《极地规则》相关问题研究

摘 要 在冰盖融化和北极航运活动日益增多的背景下，国际海事组织（IMO）花了数年时间制定极地航行规则，旨在提供适当的安全和环保标准。这些规则经过了多次修改，最终成为具有约束力的极地水域操作船舶国际规则（《极地规则》）。《极地规则》已于2017年1月1日生效。本文主要就《极地规则》形成的背景、适用原则、特征进行论述，并简述我国应如何应对《极地规则》。

关键词 《极地规则》 北极地区 特征

作者简介：朱玲娜，华东政法大学，硕士研究生，研究方向：国际法。

中图分类号：D99                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.241

一、《极地规则》建立的背景

近代以来，由于地球气候的变化以及科学技术的迅速发展，北极地区古老的交通方式逐渐发生了变化。观察过去几十年的卫星扫描图，我们可以发现，每到夏季，北极地区的海冰会迅速减少，而且海冰面积一年比一年少。根据相关研究，预计到2050年，北冰洋将会有一个完全无冰的夏季，船只可以在北冰洋进行完全无限制的航行。从自然环境保护角度看，这将是一场巨大的危机。尤其是对于北极熊等动物来说，在夏季没有海冰的日子里，它们将失去天然的捕猎场所，这无疑会严重威胁到它们的生存。但从航运角度看，这是一个具有战略意义的变化。当北冰洋完全无冰时，就意味着更多船只可以进入北极地区，该地区石油等自然资源的勘探开发活动也会越来越频繁。

目前，北极航道主要有两条：一条是从北海起，途经俄罗斯北部沿岸和白令海峡终至日本的东北航道。另一条是自加拿大东北部戴维斯海峡开始，并从加国北部海岸线的航道通往阿拉斯加的西北航道。虽然人类已经在这两条航道上航行多年，但是我们对该地区的了解仍不够充分，因此这两条航线的航行风险相当高。为了保证航行安全，避免在此种救援难度较高的地区发生灾难性的海难事故，有必要建立相应的制度来规范船只的技术、等级要求以及船只操作标准。从保护北极地区生态环境的角度来讲，也有必要在此建立一个全新的区域制度，通过该制度来规范人类的行为，尽可能减少对北极地区生态环境的不利影响。

因此从上世纪30年代起，国际社会就开始探索建立极地航行制度。直到2010年，IMO正式启动《极地规则》的起草工作，该规则于2014年通过，并于2017年1月1日起正式生效。

二、《极地规则》的主要内容

《极地规则》在内容上分为两大部分：航行安全和环境保护。安全措施涵盖：极地水域操作手册、船舶结构、操作安全、消防航行安全、通讯、航次策划及船员培训等内容。环保措施包括：防止油类、有毒液体物质、包装有害物质、船舶生活污水及垃圾污染等内容。其中Part I-A为有关安全措施的强制性规范，Part II-A为有关环境防污染措施的强制性;Part I-B和Part II-B部分分别为上述两部分的非强制性适用规定。

（一）航行安全

该部分旨在规定在极地水域进行安全作业的规则应拓展至船舶作业的各个方面。《极地规则》的第I-A部分试图为此提供一套全面的规则。该部分又可以分为两类：

第一类涉及船舶的适航性，包括关于船舶结构、稳定性与分舱、水密完整性、风雨密完整性、机械和安全设备的详细规则。具体为：（1）船体结构的材料和尺寸必须在极地低温条件下保持结构的完整性。（2）遭遇积冰时，船舶在完整的条件下应有足够的稳定性;在2017年1月1日或之后建造的A类和B类船舶必须具有足够的剩余稳定性，以承受与海冰有关的损害。（3）与船舶的水密性和风雨密完整性有关的所有关闭装置和门必须在极地条件下具有功能和可操作性，包括所有机械装置和安全设备。

第二类规则涉及航行前准备，包括文件、通訊、航行规划、航行安全以及船员培训。其规定在极地水域航行的船舶必须携带极地船舶证书和极地水操作手册，极地船舶证书应根据SOLAS第XI-1/1条由主管机关或其认可的组织或个人进行初步或后续检验后签发。基地水域操作手册制定了在极地水域作业时应遵循的程序，包括应急响应、设备维护和基于风险的程序，另外还需要一份航行计划，并且必须考虑到预定航程的潜在风险。在极地水域作业期间，船舶的设备必须保持其功能，并且船舶必须能够接收最新的航海信息，船舶和救生艇在任何时候都必须具有通信能力。最后，为了确保船舶配备适当的人员，负责航海值班的船长、大副和高级船员必须符合STCW的相关规定。①

（二）环境保护

最初，污染预防措施被认为是一个不那么重要的部分，但后来由于需要更严格的环境标准，它演变为《极地规则》的一个独立部分。《极地规则》第Ⅱ-A部分包括五章，基本对应《防止船舶污染国际公约》（MARPOL）的若干附件，但相比之下更为严格。

这些章节包括防止油类、污水和垃圾污染以及控制散装运输的有毒液体物质污染。第一章是关于油类污染的内容，该章禁止向海洋排放任何油或油类混合物，并参考了MARPOL附件一所载的规则，它还介绍了极地船舶设计的结构要求，包括从燃油舱和残油舱到船体的距离等问题。第二章与第一章相同，也采用零排放标准，禁止在北极水域排放有毒液体或含有这些物质的混合物。它还规定，在极地水域的营运应按照MARPOL附件二的规定予以执行。除此之外，该章还规定载运有毒液体物质的A类和B类运输船只，应事先获得主管机关的批准。第四章禁止在极地水域排放船舶生活污水，依照MARPOL附件四以及该章相关规则排放的除外。第五章允许特定垃圾的排入北极水域，前提是它符合MARPOL附件四要求的范围且满足该章规定的附加要求。以上所有章节都以MARPOL为基础，但第三章例外，该章有关防止海运包装有害物质污染的规定留白，未提供任何指导。因为MARPOL附件三已经规定了针对该种污染的防治，《极地规则》的制定者认为海运包装的有害物质不会对极地水域造成比任何其他水域更大的污染损害，适用附件三的要求就足以防治此种污染。

三、《极地规则》的特征

（一） 采用目标导向标准

目标导向标准是指公约制定者在公约中说明要实现的目标，而不是具体说明如何实现某目标。这种方法使实现目标的方法可以采用不同的方法，但同时也确保该标准不低于国际议定的最低标准。从其作用来说，目标导向标准确保了技术标准的灵活性和可操作性。技术发展的速度无疑超过立法的速度。在技术快速革新的背景下，若规范性标准无法及时适应，将产生不必要的成本和风险。例如，由于极地水域气候条件的不断变化，若对船舶采用固定化标准，现在适用于极地航行的船只在将来可能不再合适，船舶经营人需重新改造或建造符合标准的船舶，这务必导致船舶运营成本的增加。若采用目标导向标准，无论外在条件如何变化，只要目标和功能要求相同，就允许相关利益人采取各种方法来满足要求。在达到目标的前提下，其就有机会选择最具有经济效益的方法。此外，国际海事组织也无需根据气候条件的变化频繁修订规则，从而使相关条约能够经得住时间的考验。

（二）明确环境保护措施

虽然人们普遍认为需要统一的标准来解决北冰洋海域的的污染，但是IMO还是花了很长时间来制定并通过极地规则的第二部分（PartⅡ）。因为污染防治措施在一定程度上涉及北极沿岸国家和非沿岸国家之间的利益冲突。一方面，北极沿岸国家，不但重视北极的海洋环境，而且十分重视其商业发展价值。另一方面，非北极沿岸国家更加注重北极地区的航行自由，如果自由航行受到限制，他们的利益可能受到极大的损害。IMO必须平衡这些相互冲突的利益，采取一些折衷办法，以确保既保护环境又保证海洋航行自由。

在污染防治措施制定过程中，海洋环境保护委员会提出了解决方法：其主张严格限制油类和油性混合物的作业排放、对污水进行特殊处理和排放，并严格管理废水和垃圾。它还就使用矿物燃料和通过压舱水引进外来入侵物种所造成的环境问题提出了措施。上述部分措施在2015年5月修订MARPOL时被并入附件1、附件2、附件4及附件5，并对《极地规则》的第二部分产生影响。在各方协商达成妥协后，各缔约国同意禁止任何在极地水域航行的船只排放油类和油类混合物，还就禁止排放有毒液体物质以及限制排放生活污水达成了协议。

但以上措施还不足以解决北极地区的环境污染问题。《极地规则》没有禁止使用重油，而重油会导致北极地区黑碳的排放②;也没有对排放压舱水设定强制性规定以防止外来物种入侵。尽管在南极水域禁止船只运输和使用重油，但很难在北极地区适用这一限制。因为在北极地区航行的大型船舶为了节约成本，大多都使用重油，如果禁止在北极使用重油，船舶的运营成本将大幅上涨，船只更愿意使用其他传统航线，这又与北极航运发展的目标相冲突。关于压舱水的排放问题，art II-B中提到了这一点，但由于只是指导性规则，不具有强制适用性，无法要求船舶完全按照规定实行，不具有可操作性。

四、我国应对《极地规则》的措施

北极航道的开通将给我国带来许多益处。其一，将极大幅度地缩短我国到欧美国家地海运航程，从而降低运输成本;其二，我国能源和资源地进口渠道将进一步拓宽，有利于保障国家能源和资源安全。但是，《极地规则》也给我国带来许多挑战，我们必须积极采取措施，应对挑战，才能促进我国北极航运地迅速发展，在北极航道的营运中获利。

（一）完善我国规制北极航运法律规范

尽管我国在北极问题上的研究落后于其他北极沿岸国家，但由于北极问题是近年来才成为世人关注的热点，各国对其研究也正处于起步和实践探索阶段。因此，积极地构建中国关于北极海域航运问题法律规范体系研究，仍是“亡羊补牢，犹未晚也”。具体来说，在研究时应注重切合国内实际情况，以国内实际情况为基础，并联系《极地规则》的相关规定，将《极地规则》转化为国内法，使国内航运企业更好地按照相关规定行事;并结合现有的西方国际理论和制度，深入研究、细致分析，借鉴其成熟的、行之有效的规则和国际上普遍认可、接受的有益做法，为我所用。这样做不仅可维护中国能够获取北极航线权益，且又容易获得他国的认可，从而使我国可以逐步提升中国在北极问题上的国际地位和影响力。

（三） 积极参与《极地规则》及其他极地航运国际法规的修订

虽然目前《极地规则》已经形成并实施，但其内容会随着客观环境的变化及技术的发展而调整，除《极地规则》之外，也必将形成其他与极地航行有关的国际法规，特别是上文提到的关于重油的适用以及压舱水的排放问题在未来几年中必定是北极航运规则修订的重中之重，我国要抓住机会，积极参与其中，尽可能为我国的极地航运争取利益。此外，还应当关注《极地规则》中其他建议性规则，这些建议性规则很可能在未来成为《极地规则》中强制性规则的一部分。

五、结论

北极冰层的融化将不可避免地导致该地区航运活动的增加。《极地规则》旨在提供一种有约束力的制度，以确保安全作业和保护环境。该规则以非歧视、海上人命安全保护和环境保护原则为基础，适用目标导向标准，对北极船舶的建造、设计、设备、人员、操作和环境保护实施国际标准。国际规则的执行依赖于国家间的合作。为了实现《极地规则》的目标，必须得到各缔约国的充分合作。极地航运的治理不能只靠一个機构，而是需要多元合作，国内立法不能也不应该在真空中进行。《极地规则》的适用给我国带来了机遇和挑战，我们需要充分利用这个机遇和挑战，促进我国极地航运业的发展。

注释：

①《极地规则》Part I-A，第十二章：在极地水域航行时，无论是液货船、客船或者是其他船只，必须对船长和大副进行高级培训，对负责航行值班的高级船员进行基本培训。

②北极航运活动的增加可能会增加在北极作业的船只排放的黑碳。黑碳沉积会吸收北极海冰和积雪表面的光线，从而增加表面温度，加速北冰洋海冰和积雪的融化。

参考文献：

[1] 吴琼.北极海域的国际法律问题研究[D].上海：华东政法大学，2010.