“竞争中立”原则下国企混合所有制改革分类标准的创新研究

彭华伟蒋 琪

（①西南政法大学商学院 重庆 401120 ②西南政法大学政治与公共管理学院 重庆 401120）

2019年中美之间数千亿美元的贸易战以相互加征关税和制裁企业的方式愈演愈烈，究其深层次原因，既有中国强大出口能力已“威胁”到了特朗普政府主导的所谓美国企业应“美国优先”而实施的贸易保护主义，更有欧美发达国家针对新兴市场国家对本国企业尤其国企采取保护政策、不遵守“竞争中立”原则、滥用管理权造成市场机制扭曲等行为的一种情绪宣泄式的报复。

一方面，发源于澳洲，成熟于欧美的“竞争中立”原则，的确有着欧美国家借此来实现其在地缘政治中鼓吹的“亚太再平衡①亚太再平衡：2012年，美国防长帕内塔提出，主要思想是利用中国周边各国复杂的历史、政治和经济形势，加强对亚太各国的军事存在和经济影响，引导各国力量来遏制中国发展，从而巩固美国在亚太的绝对战略领导地位。”策略的用心；但我们也要客观看到“竞争中立”原则中的许多制度设计也是与我国政府在改革开放中矢志追求的“减少行政干预，创造公平竞争环境，让市场决定资源配置”的目标是一脉相承的；同时在另一方面，中国部分低效且体量庞大的国有经济体欲借“混合所有制改革②混合所有制经济至今没有统一定义，这里采用程志强2014年6月4日发表在《人民日报》上的《积极探索国有企业发展混合经济的路径》所做的概括：混合所有制经济是指在既定经济制度下，为促进资源更合理配置，多种所有制结构、多种经济主体、多种配置方式和多种分配方式相互融合利用的经济模式。”（以下简称“混改”）为提升竞争力的新突破口。然而在混改推进过程中，企业如何分类成了久拖不决的难题，本研究借助“竞争中立”原则来研究国企混改分类的标准，并以西藏天路公司为案例进行分类操作的示范。

一、“竞争中立”原则的缘起与核心内容

上世纪末，是发达国家推行自由经济与市场化改革的关键时期。由于澳大利亚国有企业中大量垄断、腐败与低效的存在，严重影响了经济运行效率，1996年，澳大利亚率先发布《联邦竞争中立政策声明》。2004年，澳大利亚国库部和财政部又联合出台《澳大利亚政府对经理人执行竞争中立的指引》，进一步明确“竞争中立”政策在澳大利亚的实施细则。2005年，OECD（经济合作与发展组织）借鉴澳大利亚的成果，大力推动“竞争中立”原则的国际化，其发布的《国有企业公司治理指引》在第一部分就强调致力于确保国有企业与私营企业之间的公平竞争环境（余菁等，2014）[1]。紧接着，欧盟在《欧盟法》第106条、美国在TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）中也都坚持国际贸易合作应遵循“竞争中立”原则。目前，“竞争中立”已成为全球经济合作时应遵循的国际化制度规范（冯辉，2016）[2]。

综合澳大利亚、美国、OECD及欧盟颁布的“竞争中立”条款，我们作如下定义：“竞争中立”原则是指政府及企业的商业行为，不应当仅因为其所有制地位而获得相较于其他所有制企业更为有利的竞争优势。政府在市场竞争中应保持中立态度，营造有利于各种所有制企业公平竞争的环境，不能人为设置市场障碍或有意偏袒某一竞争主体，造成市场配置资源的机制被扭曲。从定义我们可以看到，“竞争中立”原则与我们所倡导的有中国特色社会主义市场经济的基本原则是相融相通的。

从实践来看，各国普遍认为违背“竞争中立”原则主要表现在某些企业在市场竞争中优先获得了以下优势：直接财政补贴、信贷优惠与担保、政策垄断及资源垄断、破产例外、信息披露与实际成本透明度低、税收与政府采购的优势、对国民长期较低的分红贡献比率等①关于竞争中立的具体内容，澳大利亚、OECD、欧盟及美国有多种论述，但核心内容大体相同，即要保证市场各类主体公平参与市场竞争。本研究综合上述诸多经济体对违反竞争中立行为的表述，也基本囊括了竞争中立的主要内容。。以上七个方面的不公平竞争行为正是“竞争中立”原则所极力反对的，也是“竞争中立”关注的核心内容。

二、国企的低效与混改的困境

对照上述非“竞争中立”行为看，目前部分国企的行为是不符合“竞争中立”原则的，国企面临的系列问题正引起各方的高度关注。中国企业联合会和中国企业家协会联合发布的《2018中国企业500强分析报告》指出国企除了在政策垄断领域（如金融类和资源类）因为不遵循“竞争中立”原则，在经营业绩上占据绝对竞争优势外，在其他大多数领域，民企表现都强于国企，如在资产周转率方面，民企明显快于国企；在创新方面，国企研发强度显著低于民企；在风险方面，国企资产负债率明显高于民企②财智名家‘.中国企业500强特征分析！为什么这些企业是500强？对我们有什么启示？’[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/253193261_173488，2018-09-11.。

从国家统计局的数据来看结果也是一致的，2017年规模以上国企的净资产总额为20.03万亿，几乎相当于规模以上民企12.14万亿的两倍。但是，庞大的国企资产规模却没有产生与之相匹配的经济效益，国企净利润为1.88万亿，体量小了一半的民企却创造出了2.24万亿的净利润，民企还解决了29.9%的城镇就业人口，国企却仅容纳了14.6%的城镇就业人口。从拉动经济增长的净出口额来看，国企进出口额相抵后竟常年为逆差，这实则是拖慢了整体经济增速。国企运营能力的低效、浪费的资源以及对市场机制的扭曲等弊病已与民营企业的高净资产收益率（高效率）、高净出口额（拉动国家经济增长）和高就业率（占比为国企的两倍）形成了鲜明的对比（2018，张涛等）[3]。（见表1）

国家早已意识到部分国企的低效已从实质上影响到中国经济的成功转型和健康发展（2019，张晖明等）[4]。理论界和实践者都在寻求能让国企脱困的各种办法（2018，黄速建等[5]；2015，彭华伟[6]；2013，卫祥云[7]）。国企和民企各自发挥优势、取长补短、融合发展成为普遍共识（2018，汤吉军等[8]），在党的十八大、十九大直接把建立混合所有制经济上升到了基本经济制度的重要实现形式和国企改革突破口这样的政策高度①十八大提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式；十九大提出深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。。国家希望以混改来大幅提升国企经营效率，从而帮助规模庞大的国企能实现改革的平稳着陆。

表1 中国规模以上民营企业与国有企业发展数据对比表

（数据来源：国家统计局《中国统计年鉴》2011-2017年、海关总署月报，作者自制）

国家已陆续出台多项政策来鼓励推进混改，但混改仍没有实现帮助国企真正脱困提效的目标②有学者认为从2017年始，国企效益已触底反弹，但这很可能是受益于2016年开始的供给侧改革，由于环保政策、产能压缩和原材料涨价等带来国企营收的改观，但也正是从2017年始，民企收益率明显下降，再投资停滞，外资收益大量兑付出境，见表一。所以国企真实竞争力的提升效果还有待长期观察和数据佐证。。早在2015年的国家顶层设计就提出了要通过分类分层来推进混改，但具体落实的部门直到现在都没有提出可供操作的混改路线图。甚至连最关键的第一步——国企分类，至今也没有实质性进展，过去的常规做法是每年由国资委指定几个央企来做些混改试点，但最后形成的是“有试点，无反馈，无影响，无推广”的停滞局面。总之，若企业分类不能完成，推进国企混改就成了无本之木，一切都无从谈起。所以必须尽快完成所有国企分类，明确不同国企的功能定位，建立科学客观的分类标准，选择恰当的股权结构，推行有差异的分类考核，才能更好地因企制宜、因企施策，然后其他深化国企改革的制度设计才可能有序跟上。如何来确定国企分类标准呢？为与遵循“竞争中立”的国际趋势相吻合，我们尝试着以“竞争中立”为原则，同时结合定性与定量指标为标准来划分国企类别。

三、“竞争中立”原则下国企分类的步骤与标准③本分类标准以中央和国务院出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革指导意见》为指引，并综合吸收了以下文件的最新精神《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。设计

（一）推进分类第一步：问责主管部门——谁出资就让谁分类

分类工作按中央国企改革工作总体要求的“谁出资谁分类”的基本原则来确定管理主体。按照国家所有、分级代表的原则，分级推进出资企业的功能界定和分类工作。具体来说，应由各地履行出资人职责的主体部门负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准后实施，原则上可每三年进行一次综合评估，并根据评估结果对企业的功能定位与分类作出适当调整，特殊情况下也可实时调整，保证及时性。

从上述规定看，国企分类的权力已移交至各地政府和国资委手中，但从实际执行的情况看，六年来，没有一个省、市、自治区完成了国企分类工作。各地都在等中央出台更细致的具体分类操作办法，并都希望先看到央企的分类后再进行各自地区的国企分类，以免因自身的操作失当，被指造成国资流失（2014，宋文阁等）[9]。所以完成混改分类的第一步，应该是再次明确分类工作的主管部门——地方政府及国资委，对于主管部门在辖区内对国企分类工作久拖不决，或分类过程中徇私舞弊乱分类，或人为设障、分而不清等不作为乱作为的情形，国务院及国资委应尽快出台相应分类工作细则，明确管理主体的权利与责任所在（2018，鲁桐）[10]。

（二）推进分类第二步：明确功能定位——尽量遵循“竞争中立”

国家大力推进混改的目的之一就是想把国企掌握着丰富资源的优势与民企高效的经营效率结合起来，通过混改来改变部分国企长期存在的低效与浪费，提升国企的整体竞争力（2014，晓甘）[11]。这些目标最终达成，都要求政府不能再以过去襁褓式的呵护政策来管理国企。实践证明，这些呵护政策已极大地延缓了中国结济结构的调整进程，也让国企改革良机一再被延误，造成改革成本越来越大（2014，张文魁）[12]。改革开放表明，越是开放、公平、宽松的政策和环境，越容易诞生具有竞争力的国际型企业。“竞争中立”的市场环境是企业发展的根本保证①坚持社会主义市场经济改革方向推进国有企业发展混合所有制经济[N].人民日报,2015-9-25-18.。想要国企最终成长为具有国际竞争力的企业，混改分类必须尽可能地遵循“竞争中立”。

通过建立具有中国特色的“竞争中立”原则，让市场配置资源的正常机制得以最大程度的实现。当然，在混改分类中遵循“竞争中立”原则，还必须符合中国国情与国企实情，因为中国的所有制成份极其复杂，既有国有、民营、外资，还有部分集体所有制，而且各企业之间公司制的发展程度也是千差万别，所以不能搞一刀切或者全覆盖式的分类和改革（丁茂中，2015）[13]。

结合最新的国企改革顶层设计方案，以“竞争中立”为核心原则，同时考虑企业主营业务构成、产品与服务特点、承担的经济与社会职能、行业特性等四个定性指标，共同辅助完成企业混改的第一步分类。分为商业竞争一类、商业功能二类、公益类等三大类企业。具体分类标准及结果如下：

商业竞争一类，以追求盈利为第一目标，通过竞争就能配置好资源的领域，政府绝不插手，必须完全遵循“竞争中立”原则，这些领域应占国企的绝大多数，大部分工业类、商业类企业应全部划入。

商业功能二类，以国家安全、经济命脉等战略实现为第一目标，如管网建设、铁路运输、水利电力等专营或自然垄断领域的企业，也要尽可能遵循“竞争中立”，提高运营效率和经济效益。只在市场失灵的环节，政府可适当弥补市场失灵，凡是能实现“主辅分离、网运分开②主辅分离、网运分开：根据国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，具有自然垄断属性的主业，管网的建设等实行国有独资；对于竞争性的辅业，其具体的营运等竞争性业务，可以向全社会放开，允许非国有资本的平等进入。”的环节，在“运”与“辅”方面向民企开放，由市场机制来配置资源。

公益类，以服务社会、满足民生为第一目标，在涉及基础民生与公共社会产品的领域，公司的战略方向及发展定位由政府主导，但在运营效率与管理制度上应积极学习借鉴“竞争中立”原则，如供水、供电、供气、公交等可全部划入此类，划分难点在于商业功能二类与公益类分类边界的厘清，很可能出现部分商业类国企企图被划成能更多受政策保护和获得更多财政补贴的公益类国企，这样就可以达到限制竞争与非国有资本的引入，从而延缓自身被改革的步伐，这是需要我们高度警惕的问题。

（三）推进分类第三步：抓住关键节点——设计四项定量指标

实践中的分类情况可能复杂得多，操作难度依然很大。为更科学地划分国企类型，我们再参考河南省政府在推进混改过程中提出的分类定量指标③河南省人民政府办公厅出台《河南省国有企业功能界定与分类指导意见的通知》豫政办〔2016〕112号。河南省在推进混改的过程中率先提出了具体的定量分类标准，应是目前全国已出台混改政策的22个省区市中，涉及混改分类办法最为务实，同时切中了改革难点的省区。但略显遗憾的是，文件出台后，河南省并没有按相应的文件精神具体推进混改分类工作。，进一步深入探讨。

定量指标是首先根据企业的主营业务来计算被分类企业的资产额、营业收入、利润额和相应从业人员数量等四项核心指标占企业总额的比例。如果有三项以上核心指标占对应指标总额的比例都超过了50%，则从事该主营业务的企业应划入三大相应类别，然后再按所属类别来遵循相应的“竞争中立”度；其次，由于目前许多国企都是多元化经营，在同一个法人公司内，如果既有主营业务又有功能定位差异极大的非主营业务，但这些业务对应的四个指标有三个以上都大于10%但没有超50%，在归类时，先考虑主营业务并按四个定性指标进行归类；或虽未达到10%但对企业经营业绩确实有较大影响的，也可按对业绩的影响力度对企业进行新的归类。

总之，以“竞争中立”适用程度为企业混改分类的基本指导原则，同时考虑四个定性指标与四个定量指标，在地方政府的领导与国资委具体指导下，被分类企业协同配合，混改分类难题是有可能高效且稳妥解决的。

（四）推进分类第四步：完善治理重点——设定股比准确考核

在完成国企混改分类的同时，必须重点做好股权比例设计，并明确分类后考核重点所在，因为分类的目的就是为了分类治理、分类考核，这也是国企顶层设计中已经明确的方向（见表2）。

表2 国企混改的分类标准、股比设计与考核重点对比表

首先，股权设计方面，商业竞争一类、商业功能二类、公益类等三大类企业随着“竞争中立”遵循程度的逐类下降，相应国家持股比例将相应上升。

商业竞争一类：实行国家参股，民营控股。在所有能实现充分竞争的领域，国有资本都应尽可能有序退出，如国有资本不应集中在房地产行业来炒高房价、不应集中在一些劳动密集型的钢铁、水泥、商贸流通等行业中“与民争利”（2015，张维迎）[14]，应将国有资本集中在商业功能二类和公益类中，集中在涉及国计民生、产业结构升级、尖端科技研发等行业中。当然，为保证国家对某些一类企业的控制，在退出的时可以考虑实行金股及AB股制度。

商业功能二类：国家控股，民营参股。在涉及国家安全、经济命脉等专营或自然垄断领域，国家将以控股企业的方式进行经营，这里要特别强调的是，民营股东若参股国企时，持股比例要尽可能达到33.4%，才有可能促使国企原有的经营机制，发生较为实质性的改变（2017，张文魁等）[15]。因为《公司法》规定，股东大会作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。所以当民营股东持股超过三分之一时，就将对上述重大决策事项的表决产生重大影响，否则，民营股东的自身合法权益很难不受损害。

公益类：国家绝对控股或全资控股，民企可多形式参与合作。公益类的企业，国家财政支持力度很大，在股权设计上自然是需要绝对控股，同时可借鉴“竞争中立”来提高财政资金的使用效率，降低运营成本。

其次，主管部门对混改企业的考核重点也是不同的。

商业竞争一类：对国资保值增值及业绩责任进行考核，充分混改，打造有竞争力的现代型企业。

商业功能二类：对国资实行以“管资本”为主，以国有资本投资或运营公司为平台，在考核业绩指标及国资保值增值的同时，也考核企业对国家特殊战略目标的完成情况。

公益类：在国外，许多公益类企业也是由民营资本控制的，却有着令人满意的产品与服务（1999，E.S.Savas）[16]。所以必须对公益类企业使用财政资金的效率及运营成本进行重点考核，引入科学评价指标考核服务质量和社会保障能力。

四、实例阐释混改划分标准的具体运用

根据我们对西藏自治区区管一级企业——西藏天路股份有限公司的实地调研，若按上述“竞争中立”原则+定性定量指标来进行分类和考核，具体步骤如下。

首先，按谁出资谁分类的原则，明确该区管一级企业的管理主体是西藏自治区政府及区国资委。在自治区政府的领导下，区国资委持有西藏天路股票1.96亿股，占总股本的22.67%，为公司的第一大股东，国资委具体负责企业归类、股比设计及业绩考核工作。

其次，先按“竞争中立”原则+定性指标完成企业的基础划分。该公司主营业务为水泥建材、公路工程承包两大类业务，从事水泥建材业务的公司主要为西藏高争建材股份有限公司和西藏昌都高争建材股份有限公司两家公司，这两家公司应划入商业竞争一类，必须完全遵循“竞争中立”原则；公司另一大主营业务为公路工程承包，从事该业务的是下属的西藏天源路桥有限公司、西藏天鹰公路技术开发有限公司和左贡县天路工程建设有限责任公司。工程建设一方面要参与市场竞争以确保国资的保值增值，另一方面，西藏基础设施的建设又是国家整体战略布局的一个重要方面，涉及国家安全，如正在建设的浩大工程——川藏铁路，所以这三家子公司应划入到商业竞争二类中，这三家公司在企业运营环节或辅业领域应完全遵循“竞争中立”原则，在基础建设资金投入、银行前期贷款支持等方面暂时还做不到完全意义上的“竞争中立”；同时，该公司还组建了西藏天路矿业开发公司，公司首期出资2200万元，拥有控股权，公司以混合所有制方式与联诚矿业合资成立新公司，收购联诚矿业合法持有的西藏工布江达县汤不拉铜钼矿详查探矿权和西藏那曲县旁嘎弄巴铅矿普查探矿权，准备开发的资源拥有铜矿200万吨与金矿90吨。金矿属于国家稀缺战略金属，关系国计民生，所以西藏天路矿业开发公司也应归为商业功能二类。公司目前无从事公益类业务的公司。

再次，我们用定量指标来完善归类。负责水泥建材的两个公司其资产额、营业收入、利润额和相应从业人员数量等四项核心指标占企业总额的比例分别为10.52%、68.56%、89.46%、53.78%，有三个指标都超过了50%，所以负责水泥建材的两个公司的确可以划入到商业竞争一类；同理，可以计算推断出从事其他业务的公司的相应归类，这里不再赘述。

最后，西藏天路也符合我们对混改企业的治理要求。在股比设计上，西藏高争建材股份有限公司和西藏昌都高争建材股份有限公司两家公司均是国家参股但不绝对控股，区国资委会严格考核企业绩效；西藏天源路桥有限公司、西藏天鹰公路技术开发有限公司、左贡县天路工程建设有限责任公司以及西藏天路矿业开发公司均是国家控股，不仅考核绩效，还同时要考核对国家战略目标的完成情况。

五、研究展望

国企长期的低效已从实质上影响到中国经济结构的成功转型，严重拖累着总体经济的增长速度，同时也制约着中国企业的整体创新能力。按国家顶层的战略部署，若以混改作为提升国企竞争力的新突破口，那么第一步必须突破混改分类的难题。本研究创新性地提出以“竞争中立”为原则，结合定性定量指标使用，较为务实地解决了混改分类及治理的重点。为进一步研究混改分类后公司外部治理机制与内部治理结构的同步调整，奠定了良好的制度基础。