浅析涉诉信访秩序法治化的路径

摘 要 本文认为彻底根治“信访不信法、信上不信下”的涉法涉诉信访现象，破解涉法涉诉信访秩序困境，必须从上访人、社会环境、法院自身等多角度寻找重复访、极端访等非正常访的综合成因，反思涉诉信访工作的格局，树立法治理念，加强心理疏导，相关机构调整管理模式和职能，提高信访立法的位阶，建立分类处理格局，提高司法公信力，严格打击信访中的违法犯罪行为，提高信访网络平台的公示效能。多角度、多维度、深层次地治理涉诉信访秩序，重塑司法权威和司法公信力，建立并维护好的涉诉信访秩序，破解“信访不信法”的难题。

关键词 正常访 涉诉信访 分类治理 心理疏导

作者简介：苑希悦，山东法官培训学院，副教授，研究方向：宪法学。

中图分类号：D925                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.287

社会上总有一部分人信“访”不信“法”，重复访、群体访等各类型非正常访有始无终、无休无止，严重影响到司法的权威和社会安定。涉诉信访改革作为当前司法改革的专项议题，中央政法委出台了三个治理信访工作的重要文件，为治理“信访不信法”的非访秩序提供了制度性依托，为更好、更快地应对这种不正常的信访活动，打开涉诉信访工作局面，具体路径如何？是本文试图解答的问题。

一、 涉诉信访中的非正常访涵义及危害

“涉诉信访”是指与某一具体案件相关联的、针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。非正常访是指上访人在上访过程中违反信访条例等国家有关法律、政策规定，不通过正常信访渠道和信访程序到国家规定的场所反映问题或以违法犯罪行为作为信访手段的信访行为。具体的表现形式有：集体访、重复访、闹访、缠访、越级访等。

涉诉信访中的非正常访单指法院受理或审理的案件的当事人进行的非正常信访行为，表现形式与一般非正常访相同，其危害性集中归纳为：

1.破坏正常信访秩序，浪费社会资源。一些上访老户以上访为业，长期往返于北京、省会城市之间缠访、闹访，置家庭和家人于不顾，众叛亲离、妻离子散，因访致贫的现象屡见不鲜，给社会及其家庭带来沉重负担。信访人这种滥用信访权的行为导致个人生活畸形化的同时，严重破坏了相关政府部门的正常工作秩序，影响国家正常工作的开展，另一方面也侵占了其他权利人表达正当诉求的机会，浪费社会资源。

2.损害司法权威性和司法的独立性。我国实行两审终审制的审级制，裁判文书的既判力理论明确所有纠纷经二审即生效，司法具有终局性。但随着信访制度的发展，上访人滥用信访权利，使信访替代法定权利救济渠道，其意愿表达功能渐向权利救济功能倾斜，导致信访功能异化和错位，信访人信访而不信法，轻“法治”而重“人治”的现象严重损害了法律权威，阻碍法治进程。

3.形成畸形维稳“景观”，破坏国家形象。很多上访老户存在期待或谋取诉外非法利益的心理。尤其是近年来，政府信访工作人员迫于维稳工作的压力，采取了不当的“给予好处”或“同意某项不当要求”的“与利性”的手段，导致谋利性上访人群体攀，造成不良影响。

二、涉诉信访中的非正常访成因分析

根据唯物辩证法全面论的观点，以涉诉非正常访涉及的主体为轴，分析其形成原因。

（一） 上访人维度

传统法律文化中“青天”情结和普通民众的人治思维。我国封建法律体制“行政兼理司法”的特點、主动纠问、主动侦查的断案程式和“重实体轻程序”的理念，使民众中人治思维根深蒂固。

1.部分上访人谋利性、投机性、极端化等非正常心理状态，滥用信访权利行为的渲染。谋利型上访信访主体利益诉求是诱发非正常上访行为的主观原因，涉诉信访已成为当事人争取利益的重要手段。从信访人诉求内容来看，既有与案件相关的诉求，如要求启动再审程序，也有与案件无关的诉求，如要求追究案外人责任等。从反复访、多头访、越级访、闹访等诸多失范现象研究可发现，在一定程度上存在着信访人有意制造不稳定因素，以引起上级机关重视，从而向法院施加压力，争取更多利益的因素。

2.维权意识的提升与法律知识储备过低不成正比。随着经济的发展，民众的维权意识明显有很大改进，但普通公民的法治观、运用法律手段、法律途径有效维权却是个艰难的话题。

（二）社会环境维度

一直以来，行政化的社会矛盾处理机制凸显的都是“人治”模式。即使对诉讼案件，“领导批示”、 或人大代表“个案监督制”的关怀都无形中破坏了信访正常秩序。

维稳工作的负累。就涉诉信访而言，它也是法院工作行政化和地方化的表征。前几年的维稳工作、信访考核的“排名制”和政绩观，促使信访部门工作人员在“稳定压倒一切”的理念下，以满足上访人各种无理、非法要求（如要求上访人原单位安排上访人子女工作等，导致信访工作秩序异化。

（三）法院的维度

1.司法被动和中立的特性，决定法院有效解决的纠纷仅为部分，不可能为全部。诉讼不能承受如此之重，不是所有纠纷都由法院解决，法院作为被动型的、中立性的机关，受案主管范围有限;法官审理案件，依据的是查明的事实依据和法律依据，不能还原客观真实，司法制度的固有特性决定了法院作为审判机关很多时候无法满足群众的期。另外，司法体制本身隐含弊端，如刑事案件长久以来的“重实体、轻程序”、“重侦查、轻审判”，程序公正不能有效保障结果，必然损伤实体争议，并导致个别案件被害人家属或被告人家属激情上访。

2.法院的行政化。一方面是外部的行政化。即各地规定的维稳任务，上已触及，不再赘述。另一方面是内部行政化。即系统内的考核和政绩观，简单地把上访量、写信量作为衡量一个地方是否稳定、工作是否到位的标准。应调整、修正信访考核评价机制，把重信重访率、一次性结服率作为标准，调整为以解决群众实际问题的数量作为最终衡量标准。

3.司法信息资源分布不均、司法不均衡、司法公信力有待提高。司法信息基本掌握在审判者手中，当事人知道的信息有限，为“审判信息寻租”提供土壤和环境，引起民众对公正性、中立性的合理怀疑。或法官往往将释明权消极对待或简单处理，或个别法官群众意识淡化、本位主义严重、办案质效存在明显瑕疵，而监察制约措施虚设，影响司法的公信力。

三、涉诉信访中的非正常访治理建议

针对上述成因，结合中央政法委下发的关于治理涉诉信访改革的相关文件精神，立足于人民法院面临的态势和肩负的中心地位，站在全局高度，依法治访，必须以法院为中心，区分案件、分类治理，建立涉诉信访法治化格局，并以此促使非诉案件信访工作导入法定救济程序，全面推进我国信访秩序的法治化，更快、更好、更稳地实现全面性依法上访局面。主要举措有：

（一）依法治国理念和法治思维的“立于心、践于行”

1.思想不解决，再好的制度终将流于形式。观念作为理论引导着人们活动的行为方式和行为效果。党的十八届四中全会会议主题就是“依法治国”，其重要性和战略地位自不必说。

2.建立有力的新闻宣传机制，提升普法性节目比重，加强普法节目的法律专业性，有条件的地区可举办公益性普法晚会或筹资拍摄内容活泼的普法栏目剧，宣传、普及法律知识，引导当事人依法上访，杜绝无理上访。同时利用“普法”教育读本免费进社区、法律职业群体“现场说法”论坛等多种形式、多种渠道向当事人讲法说理，提高人民群众的法治观念和法律素养，逐步形成良好的法治氛围。

（二）立法制度的科学化和完善化

包括信访制度外各项程序性、实体性法律救济制度，也包括信访自身的规范性文件。

1.以《行政诉讼法》《行政复议法》为代表的法律制度的修改为契机，为公众提供切实可行的法定救济渠道，从“入口处”减少信访量。如《行政诉讼法》中关于管辖的规定，明确县级政府为被告的一审案件，应由中级人民法院受理;如《行政复议法》，规定复议机关维持原行政机关的行政行为的，增列复议机关为被告等规定设立打破地区化的、专门的、集中的行政复议局，提高行政机关处理行政纠纷的比重，改进复议案件的质效。

2.应提高信访法律规范的效力位阶。目前的《信访条例》位阶较低，造成信访治理工作被动的局面。如对非正常访中违法犯罪行为的治理。非正常访治理一直是地方公安部门“敢怒不敢言”“敢言不敢行”的心病。由全国人大或其常委会出台统一的信访法规是必然趋势，尽快出台《信访法》对信访进行自身制度上的完善，明确信访工作的职责、机构设置、职权，受理、处理、终结等程序规定、责任追究机制等，注意将法院纳入适用主体，可考虑单设“涉诉信访章”。

（三）强化程序引导救济，实行信访分流

1.政法委“有所为”，“有所不为”。“有所为”即重点解决好损害群众权益的突出问题，决不能对群众的报警求助置之不理，绝不允许滥用权力侵犯群众权益，决不允许执法犯法。做好宏观上公检法机关的指导工作，保障群众的程序性权益，使每起纠纷都有路可走;为各司法机关开展工作提供坚强后盾，解决后顾之忧。对法院审结的案件，积极沟通上访人所在地的政府做好稳控工作，减轻法院负担;主导涉访涉诉案件联席协调会的持续开展，并做好协调后案件的动态追踪和经验总结。“有所不为”即逐步杜绝对个案的协调和直接干预。

2.政府信访机构职能重新定位。2013年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》出台实施，使政府信访机构处理信访工作的职能有所调整。但负有行政职能机关和负责社会公共管理職责的政府信访机构也是社会法治的主体，为保证信访机构在应对非正常访中的作用发挥，建议实行从中央到地方的垂直管理模式，以杜绝信访事件处理过程中的地方保护主义。

（四）发挥法院的中心角色

人民法院应以中政委三大文件为指引，建立分区格局，并做好小格局内的工作。

1.借助司法改革契机，祛除法院内外的行政化和地方化因素，增强审判的独立性，保障司法公平的环境。法院在保留合议制和审判委员会制度的前提下，员额制和责任制都是有效措施。保障审判人员的独立性，保障案件质效的提高。同时，提升司法队伍职业素养，提高司法公信力，从根源上减少信访案件的产生。

2.对涉诉信访类事项进行分流治理，以诉息访，以访理诉。法院内部涉诉信访格局包括诉访分离和访内事项治理两大块，其中诉访分离是格局的前提。对涉诉信访类事项，建立分流处理格局，针对来访人的具体情况，依法区分解决。如系对新民事诉讼法实施后，申请再审被驳回案件不服的，引导其向检察机关申请检察建议或申请抗诉;如系反映审判人员作风有问题、审判不中立的，引导其向纪检、监察部门反映解决;如系依据后一程序中胜诉的裁判文书，认为法院其他程序的裁判为错案，要求国家赔偿的，引导其向赔偿委员会递交申请;如反映承办人遗漏证据、卷宗材料缺失的，引导其向审判管理部门反映。树立“诉访分离”和“访内事项引导救济程序”两个“小格局”，既要保证两个格局间的通畅，又要防止发生混淆，避免牵制，影响有效运转。

3.严格把握信访终结制度不松动、不退步、依法推进信访终结制度的建设，尤其是强制性涉诉信访案件的法定终结。涉诉信访的终结包括两种形式：一种是自然终结。信访人同意接受信访处理结果，并自愿息访; 二是强制宣告终结。信访人不同意接受信访处理的复核结果并继续缠访、闹访的，强制终结。已经过公示结案的信访案件，信访当事人再次重复信访、越级信访的，法院不再受理。

4.加强信访信息化，利用新型科技手段，新媒体等网络技术手段治理非正常访。远程视频接访是最高人民法院提出的治理“进京访”的新型手段，本着“让数据跑起来、让群众停下来”的宗旨，大部分地区已建成远程视频接访平台。面临问题是利用率有待提高，其突破口在于上访人对视频另一端接访人的信息反馈是否满意，不然上访仍停不下来。另外，案件审结信息化的平台建设、公示制度是涉诉信访终结程序的保障，涉诉信访案件处理后向社会媒体大众公示处理的程序和结果，接受信访当事人和社会媒体的监督，听证录像等新科技手段的配合使用，让终结案件信息在不侵犯当事人隐私等人身权的前提下适时、适地的公示、公知于公众，促使无理上访人息诉罢访。

（五）加强理性表达诉求教育，降低“谋利性上访”心理预期，倡导依法上访

1.应当通过各种形式的普法工作，引导民众重塑法治理念，理性表达愿求，规范滥用信访权行为。首先，应规制信访者权利滥用行为，依法治理信访中的违法犯罪行为，充分发挥强制性法律规范在社会治理中的作用。其次，对明显的、违法的闹访行为采取适度的“固定”手段，在上访群体中进行宣传，提高曝光度，发挥法律的威慑功能。

2.把握非正常访者心理，抑制“谋利性信访”动机，加强反复性上访者的心理疏导工作。从实现对当事人的心理关注和心理干预的角度完善信訪的救济制度。加强法官心理学知识的学习和运用， 帮助法官掌握更多与当事人进行沟通、对其进行心理干预的技能和策略。尝试专家主动介入的心理疏导，心理专家以局外人身份出现， 以专业心理学方法和人情感化，适时缓解上访人的心理障碍， 有效地实现对当事人的心理调节。

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