检察机关在公益诉讼中运用调查核实权的思考
2019-10-18柯国奎肖之云
柯国奎 肖之云
摘 要 《民事诉讼法》第二百一十条、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中对检察机关调查核实权作了严格限制，但对检察机关调查核实的程序、保障、范围的规定不够具体，导致司法实践运行与立法出现脱节。本文围绕公益诉讼中调查核实权的概念和法律属性、面临的问题进行深入探讨，进而提出完善公益诉讼调查核实权的行使路径，保障调查核实权在公益诉讼中的规范运行。
关键词 检察机关 公益诉讼 调查核实权
作者简介：柯国奎、肖之云，湖北省黄梅县人民检察院。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.284
随着全国检察机关公益诉讼的全面普及，检察机关如何在公益诉讼过程中立法和完善，规范利用调查核查权，以更好地指导公益诉讼实践，需求越来越迫切。检察机关开展公益诉讼是中国特有的，且采取的是试点总结经验、顶层设计、制度保障、全面铺开这一实现路径，目前对调查核实权，仅是作了一个原则规定，从细节上没有予以明确，因此，检察机关在如何把握调查核实权的程序和范围方面存在诸多问题，这对后续法院开庭的证据和胜诉极为不利。所以对调查核实权的予以明确细化和规定很有必要，以期对在实践中开展公益诉讼工作能有所助益。
一、检察机关公益诉讼调查核实权具有非强制性
在法律实务界和理论界，对检察权的法律属性一直有争论，集中在检察权属于行政权、司法权还是法律监督权。在许多学说中，主流观点认为，检察权的法律属性被定义为“法律监督权”。我国《宪法》第134条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这也从根本上肯定了检察机关法律监督权的宪法地位。既然调查核实权是检察权的派生权力，当然也就具有法律监督权的属性，但又有其相对特殊性。
调查核实权，顾名思义就是检察机关在民事诉讼中“调查”和“核实”的权力，具体到公益诉讼中的调查核实权，指检察机关在公益诉讼案件中收集证据，以查明案件，根据法定程序进行的调查、询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等非强制性措施。调查核实权，重在“核实”的权力，它是一种了解行为、核查行为。
与之前的检察院自侦部门的刑事侦查权不同，刑事侦查权具有限制人身自由的强制性，如逮捕、拘留等。而行使调查核实权的方法仅限于询问、查询、鉴定、勘验等不得限制人身自由的措施，具有明显的非强制性。
二、刚性不足是检察机关公益诉讼调查核实存在的最大问题
从上述规定可见，民事公益诉讼与行政公益诉讼调查核实权虽然在法律上分别规定，但是区别不大，都较为抽象笼统，在实践运用过程中较难把握和界定，运用过程中存在诸多问题，集中表现在刚性不足。
（一）无明确专门立法规定
目前，关于检察机关公益诉讼调查核实权主要规定在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中，该《办法》第六条和第三十三条分别规定检察机关可以对污染环境、食品药品安全领域侵害消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种方式调查核实和对行政机关违法行使职权或者不作为进行调查核实。
除此之外，检察机关开展公益诉讼工作是我国特有的，并无可借鉴的样本，而我国公益诉讼开展采取的是试点总结经验、顶层设计、制度保障、全面铺开这一实现路径，诸多因素导致调查核实权的具体内容难以界定，给当下公益诉讼工作的开展造成了一定的困扰和影响。
（二）程序性保障措施缺乏
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》仅规定，行政机关和其他有关单位和个人应当配合检察机关对有关情况进行调查核实。 但是在不合作的情况下，且没有提供补救保障措施，这种规定缺乏刚性。在公益诉讼过程中，尤其是利益竞争比较强烈的公益诉讼中，存在行政机关、金融机构、企业等单位和个人不予配合检察机关调查核实的问题。程序性保障措施缺乏，导致调查核实权不具有刚性法律强制力，加之被调查人、单位的不配合，使得调查核实有时候举步维艰。
（三）检察官参与公益诉讼的专业性不足
公益訴讼属于民事行政检察监督部门新生事物，在实践中因为开展公益诉讼而增加专门人员的实例也并不多，而在传统民事行政检察监督过程中，并没有过多的立法对调查核实进行规定，因此在实践中，民事行政检察部门调查核实时较多地采用电话约谈当事人、调阅法院卷宗以及查询有关银行账户等方式进行。公益诉讼案件调查中所需证据专业性强且覆盖面广，还需要出庭举证，承担败诉风险，涉及权利义务更为广泛，对需要调查核实的证据的数量和质量也提出了更高的要求。当前，民行检察队伍人员少，员额检察官数量也少，而公益诉讼对污染环境、食品药品安全领域、国土资源领域的调查核实有严格的专业性、技术性等要求，调查核实获取证据的难度较大，民行检察人员的专业水平不足，不能满足开展调查核实的需要。
（四）调查核实方式不够丰富
传统调查核实手段比较单一，主要是查阅、复制有关记录，询问相关人员。与委托鉴定、勘验、评审、审计、收集物证、书证、音像资料等进行比较，查阅、复制有关记录，询问相关人员的调查核实方式显得更加快捷、高效、成本低，但前者在证明力上却具有不可低估的作用。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》虽然规定了材料检查、现场检查和咨询专业人员、有关部门和行业协会等调查核实手段，但过去很少采取检查、委托鉴定、评估、审计和收集文件证据、物证等方式，视听材料等，运用不熟练，缺乏经验且未具体规定鉴定、评估机构等，在实践运用过程中，调查手段仍然形式比难单一，难以充分发挥调查核实权的作用，需要予以进一步细化明确。
三、完善检察机关公益诉讼调查核实权的路径选择
公益诉讼检察是法律赋予检察机关的一项新的法律监督职能，作为查明事实所必需的权利的调查和核实权，既是保证公诉案件质量的关键，也是检察公益诉讼取得监督效力的重要前提。检察机关在开展公益诉讼工作过程中，应从如下方面完善调查核实权的运用。
（一）完善法律规定，明确调查核实权
关于检察机关调查核实权，仅仅是《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》进行了原则性的规定，目前试点工作已经结束，应该在总结试点调查经验基础上，对于调查核实权可以在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《办法》）的基础上进一步完善。公益诉讼的证明标准要高于普通的民事行政案件，所以对证据的要求就更高，而调查核实权对证据的获取具有重要意义。所以在后面的立法中，可对调查核实权进一步完善，结合《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的有关规定，进一步完善检察机关公益诉讼调查核实的范围、方法、启动、终结，以及尽量减少适用调查权和核查权的困难，使调查和核查法得以运作。
（二）细化程序规定，完善调查核实措施
一是对评估、委托鉴定等进行细化，对勘验物证、现场人员和咨询专业人员、相关部门如何调查核实，以及如何确保收集和收集证据的过程是合法的，澄清了是否可以在审判中得到承认，以及选择哪个级别的评估机构提供专业协助，使其具有强有力的证据有效性的问题。
二是建立同步录音录像制度。在检查物证、勘查现场、询问行为人、询问证人、查看执法记录等环节进行录音录像，如实客观地记录调查核实的活动，防止滥用调查核实权影响当事人的相关权利。
（三）加强专业化培训，配齐配强民行检察力量
一是要完善民事行政检察人员的队伍，配齐人员。公益诉讼属于新增业务，工作强度和难度都很大，且无经验可借鉴，各级检察院尤其是基层检察院要高度重视，为民行检察部门配齐、配强人员，同时也要根据工作的难度和强度综合平衡性别比。
二是加强培训民行检察人员的专业技能。各级检察机关应当在公益诉讼过程中，重视加强对环境保护、土地资源等领域的专业知识的学习，邀请专门的执法人员以及相关教授专家，并进行实地研究，加强民行检察人员的知识储备。
三是建立专家咨询制度。可以以地市检察院为单位招聘环境保护、土地资源、会计、审计、食品药品、安全监督等专业的专家学者，建立专家咨询制度，帮助检察机关解决专业性的问题为公益诉讼提供专业性支持。选择一批环保、会计、审计、食品药品安全监督、国土资源监督等专业人才，及时协助检察机关解决专业问题，为公益诉讼提供专业技术支持。
（四）健全保障机制，加强检察建议刚性法
随着反贪、反渎等自侦部门的转隶，并且而《办法》一再强调调查核实不得采用限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施，没有刚性强制力的调查方式如查询、调阅、复制等显然不能约束不配合检察院调查核实的单位和个人。因此，民行部门要充分发挥好检察建议的作用。针对发出的检察建议，应当在采纳和执行过程中及时理解和掌握，不可一发了之，同时可以向上级检察院备案，争取上级支持，形成调查核实的合力，保证检察院公益诉讼过程中调查核实的顺利进行。
（五）建立协调机制，加强沟通合作
一是加強检察机关内部协调。一方面加强与上级检察机关的沟通，当调查取证遇到困难时，要第一时间向上级检察机关汇报相关情况，争取支持和指导，借助上级检察机关的人力物力技术等调查资源，实现调查的突破。另一方面，在单个检察院内要牢牢树立全局意识，加强公诉、侦监、民行检察等部门协调，并组成一个综合调查队伍。
二是加强对外合作。检察机关可以重点完善与环保、林业、国土等行政执法部门的协调配合机制，建立和完善信息共享和案件移交机制。同时，继续加强与人民法院的联系沟通，努力及时化解分歧。同时注意与律师的充分沟通，律师在办理行政公益诉讼案件中消除对立思想等方面的作用也是不容忽视的。
总之，公益诉讼工作已经在全国全面铺开，当下检察机关如何运用好调查核实权，无论是在出庭应诉过程中保证胜诉率，还是在保护社会公益方面，都有着举足轻重的作用，因而，为了保证检察机关进一步运用好调查核实权，既不越权，也不畏首畏尾，探索和总结调查核实权在实践中存在的问题，寻求完善调查核实权路径和机制刻不容缓。
