乡村振兴视角下亚洲典型国家土地集约综述

2019-10-18王翱航

生产力研究 2019年9期

王翱航

（上海工程技术大学管理学院，上海 201620）

一、引言

2017 年10 月在中国共产党第十九届代表大会上习近平总书记提到了“乡村振兴”这一概念，随后中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，是中国三农问题发展的一个新起点。亚洲典型国家实施过类似于乡村振兴运动，20 世纪70年代的日本造村运动铸就“一村一品”，带动1.5次产业发展；20 世纪70 年代韩国“新村运动”，使韩国农村面貌焕然一新，乡村文明得到了发展。亚洲典型国家的乡村振兴经验对我国的乡村振兴有着重要的参考作用。

在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出乡村振兴，产业兴旺是重点、生活富裕是根本。通过研究发现有些国家是在乡村振兴之前就开始土地集约，如日本；有些国家是在乡村振兴进行一段时间后才开始土地集约，如韩国。这两个国家的农村产业兴旺和农民生活富裕离不开土地集约的作用，通过土地集约使农业规模化、机械化生产成为可能。日本20 世纪60 年代开始土地集约，土地集约的特点为立足本国国情，因地制宜，使平均耕作面积扩大了50.4%。韩国20 世纪70 年代开始土地集约，土地集约的特点为徐徐推进，使平均耕地规模提高了1.5 倍。

本文的结构如下第二部分分析了亚洲典型国家土地集约时的工业化和城市化程度；第三部对亚洲典型国家的土地集约的国家政策进行整理；第四部分对土地集约的成就进行了整理；最后一部分总结出亚洲典型国家土地集约的经验。

二、工业化、城市化是土地集约的先驱条件

（一）工业化是乡村振兴的基础

通过对亚洲典型国家土地集约经验的分析发现，亚洲典型国家都是在工业发展的基础之上开始乡村振兴，通过工业反哺农业使农业具有竞争力。

工业化发展为乡村富余劳动力提供工作机会，使农业人口减少；工业化也使政府财力加强有更多的资金可以投资于农业；工业化也为农业的机械化提供了技术支持。同时工业化也希望农业生产率提高为工业化提供更多必要的原材料以促进工业化的发展。

二战中日本因为发动侵略战争而付出了沉重代价，战后日本被美国占领，国内发生严重通货膨胀，国民经济几乎崩溃。在美军的指导下，日本开始现代化进程，20 世纪60 年代日本成为世界第二大经济体，并且成为世界上最先进二十个工业国成员之一[1]。由于日本工业化的发展，第二产业和第三产业吸引了大量农民，出现了大量的兼业农民，为农村土地集约提供了可能，经济的发展也使得政府有更多的资金支持农业。

韩国在二战前就为农业国家，二战后更是因为局部战争影响，工业化缓慢进行，1962 年韩国工业化开始快速发展，1974 年GDP 增速为11.2%[2]。韩国第一个和第二个五年计划之中基本上是以工业和服务业为主要发展对象，农业发展基本停滞，城乡形成巨大反差，城市比农村更有吸引力。另外快速的工业化为政府提供了大量的建设基金，使政府有足够的资源来发展农村。

表1 1960—1990 年亚洲典型国家产业结构的变化

由表1 可知，亚洲典型国家产业结构从20 世纪50 年代开始发生变化，第一产业和第三产业发生巨大变化，第二产业基本平稳。第一产业所占比重大幅下降，第三产业大幅上升，从时间上二战后各国农业在产业结构中的比重持续下降，日本和韩国农业发展较慢，日本在20 世纪80 年代第一产业下降到10%一下，韩国是在20 世纪90年代才达到。从国别上日本第二、三产业在20 世纪60 年代发展迅速使土地集约有了足够的经济支持；韩国经济在20 世纪70 年代得到快速发展，土地集约伴随着经济发展开始。

总的来看，工业化的恢复和发展使亚洲典型国家的农业人口不断减少，为土地集约提供了可能，另外工业化的发展和恢复也使亚洲典型国家政府有大量的资源来支持农村建设。

（二）城市化是土地集约的前提

工业化必然会带动城市化的发展，城市化反过来会促进工业化的发展。同时城市化也会对农业产生影响，储德平等（2015）[3]通过DSR 模型推断出城市化会对农业产生正向影响，原因在于人口的城市化是农村人口城市化，农民的减少使得土地集约成为可能，农业可以规模化生产。

日韩两个后兴工业化国家，因为其工业化化发展与洲美国家相比起步较晚所以其城市化水平相对较低，但是实施土地集约化战略时城市化也达到了50%以上。战后日本农村人口已经少于总人口的一半，1950 年城市化率为53.4%经过近二十年的发展1970 年城市化率达到71.9%，随着城市化率的升高日本出现了大量兼业农民，使得农民平均拥有土地数量有所上升，但是与欧美国家相比依然较少。韩国的工业化起步晚但是发展速度快，所以城市化发展速度也较快，1950 年韩国城市化率为21.4%处于城市化中的初级阶段，但是到1980 年韩国城市化率已经达到56.7，而此时正是韩国新村建设的关键期，同时也是土地集约政策的发力期。

城市化给农村发展带来了挑战，因为城市吸引的多是劳动资源丰富的年青人，造成了农村的空心化和老年化，使农村发展乏力。但同时城市化为农村发展带来了机遇，农业人口的减少，使得土地集约成为可能。

三、政府支持是土地集约的重要保障

政府是土地集约的推手，为了促进农村地区的发展和提高本国农业在世界农业竞争中的竞争力，亚洲典型国家在农业振兴运动的开展中都制定了相应促进土地集约政策。

（一）逐渐松绑、突出租赁、利用社保的日本模式

因为特殊的地理环境，日本农业被称为国防战略。因为地形和历史原因，日本农业经营规模狭小。为了实现农业的规模效应政府一直在努力，日本1980 年平均经营规模为1.17 公顷，农业经营规模与其他亚洲国家相比排在前列。

1.土地政策的逐渐松绑。20 世纪50 年代为了实现耕者有其田和消灭对佃农的剥削，日本在美国的干预下开始了土地改革，土地从地主手中分散到农民手中，农业经营平均规模小，土改完成后农户平均耕地面积额为0.817 公顷，不利于产生规模效应和采用耕作机械化，为了防止形成新的地主，1952 年《农地法》还规定，拥有土地不能超过三公顷。

20 世界60 年代随着经济的发展政府意识到土地集约的重要性，日本政府开始逐步进行土地集约，但是整合力度小，1969 年政府制定了《农业振兴地域整备法》规定在必要时，可以对农业振兴地域的土地，进行交换分割和合并，这一法律主要是在农业振兴区对土地进行整合。1970 年政府加大土地集约力度，对《农业法》进行第二次修改，从法律上取消了拥有最高土地数量的限度，规定了农户拥有土地的最低限度为0.5 公顷，这就为农民扩大经营规模给了法律支持。

1980 年政府出台了《农用地促进法》目的在于促进农用地使用权的确定和转让以及所有权转让，主要是对于具有农用地权利的人组成的社团，按照农用地使用的有关规定，以农用地的有效利用和综合利用为目的，实施集中耕地、提高农业劳动效率等措施，改善为采取这些措施必要的农用地改变关系的事业，此法还加强了农协在土地集约中的作用，准许农业协会经营农业土地，这就使得合作经营成为可能。同年在对《农业法》进行了第三次修改时，放宽了对农业法人的限制，提高了土地集约的力度，使更多形式的经济体加入农业进行土地集约。

2.规范农地租赁办法，以长期租赁促进土地集约。1952 年的农地法规定自耕农土地不能出租，封闭了通过租赁来扩大农业经营规模的大门。为了进一步进行土地集约，1970 年对《农业法》第二次修改时还放宽土地出租限制，使土地可以自由出租，那些不在乡的土地所有者可以通过出租土地使用权的方式可以继续拥有土地使用权，同时取消地租的最高额限制，地租和市场价进行接轨，从价格上鼓励土地出租，同时也鼓励了农业经营者通过租地来扩大自己的经营面积。1980 年对《农业法》进行了第三次修改，放宽了土地租赁金的支付形式，此次修改使“土地归耕种者所有的最适宜原则”转变为以土地所有权和使用相分离，来扩大经营规模，改善土地利用率。

3.提高社会保障水平，鼓励老年农民出让土地。为了使老年农民退休后能够体面的生活，加强农业结构调整提高土地集约的力度，1970 年日本政府颁布了《农民年金基本法》。这一法律主要分为经营权转让年金和离农给付金，经营权转让年金主要是从事农业的未满65 岁老年人把其耕地转让给专业农民即可得到年金；离农给付金主要针对兼业农户，按照国家规定的方式转让其农地给专业农户时，国家向其支付年金。通过农民年金的方式，扩大了专业农户的经营规模同时也降低了老年农业从业人员的比例。

日本政府上述关于土地集约的措施，一定程度上促进了土地集约，使得平均农户拥有土地面积由1950 年的0.817 公顷增加到了1985 年的1.229公顷[4]，虽然增长幅度较低，但是取得了效果。

（二）租购并举、政府参与的韩国模式

韩国战后为了响应民众要求，把从地主手中购买的土地和从日本人手中没收的土地分给农民，同时为了遏制土地兼并还制定了严格的拥有土地的最高上限，规定个人拥有土地的最高限制为3 公顷、禁止土地租赁，规定从事农业生产的只能是农户，以“耕者有其田”为农业用地的中心原则。

1.土地限制逐步提高，农业参与形式多样化。1949 年的土地改革中规定所拥有土地的最高限制为3 公顷，不利于土地集约，1972 年政府颁布了《农地保护与利用法》对于土地限制有所放松，规定拥有土地的最高规模上升至10 公顷。后来韩国政府为了粮食生产安全将全国农业地划分为农业振兴区和农业发展区，在农业振兴区因为土地质量好，为了充分发挥土地优势，所以其土地经营规模最高上限在得到当地相关部门的批准后可以达到20 公顷，并且在1999 年在农业振兴区的土地限制被取消。2002 年韩国全面取消农田规模最高限制。

20 世纪80 年代社会上呼吁增加农业竞争力和扩大农业经营面积的呼声高涨。政府从20 世纪80 年代开始制定或者修改法律以促进农业经营规模的扩大，《农林业村发展特别措施法》出台，规定除农户外允许经济组织购买或者租赁农业土地从事农业经营，这表明专门的农业企业可以开展农业经营，大农场开始出现。

2.加强土地租赁。农业土地租赁是扩大土地经营规模的一个模式，在1949 年土地改革时期，为了维护“耕者有其田”的农地核心思想，不允许土地租赁，但随着工业化和城市化的发展许多农民不直接从事农业经营，特别是年轻农民，造成一些土地活力下降。因为地价的上涨，通过土地租赁来扩大经营规模比直接购买土地划算，为了应对新的社会现象，1986 年颁布了《农地租赁法》，使农地租赁合法，1994 年又对《农地租赁法》修改进一步下放了耕地管理权，简化了流转的程序。20 世纪90 年代韩国政府创办农地银行来促进农地租赁。

3.政府直接介入土地集约。为了加强土地集约政府除了放开土地限制之外还采取了一些实际行动亲自促进土地集约，20 世纪90 年代，政府农地规模扩张项目和农地银行项目开始实施，其主要目的是扩大耕地规模，具体措施是通过土地买卖、交换、长期租赁等方式促进土地集中、降低生产成本、提高竞争力，在实施过程中其具体政策受具体情况的影响不断改变，同时这个项目的实施周期较长，现仍在实施中。农地银行的主要项目是：农地的出售，租赁，交换，分离与合并；土地交易信息收集和提供；农地复耕；出售受委托的土地；帮助退休农民的生计；虽然其项目众多但最主要的项目是土地买卖和租赁。20 世纪90 年代韩国政府制定了“老年提前退休及农地年金计划”以为退休农民发放补贴的方式鼓励年老农民提前退出农业生产并出售土地。

韩国的土地集约与日本情况类似，并且其具体措施实施较晚所以其土地集约效果还不明显，截止到2005 年韩国平均农户经营面积为1.43 公顷，与1970 年的0.93 公顷相比明显提升[5]，但是随着政府农地规模扩张项目和农地银行项目实施，土地集约成效会随着时间的发展进一步提升。

四、土地集约是农村振兴、农民富裕的一个重要前提

亚洲典型国家的农业在提高土地集约水平和一系列的乡村运动配套政策后都实现了现代化，农业竞争力得到大幅度提高，农村得到了振兴，农民收入大幅度提高，城乡差距大幅度缩小，甚至还出现了农民平均收入高于城市居民平均收入的现象，这些成就的取得离不开土地集约水平的提高。

亚洲典型国家在土地集约后农业产值得到大幅度的增长。日本农业总产值由土地集约前的16 617 亿日元增加到集约后的117 563 亿日元。韩国农业总产值由土地集约前的8 千亿韩元增加到集约后的293 千亿韩元。

土地集约的目的在于提高农产品的产量和质量，亚洲典型国家土地集约后农产品产量上都取得了巨大成就。日本1955 年水稻每公顷平均产量为2 081 公斤，1985 年增长到5 010 公斤。1955 年小麦每公顷平均产量为1 032 公斤，1985 年增长到3 644 公斤。韩国大米1970 年每公顷单产为3.27 吨，1997 年已经达到了5.18 吨，增长了58.4%；大豆每公顷单产由1970 年的0.79 吨到1997 年的1.56 吨，增长了97.5%。

土地集约也使得农民收入得到大幅度增加。两国的农民收入甚至一度超过城市居民收入。1985 年日本城市家庭的年平均收入为496.3 万日元，比农户收入的550.3 万日元低15%。1988 年韩国农村居民人均收入首次超过城市居民，城市居民的人均收入只有农村居民的0.86 为603.1万韩元。

土地集约对提高农业机械化水平，提高农业经济具有十分重要的作用，日本、韩国通过土地集约和一系列农业政策不但提高了本国的农业竞争力还提高了农民的生活水平解决了城乡二元结构问题。由此可见，土地集约对农业的兴旺，农民的富裕直观重要，是乡村振兴运动中不可缺少的一部分。

五、亚洲典型国家土地集约经验启示

（一）掌握好土地集约的合适时机

土地集约需要一定的经济和社会条件，工业化的发展为土地集约提供经济支持和技术支持并吸引大量的劳动力；城市化的发展能够大规模的减少农村人口，农民的平均土地面积上升。亚洲典型国家的土地集约是在工业化得到高度发展，且城市化率超过50%的时机下进行的。

（二）完善土地集约法规

亚洲典型国家土地集约过程中政府根据需要及时制定或者修改相关法规，为土地集约打下了强劲的法律基础。为了加强土地集约，日本对《农业法》进行三次修改，同时还制定了《农业振兴地域整备法》《农用地促进法》等法律。韩国通过制定《农地保护与利用法》《农地租赁法》等来保证土地集约的顺利进行。对相关法律的及时修改或制定新的法律使农场主在法律的保护下进行土地集约，有助于提高农场主土地集约的积极性和减少土地集约的阻力。

（三）充分发挥土地租赁的作用

随着经济的发展，地价必然提高，特别是在人多地少的国家，地价增长速度更快，在高地价时期购买土地会占用农场大量资金，通过土地租赁的方式可以缓解土地集约中资金不足的困境，使农场即扩大了土地规模也不会减少农场在地价之外的其他农业活动支出日本和韩国更是将土地集约发挥到了极致，随着经济发展大量农民不再从事农业劳动成为了拥有土地的兼业农民，通过土地租赁可以把这些闲置土地租给核心农户，不仅有助于土地集约还可以加强土地的利用率。日本政府通过对《土地法》的修改逐步放宽对土地租赁的管制，韩国政府颁布《土地租赁法》支持土地租赁并下放土地租赁管理的权限。通过土地租赁避免了因地价上涨而使土地集约举步维艰局面的出现。