国家利益。

第三，中国海关积极参与国际多边事务，本文主要包括主动参与国际海关规则制定、主动参与多边问题治理、主动在多边框架内与美国展开合作。关于当前国际规则，考克思曾描述，“現行国际机制实际上强化了发达国家对其余世界的统治力度，是分配不公正的结果，因而在道德上是值得谴责的。”[26]“十三五”时期海关发展规划也对此作出展望，中国海关应积极参与全球经济治理，主动参与国际规则制定，抓住国际公约修订、谈判的契机主动提出建议主张，努力引导规则制定，从规则的接受者、应对者逐步向建设者、塑造者转变，提高中国海关在国家海关间的制度性话语权和影响力。[27]其次，在参与多边问题治理方面，向国际海关机构派遣优秀工作人员，借鉴其他国家先进之处，同时也传播中国海关的治理经验;与其他国家海关合作打击走私、跨国污染、恐怖主义等非传统安全问题，在多边合作过程塑造中国海关尽责担当、敢于作为的形象。最后，中国海关还应在多边场合重视与美国海关合作。作为当前国际秩序主导者、国际规则制定推动者，美国在世界海关制度建设中具有不可忽视作用，中国参与海关国际规则制定、多边问题治理等行动都将受到美国因素影响，因此主动与其协商合作而非冲突对抗是必然要求。

四、结论

如何在全面竞争背景下展开海关合作是一项时代难题。本文认为，在应对地区非传统安全威胁以及构建贸易便利化、安全化合理路径等方面，各国海关需要合作应对，并且这也是中美海关合作在亚太地区秩序建构方面的共同利益作在。尤其在双边关系层面，海关合作还关涉中美在战略竞争时代下的合作可能性，例如海关非传统职能演变发展促使双方在知识产权维护与商品监管、反对恐怖主义与边境安全保护方面展开共同行动。将海关合作置于竞争背景下考察，虽然难以避免大国合作模式局限性，但已取得的一系列成果应该得到肯定，这也为展望双方海关合作前景提供了新的视角。

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