对口支援西藏工作实践及组织结构与机制演化分析——基于组织社会学新制度主义的分析视角

孙 勇 杨 杰 马伟茗

（①四川师范大学华西边疆研究所 四川成都 637002 ②西藏自治区经济战略研究所③西藏自治区政府办公厅 西藏拉萨 850000）

一、对口支援西藏：同一场域①场域一词最初来自皮埃尔.布迪厄（Pierre Bourdieu）。他借鉴物理学的磁场论，提出场域概念，并与习惯、资本、实践等系列概念一起组成了完整的社会学分析体系。后来的诸多学者借鉴其学术成果先后提出了多中心场域、求职场域等概念。新制度主义的学者则提出了组织场域。本文中的场域无疑是指组织场域，用来指“组织存在及组织行为发生的时空场所”。中多重组织系统力量的互动

对口支援西藏，是中国最高决策层在国内施行对口支援政策的重要组成部分，是已经持续近四十年的社会实践，这种支援呈现出了明显不同于世界范围内其他援助行为的特征。二战后，人类经济社会发展的历史中，存在着发达国家和国际组织对发展中国家的援助、主权国家内部的援助两种模式。前者常常附加额外的政治条件，而后者或将内部的地区差异视为正常并选择制度性地忽视，或采取单一的横向财政转移支付的方式尝试予以解决[1]。像我国制度性的部署对口支援西藏这样，为实现某种组织目标，将受援地发展作为支援方的责任来安排，实现经济、人才、产业、民生等多层次与全领域覆盖的支援模式，显然是一种制度和实践创新。在早期对西藏经济作分析的学者研究框架中，这种制度性的安排被视为西藏总体供给模式的重要组成部分，从制度经济的理论视角看，属于中央对西藏的制度供给内涵之一[2]，从复合性组织制度的研究上讲，在理论和实证阐释方面有着深入挖掘的巨大潜力。

经过深入观察，我们有理由判断，从中央将对口支援西藏的援助模式推广到对新疆以及对其他西部省（区）的支援来看，国家对扩散这种模式有着强烈的引导意愿。而在进一步研究之中，无偿对口支援西藏行为产生了显著的经济社会效益，帮助西藏提升了整体社会发展程度，也是有来自学界的持续跟踪研究成果可以佐证的[3]。当然，必须承认和强调，无论是在维护统一的政治经济实体层面，还是在丰富普通个体的物质精神层面，西藏自治区都为全中国的安全、稳定和发展乃至保护江河源头的生态资源做出了巨大贡献。在这个意义上，我们提出对口支援西藏是无偿的，并不是否认西藏对全国承担的责任和各级部门的工作付出，而是指援藏行为不以西藏的同等回馈为前提和期待。

全国对口支援西藏行为持续时间如此之长，覆盖领域宽泛复杂，同时涉及多个省级行政区域和中央国家机关、中央企业，是典型的同一组织场域多种组织系统力量的交织现象。这一现象的复杂性表现在两个方面。一方面，这一场域中的微观行为主体既是援藏工作组织结构中的成员，又同时负有对原属组织系统的责任，履行着多重代理职能。如援藏干部在藏期间，既要履行新的职务责任并接受西藏组织部门的管理，又要完成好原派出单位提出的援藏任务，以维护援助方的形象和权威，特别是类似援藏工作队领队、援藏专业技术人员这样的角色，还要同时履行队伍管理、发挥专业技术优势以传帮带西藏本土人力资源的职责。在具体的援藏任务之中，各个行为主体面临多重组织目标和多重激励的交叉，也面临着各自完成不同任务诉求的冲突。另一方面，这一场域中的组织系统力量不仅有科层制组织中的上下级、横向同级政府部门，还有相对独立的教育系统、医疗系统力量、中央企业、非政府组织和社会援藏力量的参与，各个行为主体的诉求有同有异，仅在某些项目的选择与效益评估上看，各执一端的情况时有发生，其摩擦程度和协调成本可见一斑。

在这一复杂性意义上，我们关注的是：这样的不以对方同等回馈为前提和期待的、存在复杂互动和摩擦的援助行为，其内部结构的演化脉络的依据是什么？如果再进一步追问，支撑援藏工作稳步推进、深入发展的作用机制是什么？我们尝试从这一社会现象的时间发展角度，对援藏的组织结构、工作机构等内涵的演化进行梳理，同时从组织分析的角度借用新制度主义的理论思路和分析工具给出一个作用机制的解释框架。

组织社会学的新制度主义理论由迈耶（John Meyer）和罗恩（Brian Rowan首先提出，迪玛奇奥（DiMaggio）和鲍威尔(Powell)做了重要推进，由此逐渐演变形成了一个重要的理论流派[4]。新制度主义强调从组织和环境关系角度认识组织现象，提出组织的生存发展不仅要考虑技术环境，还面临着重要的制度环境，后者对组织生存发展的影响更大。关于制度环境，迈耶认为是指一个组织所处的法制环境、文化期待、社会规范、观念制度等被人们“广为接受”的社会事实，具有强大的约束力量。他提出，不同于技术环境对组织提出追求效率的要求，制度环境往往要求组织活动具有合法性，或叫合理性。如果组织的行为有悖于构成制度环境的社会事实，就会出现“合法性”危机，会使组织的生存发展面临极大困境。比如，如果一个社会普遍认为“实现均衡发展”符合人类群体的生存规范，则拒绝缩小发展差距的组织表态或行动，即无视区域长期不均衡问题的决策会引起社会公愤；相反，旨在增加贫困人口福利的政府干预措施，即帮助后进地区发展的决策则能受到社会群体的普遍支持，从而获得稳定的合法性基础。这是在强意义上起作用的合法性机制。对于合法性机制在强意义上作用于对口支援西藏的情形，我们会在后文的分析中具体阐释。

与迈耶不同，迪玛奇奥和鲍威尔则主要从弱的意义上探讨合法性机制。弱意义上的合法性机制，是指制度并不是一开始就规定了人们的思维和行动，而是通过影响资源分配或激励的方式来影响组织行为。在全国对口支援西藏组织行为中，合法性机制在弱意义上发挥的作用亦很显著。比如，对口支援西藏的省（市）中，北京市是率先建立前方指挥部工作机构的制度创新者，此种行为获得了来自中央的肯定和认可，从而产生了一种激励，诱使越来越多的援助方模仿采纳这种做法。在这里，组织采取某种行为不是外在环境逼迫的，而是组织意识到这样做能提高组织效率，或更容易获得某些资源后自愿行动的。

我们注意到，国内学界已有很多学者运用合法性机制对组织及其演化展开分析。张玲萍运用合法性机制分析蒙牛企业的成长过程，认为正是在对合法性的获取中蒙牛实现了模仿者到公益行动者、领导者及恶性竞争者角色的转变[5]。王飞通过对某地方政府临时组织机构的动态分析，指出最初是效率机制后来是合法性机制主导了这类组织的结构变化[6]。田凯对组织理论新制度主义发展路径的反思，提示学者不光要关注制度对组织的影响及组织的回应策略，还要重视在与组织互动中规则和制度的演变过程[7]。邓锁对资源依赖理论与新制度主义组织理论的比较分析，提出新制度主义学派在强调合法性机制作用的框架下，忽略了对组织与环境的互动、制度创新和变迁等内容的研究[8]。这些已有的学术成果，为本文提供了极大的启发和分析上的助益。

在上述基础上，我们认为，在财政分权制度下，援助方作为具有相对独立意义的财政或利益主体，虽然对口支援西藏行为在纯粹的经济学意义上不符合其自身发展的效率机制内涵，但各方仍不约而同地采取了配合落实中央关于支援西藏决策部署的组织行为，使得同一场域中多系统组织力量的互动成为可能，甚至出现了自组织的现象，使对口支援西藏工作的组织结构不断完善和规范，基本保障了中央政府支持西藏地方“开放发展稳定”这一组织目标的实现。这其中，起主导作用的机制就是合法性机制。我们将在梳理对口支援西藏工作的组织结构、工作机构基础上，分析组织注意力对合法性机制的高度关注，是如何主导了对口支援西藏的组织行为。

二、对口支援西藏工作组织结构和工作机构的演变

在回答合法性机制如何并在哪些层次上主导了对口支援西藏的组织行为之前，本文首先要确定的是，中央的决策是国家行政事务的安排，调动全国的人财物对西藏地方进行支援，是基于我国总的社会制度在对边疆民族地区的公平性，即努力实现宪法和有关法律的规定，必须极大地帮助边疆少数民族地区发展；其次是基于我国民族工作的路线方针和政策的规定性，即“共同团结奋斗，共同繁荣发展”。在此基础上，按照既定体制和在改革开放之后的机制创新，针对“对口支援西藏”的重大决策以及多年的实践，我们认为，有必要在实证研究之中梳理出对口支援西藏的组织结构和工作机构的演化过程，并予以学理分析，这既是现有关于对口支援西藏研究的空白点，也是我们后文的分析基础。

（一）对口支援西藏工作的组织结构

在国家决策层面，中央明确提出全国支援西藏是在改革开放初期1979年的全国边防工作会议上。此次会议明确由北京支援内蒙古、河北支援贵州、江苏支援广西和新疆、山东支援青海、天津支援甘肃、上海支援云南和宁夏、全国支援西藏[9]。从中可以看到，当时确定的支援西藏的主体是“全国”，这一虚化的没有明确指向的词语意味着主体尚不十分明晰且不固定在哪些省市。1982年10月，中央召开了经济发达省（市）同少数民族地区对口支援和经济技术协作座谈会。此次会议的主题侧重于对发达地区与少数民族地区开展经济协作予以政策倾斜，并非对西藏的针对性援助。直到1984年3月，中央召开第二次西藏工作座谈会，才拉开了对口支援西藏的序幕，具体方式是由指定的省（市）、中央国家机关负责帮助西藏建设43项中小型工程项目。由此，政府与媒体以及学界话语中常用的“全国支援西藏”的行为开始有了权责明确的组织行动主体。

1994年7月，中央召开了第三次西藏工作座谈会，正式确立“分片负责、对口支援、定期轮换”的援藏方式，明确15个省（市）对口支援西藏7个市（地）（见表1），确立了援藏的制度性政策。2001年6月，中央召开第四次西藏工作座谈会，决定新增3个省、17家中央企业对口支援西藏，实现西藏所有县（区、县级农场）全覆盖（见表2）。期间，四川省退出了对西藏的支援，对口援藏的组织成员略有调整。2010年1月，中央召开第五次西藏工作座谈会，确立援藏资金1‰基数和8%的递增幅度增长机制，很大程度上改变了以往援藏资金投入的不确定性和随机性。2015年8月，中央召开第六次西藏工作座谈会，适度调整了对口援藏工作的具体安排，将福建省的对援对象由林芝市调整为昌都市。由此，林芝市对口援助方变成广东省，昌都市对口援助方调整为天津、重庆、福建3省（市），原有的央企对口援助关系不变（见表3）。此外，从2016年1月开始，北京市、江苏市、广东省每年从本省（市）援藏资金中各调出25%用于支持昌都市。这些措施是对一段时期内援藏工作偏离均衡性的组织回应。

表2 第四次西藏工作座谈会后对口援藏一览表

表3 第六次西藏工作座谈会后对口关系调整部分

至此，对口支援西藏工作的组织结构基本成熟稳定，除了宏观上明晰的“中央政府、支援方与受援方”核心三角框架外，微观上也形成了层层对口的多层成员模式（见图1、2）。

图1 援助方的组织架构

图2 受援方的组织架构

由此可以看出，中央政府提出了“对口支援西藏”的组织目标后，一直作为最高层次的决策者对援藏工作做的原则性指导和具体规定，如强调对口并明确各省（市）援藏资金投入比例、提出“对口援藏资金的80%必须用于民生、援藏资金和项目必须向基层倾斜和向农牧区倾斜[10]”的要求等。在长期性的援藏工作开展过程中，援助方则逐渐演化为界限明晰的三大主体，即各援藏省（市）、中央和国家机关以及中央企业。各援藏省（市）的省一级政府具体落实对西藏7市（地）及市直部门的援助工作，也有些省（市）将援藏任务指派给其省域范围内的部分市（区），如江苏省的南京市、泰州市、镇江市、苏州市分别对口支援西藏拉萨市的墨竹工卡县、曲水县、达孜县以及林周县；湖北武汉、襄阳、宜昌、黄石支援西藏山南市乃东县、曲松县、加查县、琼结县；安徽省研究确立了“市包县”的工作方式和轮换机制，将16个省辖市分成三批依次承担对口支援任务等。

中央国家机关除了对口支援西藏各区直单位外，还安排本系统内各省（市）的厅局对口支援西藏7市（地）同系统的厅局（见表4、5）。可以看出，厅局与厅局的结对关系基本上符合省（市）与市（地）的结对关系，但援助方的范围却不局限于省一级直属部门，还另外增加了市（县）一级的部门以强化支援力量。同时可以看出，中央和国家机关对系统内的结对关系没有做硬性要求，比如农业系统内，对那曲市就暂时没有特定的支援方。在对口援藏中，有的部门和系统积极落实支援任务，形成了“专项”援藏机制。特别值得一提的是教育系统的援藏工作。从援藏内容角度看，虽然在各省（市）、中央企业的援助内容中均涉及对教育援助的部署，但在多年的发展实践中，教育系统已发展出了相对独立的援藏机制。比如高等教育系统的援藏最初就是由“教育部直接同对口支援单位联系，要求其直属的高等学校尽义务和责任，要求受援高校积极主动抓住机遇。对口支援高校的协议、计划和总结都是直接报送教育部[11]”。2010年之后则成立了教育系统独立的援藏工作机构。可以说，教育系统的援藏工作并不主要由各省（市）、中央企业来实施，更主要依靠的是其系统内部自上而下的动员和组织。因此，从援藏工作主体角度看，应将教育系统的援藏工作主体界定为国家教育部，即隶属于中央和国家机关的范畴。中央第六次西藏工作座谈会后，为了精准解决西藏落后的教育医疗水平，实现短期效果与长期发展水平提高的融合，中央创新发展了“组团式”教育援藏和“组团式”医疗援藏，形成了独立的援藏组织结构子系统（见表6）。

表4 农业系统援受双方组织成员

表5 全国工商和市场监督管理部门对口援藏关系

表6 “组团式”对口支援医院情况

（二）对口支援西藏的工作机构

1.中央层面

从党和国家的工作大局看，援藏工作是中央治藏方略的重要组成部分。由于援藏工作涉及面广、领域跨度大，中央西藏工作协调领导小组这一工作机构，成为完成援藏重大战略任务的主要载体。中央西藏工作协调小组的主要工作职能是担负对达赖集团斗争和维护藏区稳定，对有关省市和部门的涉藏工作进行调研和协调。2003年以后，该协调小组的工作领域和内涵得到扩大，加强了对西藏发展问题的宏观指导和综合协调，加大了对相邻省其他藏区的关注和支持力度。对援藏工作的决策和原则以及具体安排部署，是通过历次中央西藏工作座谈会、对口支援西藏工作电视电话会等会议以及中央西藏工作协调小组下设的经济社会发展专项小组、涉藏外事组等在西藏指导检查工作的方式进行。

2.援藏各省（市）层面

各省（市）的援藏工作机构是在长期的援藏工作过程中逐步建立的。大体来说分为“前方”和“后方”两部门。所谓“后方”，是指在援助省（市）普遍成立援藏工作领导小组，由省（市）主要领导同志任组长，由各市（县、区）和有关委办局作为成员单位，下设领导小组办公室，具体负责援藏工作事项的开展。各成员单位有明确的职能部门和专责人员。如湖北省要求各成员单位也成立援藏机构，确保一名厅级领导具体负责，固定工作联络员，积极与山南市各有关部门进行对接开展援助工作。各省（市）援藏工作领导小组虽名称、设置各不相同，但结构功能基本一致（见表7）。所谓“前方”，是指在受援地成立指挥部。如“北京援藏指挥部是全国首家援藏省（市）派驻西藏的专门援建组织机构，专门负责援藏工作的日常管理，实现规划立项、项目管理、审计监督、财务保障和党建宣传的‘五位一体’，突出专业化、规范化，形成对口援藏新的工作机制和流程[12]”。援藏省（市）通过这样的工作机构，形成了前方有抓手、后方有支撑、前后方统筹联动的工作格局。援藏省（市）的援藏工作领导小组通过定期或不定期召开会议、党政领导带队到西藏实地考察调研或检查指导援藏工作等方式，统筹协调、研究决策援藏工作重大事项。如上海市自1994年至2014年已有市领导20余次带队到西藏进行考察调研指导，与西藏自治区和日喀则市党委、政府共同协商推进援藏工作。

3.中央国家机关层面

中央和国家机关没有设立单独的援藏工作机构，其援藏方式相对独特。“在现行体制下，中央各部委掌握了大部分资源尤其是财政资源，一些重大的发展项目必须先向有关部委申请并获批准才能上马。在权力仍然渗透于经济运行的社会转型期，加上当前信息公开制度尚不健全的情况下，一些部委官员可以有选择性地把手中掌握的资金、项目等资源送给某一个地方政府。”[13]从这个意义上说，中央政府以下的地方各级政府在面对中央和国家机关时，存在一定的获取优惠政策和项目资源的竞争关系。如果平等参与竞争，无论是从地缘角度、权力网络角度来看，西藏在争取相关资源方面的难度都相对较大。而有了中央决策下的援藏工作，西藏地方争取更多资源的力度就不同了。中央和国家机关严格贯彻落实中央决策部署，更多频率、更强深度加强对西藏的区情调研，提炼出西藏经济社会发展的特殊性，进而帮助西藏研究设立一些特殊的区域发展优惠政策，并争取得到中央的支持肯定，加大对西藏财政的转移支付力度，增强了西藏在当年与五年规划的多轮竞争中争取到更多资源的可能性。在中国现有的行政体制下，由于制度的不完善和科层制本身的弊端，很多事情的成与不成，原就在两可之间，取决于协调的力度和层级的远近。借助援藏政策，各部委面对西藏的“特殊”地位，在自身职责范围外更“积极努力”地推动中央优惠政策和某些专项资金在西藏的落地实践，其支援和帮助性质也因此而显现。最后，援受双方的对接成果通过各部委召开的援藏工作会议进行明确、成文、下发，继而落地与落实到对口援藏的地方和单位。

4.中央企业层面

在工作机构的设置上，中央企业基本与援藏省（市）相似，同样是成立援藏工作领导小组，安排专门的机构、专门的人员负责统筹援藏工作事宜。值得重视的是，由于遵循市场机制追逐利润与无偿援助存在冲突，央企也很重视在援藏工作中的“政治统筹”，注重高扬“讲政治、顾大局”的援藏理念。“事实上，有些央企近年来陷入巨额亏损状态，例如，武钢集团2012年亏损12亿元，中国铝业集团2014年度亏损163亿元，中国粮油集团下属控股企业也在2013年度有亏损，中国东风集团在2014年度实现扭亏转盈之前出现较大亏损，但仍然在增加援藏资金投入”[14]。大多数央企通过内部的“政治统筹”解决其自身双重组织角色中的冲突，从而确保完成援藏工作任务。（见表7）

表7 部分援助方援藏工作小组、负责人及工作机构

5.受援方层面

西藏自治区经过酝酿和研究，相继成立了西藏自治区经济对口援藏工作协调办公室、西藏自治区党委组织部对口支援干部处等对接单位，专门负责自治区级层面受援工作及援藏干部的管理组织协调工作。西藏各具体受援地先后成立了相应的工作协调领导小组并设立受援办公室，配备专职工作人员，负责与各支援方沟通联系。西藏各区直机关作为具体落实中央国家机关援藏内容的部门，对下发的正式文件进行“任务分解，明确责任领导、牵头部门、协办单位、具体负责人、具体完成时限”，同时负责对各项任务的落实完成情况开展监督检查，掌握进展情况，并及时向上一级中央和国家机关、西藏自治区党委、人民政府汇报工作任务落实情况。教育、医疗系统“组团式”人才援藏工作有单独的受援工作机构。以教育系统为例，西藏成立了由一名政府副主席为组长，西藏自治区相关职能部门为成员单位的“组团式”教育人才援藏工作协调领导小组。领导小组下设办公室，负责定期调度工作进展、实施情况，加强信息互通，通报好的经验和做法，及时协调解决重大事项，确保各项安排部署落实到位。可以说，受援方层面已形成了完整的受援工作对接机制，包括了横纵向沟通、上下向沟通、正式与非正式沟通在内的多种方式，涵盖了组织间、部门间、群体间等多种组织层次。

三、合法性机制主导了对口支援西藏行为

从某种意义上讲，对口支援西藏的组织行为带有计划经济色彩，依靠政治动员和行政指令方式推动。但对口支援西藏行为不是在封闭的科层制组织内部运行，而是经中央决策并由媒体宣传、社会参与的发散性、群众性引发了各方关注。换句话说，援受双方各系统的组织在行动时面临着内外复杂的制度环境。在本文第二部分可以看到，对口支援西藏的组织结构是在起初的制度设计框架内丰富拓展的，表现出某种程度的制度路径依赖；援藏工作经过多方磨合，在产生了自组织的行为之后，其工作机构在各援助方之间表现出极大的趋同性和相似性。我们认为，这样的结果，主要源自组织对制度环境的合法性适应。这里的制度环境，包含两个层次的内容：第一层次是包括共享观念、共同历史遗产等内容的稳定制度；第二层次是包括原科层制组织系统激励方式等内容的既有规则。这些都是组织决策、行动的现实制约条件，组织因前者内在的公共正义性质而自觉不自觉的采取符合社会期待的行为，因后者已有的各种对资源分配的规则而承受着相应的外在压力，进而努力使组织行为趋于合理。值得注意的是，在第一层次的语境中，组织存在着两种不同的意愿等级行动。一种体现为组织的决策者或行动者高度认可社会群体共同的文化观念，或称共享观念、共享秩序的情形。在这种情形中，组织并未感受到合法性的压力，而是自愿的、积极主动地与共享观念同步，是道格拉斯意义上的“制度通过人来思维”的一种体现①玛丽.道格拉斯在其《制度是如何进行思维的》一书中，阐述了强意义上合法性机制（制度）对人行为的作用。她提出建立在“公义”（legitimacy）基础上的制度是社会成员共同接受的基本理念规范，通过赋予人们身份、塑造共同社会记忆、对事物加以分类等方式左右人们的认知，指导人们的行动。在这个意义上说，制度是通过人来思维的，制度具有绝对意义的能量影响人的行为。。另外一种是组织的决策者或行动者对某一事物的判断部分或完全独立于社会群体的共享观念，但迫于多数压力采取符合社会期待行为的情形。全国支援西藏所涉及的各援助方所作出的援藏决策与行动，基本是积极主动并朝着共同方向发展的（只有极个别的援助主体例如西藏的一个相邻省退出了援藏），绝大多数支援方都能够长期坚持做好援藏工作。具体到对口支援西藏的组织行为分析，我们提出以下解释框架：

（一）共同的记忆和亲密的情感纽带为对口支援西藏行为提供了稳定的、观念层面的制度基础。历史上，中国有着长时间的“大一统”政治诉求和政治遗产，经济、文化、政治等各因素始终在一个共同体框架下交流互动，最终体现在民族关系中即费孝通提出的“中华民族多元一体”互动交融的价值观。近代自晚清以降，中华民族落后挨打、饱受摧残，受辱的创伤在新中国成立之际得到抚慰，也同时将建立强大的、崭新的、重新屹立于世界民族之林的现代国家的情感冲动提升至顶点。各民族在社会主义大家庭中，呈现出空前鼓舞和团结的景象，并在高度国家认同的规范下不断巩固。上述文化观念在宪法关于“我国各民族已经成为一个自由平等的民族大家庭”的表述中得到集中体现。同时，借助建国后开展的少数民族识别工作，大量关于少数民族地区生产生活方式、民族歌舞服饰等文化传统的内容被作为整个国家文化的一部分予以介绍推广，拉近了兄弟民族之间的距离，消除了民族陌生感和隔阂。全国人民对特别是像西藏这样经济社会发展水平相对落后区域人民的共情和关切，成为一种普遍的真挚的情感。

在高扬理想旗帜的上个世纪50到70年代，无数共产党人怀着崇高的理想信念，主动投身援藏工作的洪流，在极其艰苦的岁月中，以革命的乐观主义精神、兢兢业业的干事态度、密切联系群众的工作作风，塑造了一代又一代援藏人的精神风范，是韦伯社会分析意义上的价值理性在引领[15]。上个世纪70年代中期毕业进藏的大学生是积极响应中央的号召，到边疆、到祖国最需要的地方去工作，后来基本上都成为建设西藏的骨干力量[16]。我们提出的组织决策者或行动者高度认可共享观念，并自觉积极采取行动与共享观念同步的逻辑由此可窥一斑。不难推测，在对口支援西藏中的前期，作为援助主体的各省（市）的决策者也具有与社会期待一致的理念规范，会愿意、主动落实援藏任务，从而使无偿的援助行动成为可能，并付诸于长期的实践。

（二）维护国家统一安全和实现共同富裕的政治正确，对落实对口支援西藏行为构成外在压力。由于西藏所处青藏高原独特的自然地理环境、和平解放前西藏所属政教合一封建农奴制的社会历史形态，以及清末以来各殖民势力在中央王朝政权势衰、解体之际侵略瓜分中国进而制造“西藏问题”，并推动其国际化等因素，使得西藏总体上呈现出与内地不同的特殊性。这种特殊性既表现在国家战略层面，也表现在经济发展层面。战略层面，20世纪中叶至今，国际反华势力与境内外分裂势力从未放弃将西藏分裂出中国的企图。因此，中央多次强调，西藏的安全关乎国家的安全，西藏的稳定关乎国家的稳定，西藏的发展关乎到全国的发展。

西藏稳定对国家统一、民族团结的重要意义在中央第三次西藏工作座谈会上被提升至战略性高度，对口支援西藏、帮助和支持西藏发展，直指党在西藏执政基础的稳固，直指用西藏各族人民安居乐业的事实粉碎分裂者的分裂图谋，从而成为高度的政治正确。经济发展层面，改革开放以来，邓小平提出两个大局的战略思想，要求“先富帮后富、最终实现共同富裕”，并提出要“立足民族平等，加快西藏发展，抵御西方敌对势力借助西藏问题‘分化’中国的图谋，建设反分裂、反和平演变的坚强阵地，并在西藏筑起坚不可摧的西南国防[17]”。在西藏与全国发展差距不断加大的背景下，中央做出对口支援西藏的部署，推动西藏发展、“实现共同富裕”，也是政治正确的体现。对援藏各方来说，遵循政治正确采取相应的组织行为，才是合乎情理的、符合中央期待的。

（三）行政体制中的激励方式，促成纵横相交落实援藏任务的合力，保障了对口支援西藏工作的顺利进行。从我们梳理的对口支援西藏工作组织结构来看，无论援助方和受援方成员组成如何丰富而多层次，其内部组织结构却是高度同构的，有着同一的激励逻辑，即中央政府有对地方政府官员的考评、任命、调配等人事选择权，后者在位谋政，有获得上级肯定的取向，并会通过各种方式渠道贯彻落实前者的要求和部署。从纵向看，不仅省（市）一级对中央政府有争取政治忠诚和政治声望的冲动，市（地）一级对省一级、各系统对中央和国家机关、中央企业对中央政府都遵循这样的行动逻辑。因此，不论是省级政府面对中央政府直接组织对口援藏，还是省级层面将援藏任务指派给固定市级行政组织，都能在行政组织系统激励机制的引导下实现微观行动主体多重代理角色和组织目标的调和。从横向看，受援方西藏要以实际行动证明自身对中央做出对口支援西藏决策的“特殊关怀”是“倍加珍惜”的，因此会在具体的工作中寻求与援助方的合作，共同解决阻碍援藏工作顺利开展的各类问题和困难，努力建设圆融无碍的工作环境。对纵横双向产生激励的机制，共同推动对口支援西藏工作的落实，基本确保了中央设定的帮助西藏实现开放发展稳定的组织目标的实现。

（四）下级组织向上级组织传达有效行为信号的竞争性机制，为对口支援西藏的组织创新提供了可能。组织社会学的信号理论提出，在组织内部的考核机制中，上级与下级之间存在着信号不对称的情况，即上级不能完全掌握下级的所有努力行为，因此下级有动力向上级发出代表自己能力、政绩的信号。而如果是人人都能发出的信号，则是无效信号，无助于上级对下级的区分选拔[18]。因此在实际工作中可以看到，为了向上级组织传达有效的政绩信号，各援助方之间既有争创各类“第一”的行为，又有模仿制度创新者采纳新制度的行为，从而客观上实现了组织创新和组织结构的完善。如广东省创新将社会力量引入援藏工作，江苏省创新压茬轮换援藏干部领队以消除批次交接的空白期，湖北省打造“华新模式”增强受援地自身造血能力并探索“对口下沉①“对口下沉”机制，是在现有的明确对西藏所有县（区）结对关系的基础上，推广实施至西藏最基层单位，即明确由援助方的某一个县（区、市）对口援助西藏的某一个乡镇甚至是村。”机制等，这些做法都得到了中央层面不同程度的认可和肯定，实现了政绩信号的有效传达。在对口支援西藏组织结构尚未成形完善的阶段，其他组织系统力量出于应对不确定性、节省探索成本等因素的考虑，纷纷模仿扩散制度创新者的做法，推动了组织结构的丰富完善。

由以上分析可以看出，对口支援西藏的提出和落实均有着长期稳定的制度基础作为支撑，合法性机制主导了运行过程，产生了自组织取向和行为，并已演化出了具有自身逻辑的组织结构，具备了组织创新的动力和能力。分析同时揭示，制度环境并非单纯作为外在变量对组织发生影响，其本身在与组织互动中也在不断发生演变。在这个意义上，我们可以说，组织过程也是规则、制度产出的过程；组织规则发展成为制度性的准则，是一个不断优化的过程，制度的产出并逐步定型，为更高层次的制度框架提供了组织运行的新模版，进而增强了制度性安排的更大活力。

结语

我们的分析，集中在组织社会学新制度学派的合法性角度，梳理了对口支援西藏的组织结构、工作机构的演变，并对其得以实现的背后机制进行了解析与阐释，这与以往对援藏研究往往从效率机制角度展开的分析或许截然不同。由于组织注意力是一种稀缺资源[19]，对合法性关注的同时有可能意味着对其他机制的忽略。组织注意力决定了组织行为，因此我们提出的“合法性机制主导了对口支援西藏行为”的框架阐释，也能解释对口支援西藏中某些受到诟病的现象。比如不重视对援藏资金的管理、部分援藏项目效益低下等现象[20]，都可以从“重视组织合法性机制而对效率机制有所忽略”的角度进行解释。对此，有必要在完善对口援藏机制中，关注效率机制的建立与运行，解决好投入与产出不匹配的问题，在提高援藏社会效益之中提高经济效益。同时，我们在主导对口支援西藏行为的合法性机制分析中，没有看到迪玛奇奥和鲍威尔提出的“强迫性机制”，即法律力量的明显作用，这或许提示未来的对口支援西藏工作应重视推动其走向法制化的轨道。

援藏组织架构和运行机制内生于中国特色社会主义政治体制，是有史以来中华民族多元一体发展脉络的彰显，是最终实现共同富裕的社会主义本质的体现，是改革开放“两个大局”区域发展战略的伟大实践，有客观必然性、不可替代性，有强大的生命力和继续发展完善的广阔空间。未来在推动对口援藏工作由“单向对口支援”朝着“长期对口合作”的转向中，又将涉及此场域中市场与组织的交叉、组织目标的置换、互惠性规则的转变等内容，将极大地丰富援藏研究的内涵。从上述意义上看，本文对援藏工作组织结构、工作机构的梳理以及围绕合法性机制搭建的阐释框架，为继续完善援藏工作实践提供了新的视角，希望能引发出业内更具解释力的实证研究。