关于京津冀协同发展中税收分享机制的探讨

◆芦俊成 ◆王思月

内容提要：京津冀三地实现一体化对于区域协调平衡发展具有重要意义。文章从京津冀协同发展的主要战略及意义入手，分析认为由于三地存在税收分配不均、财政收支差异、税源与税收相背离等问题，京津冀实行税收分享具有必要性。然而通过对目前的京津冀税收分享政策进行分析，发现存在未根据企业特点确定分享比例、参与分享企业范围较窄、分配期限考虑欠佳等问题，相应的转移支付制度、税收征管体制等也有缺陷。建议从细化税收分享比例、区分税收分享持续时间、考虑企业迁移因素、扩大参与分享主体范围等方面完善京津冀税收分享机制，同时应完善转移支付体系、加强中央政策扶持、完善跨地区所得税分配制度，以共同促进三地协同发展。

一、引言

2014年召开的京津冀协同发展工作座谈会①在2014年2月26日京津冀协同发展工作座谈会上，习近平总书记的讲话首次将京津冀协同发展上升到国家战略层面。“京津冀一体化”作为一个重大国家战略一经提出，就引起了北京、天津、河北三地的高度重视和关注，一系列规划和设想也陆续出台。将京津冀协同发展定位为国家战略，不仅对北京、天津、河北三地协同发展进行了整体的职能定位，还分别对其各自应履行的职责进行了定位；不仅对整体的布局思路进行了明确，还勾勒出其整体的脉络与骨架，旨在通过发挥重要城市的带动作用，有效分散北京的非首都功能，同时促进地区协调同步发展。②京津冀协同发展的整体定位为建立“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”；整体布局为“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”；勾勒的骨架为“一核、双城、三轴、四区、多节点”。

首先，京津冀协同发展战略有利于改善目前北京面临的人员涌入过多、环境状况下降、基础设施供给不足、交通拥挤不堪、房价持续高涨等问题。通过疏散工业等第二产业，物流、医疗、教育等服务产业，行政、事业性服务机构与企业来疏解非首都功能，增强北京城市活力，促使其在长时间内的稳定、平衡发展。

其次，地区间经济发展不平衡所带来的问题有望通过实施京津冀协同发展战略加以解决。由于先天自然优势、历史背景、社会环境等因素，地区间经济水平差距随着社会发展逐渐显现并逐步拉开，对地区间资源利用、经济发展效率造成不利影响。同时，由于各地区发展程度不同，地区间相关产业的结构升级也会受到相应阻碍。而协同发展通过合理安排地区间产业布局和建立利益分享机制，有利于促进资源优化配置、要素合理流动，实现地区间优势互补、先发城市带动后发城市平稳发展，打造出有竞争力的城市群，以期在改善北京目前城市状况的同时，通过北京及周边地区的优势互补，达到地区间协调平衡、共同发展的目标。

税收作为政府筹集财政收入的一种手段，也是政府对社会经济进行调控的一种工具。政府可以利用税收优惠来充分挖掘经济发展水平较低地区的自然优势，以保障资金及人员合理流入该类地区，加强其与其他地区合作往来，最终使得所有地区得以发展进步。为实现京津冀区域协调平衡发展，应加强三地一体化，其中也应要求在京津冀三地实现管理一体化，因此，有必要通过实施税收分享政策来对其一体化的管理进行推动。税收分享政策最初是指上级政府将税收收入分享予下级政府的做法，在我国主要表现为中央与地方共享。①我国于1994年分税制改革确立了政府间增值税的税收分享机制，基本分享比例75%:25%，根据增量中央对地方实施税收返还。2001年所得税改革确立了政府间所得税分享机制，以2001年所得税为基数，实施增量分享。2002年中央和地方分享比例为50%:50%，2003年调整为60%:40%。而在京津冀协同发展中适用税收分享政策，对于缓解北京首都压力，推动产业升级转移，调整区域经济结构和空间结构，优化首都与非首都地区功能定位具有十分重要意义。

二、关于京津冀税收分享政策的分析

（一）相关政策内容

财政部、国家税务总局于2015年6月3日以财预〔2015〕92号文件印发《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》（下文简称《分享办法》）。《分享办法》对京津冀税收分享政策实施的具体内容就税种范围、企业范围、分享方式等方面作出了更为细致的规定。如表1所示：

表1 京津冀税收分享政策实施具体内容②根据财政部、国家税务总局出台的《分享办法》整理得出。

（二）京津冀实行税收分享的原因

1.税收分配不均

产业转移与企业迁移影响着产业在地区间的布局，不同产业在地区间的布局也影响着区域协同发展。根据我国税法中对纳税义务发生地的规定，企业迁移将会使得税收收入从企业迁出地流向企业迁入地，因此产业转移与企业迁移会对区域税收分配造成影响，进而影响京津冀三地协同发展。而在京津冀三地企业迁入、迁出地实行一段时期的税收分享，能减缓迁出地在产业转移过程中财政收入减少的落差，不仅鼓励了迁出地在推进非目标产业转移过程中的积极性，也可以一定程度优化产业布局，促进三地协同发展。

另外，企业迁移往往可以享受到相应的由迁出、迁入地政府通过利用税收手段而给予的鼓励政策，这给双方财政收支造成了一定影响，而税收分享可一定程度上平衡这种冲击。对于京津冀三地的共建项目，参与建设的地区因提供了生产要素和资金，理应获得一定的税收收入，税收分享可促使各地充分发挥自身优势，同时也维护了税收公平。

2.财政收支差异

表2 京津冀三地收支情况变动

从表2中可知，北京、天津市的人均生产总值较河北省处于优势地位，社会经济发展较为良好；北京、河北二地财政支出压力较大，且北京市的一般公共预算收入远高于津、冀二地；河北省的一般公共预算收入则较低，难以支撑其供给其需供应的公共产品、服务，尤其是在城市基础设施建设、教育、医疗、环保治理、养老就业等方面与京津相差较大。②参见《京津冀教育蓝皮书：京津冀教育发展研究报告（2016—2017）》。河北省由于对城市的基础公共服务投入资金有限，因此其城市发展较为缓慢，而京津冀三地的财政收支差异日益加剧，地方政府财权与事权不匹配的问题更加突出，必将对其协同发展造成不利影响。

另外，北京市的体制性分权系数大于1，说明其税收收入的相对比重大于公共收入的相对比重，北京市税收收入的分权安排具有优势；而天津市及河北省的系数值小于1，缺乏税收收入分权优势，为此可以通过调节税收收入来缩小京津冀三地间的经济水平差距。

京津冀三地间经济发展水平和财政收支较大的差异不利于其协同发展，由于税收收入是一般公共预算收入的重要来源，因此通过税收分享机制缩小三地的经济分化差距对推进地区协同发展具有深远意义。

3.税源与税收相背离

表3 京津冀三地横向税收转移程度 单位：%

数据来源：国家统计局网站及报告整理得出（因2018年数据不全，故只整理至2017年）。③地区税收转移程度是指某地区的税收收入占全国税收收入的比重与地区产值占全国GDP的比重不一致时，会产生税收净转入或税收净转出。本文中采用的计算方法为：地区税收收入占全国税收收入的比重-地区产值占全国GDP的比重。增值税税收转移的计算方法为：地区VAT税收收入占全国VAT税收收入的比重-地区工业和批发零售业的产值占全国工业和批发零售业的产值。企业所得税税收转移的计算方法为：地区CIT税收收入占全国CIT税收收入的比重-地区企业营业盈余占全国企业营业盈余的比重（国务院发展研究中心“制度创新与区域协调研究”课题组，2011）。

除了相同经济规模提供相同税收的基本假设外，如进一步假设各地税收政策和税收征管能力、效率大致相同，由此基于表3中对京津冀三地的总体税收水平及主要税种的税收转移情况的估计，可以得出北京市存在税收净转入，天津、河北两地存在税收净转出的情况，而河北省情况更为严重。这说明在京津冀三地都发生了税收、税源不相匹配，且经济越是发达就越容易产生税收净收入，①刘海云，贾晓茜，温慧敏，谢会冰，黄君辉：《京津冀三地税收与税源背离问题研究》，《经济与管理》，2017年第3期。横向税收转移更容易向产业集聚度相对较高的地区集中，对经济欠发达地区的税源造成了冲击。

在企业所得税上，因北京首都优势，河北诸多企业的总部位于北京，然而依据《中华人民共和国公司法》第十四条②《中华人民共和国公司法》第十四条：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担……”的规定，企业的分支机构不具有法人资格，依据《中华人民共和国企业所得税法》第五十条规定，企业设立非法人分支机构，应汇总纳税，京津冀地区实践中也存在跨地区经营企业税收和税源背离的情形。③高 玉：《京津冀协同发展税收分享政策研究》，《首都经济贸易大学学报》，2015年第6期。另外，很多地区的政府允许总机构、分支机构所在地对其税收收入进行自主分配，造成各地区税收分配规则的制度存在差异。为解决此问题，国家税务总局曾出台《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》（国家税务总局公告2012年第57号），其第六条规定汇总纳税企业汇总计算的企业所得税，50%在各分支机构间分摊，50%由总机构分摊缴纳，④《跨地区经营汇总纳税企业所得税征收管理办法》第六条：“汇总纳税企业按照《企业所得税法》规定汇总计算的企业所得税，包括预缴税款和汇算清缴应缴应退税款，50%在各分支机构间分摊，各分支机构根据分摊税款就地办理缴库或退库；50%由总机构分摊缴纳，其中25%就地办理缴库或退库，25%就地全额缴入中央国库或退库。具体的税款缴库或退库程序按照财预〔2012〕40号文件第五条等相关规定执行。”同时依据《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》（国务院发〔2003〕26号），所得税按照中央与地方六四分成的税收分享比例执行。对于汇总纳税企业缴纳的企业所得税，最终的分成结果为：中央分成60%、分支机构所在地分成20%、总机构所在地分成10%，另外10%由财政部定期向各省市分配。《分享办法》在此基础上，同样规定“三税”地方分成部分五五分成，一定程度上解决了跨京津冀地区经营企业总分机构所在地财政利益分配问题。

在增值税方面，依据《中华人民共和国增值税暂行条例》第二十二条，⑤《中华人民共和国增值税暂行条例》第二十二条第（二）款：“固定业户到外县（市）销售货物或者劳务，应当向其机构所在地的主管税务机关报告外出经营事项，并向其机构所在地的主管税务机关申报纳税……”我国目前实行的增值税采用生产地原则，对产品流转的各环节如生产、加工、销售产生的增值额进行征税。虽然消费者是最终税收负担者，但如果河北省的消费者购买了北京市生产的商品，其只需就销售环节产生的增值税在河北省纳税，而不是其实际承担的所有税负，这就造成了税收与税负归属的不相匹配。另外，生产环节产生的增值额较销售环节更多，使得消费地政府只取得了较小一部分税收。同时，北京市为产业集聚地，吸纳了较多本身应归属于河北、天津的税收，造成了地区间税源与税收相背离，不利于其协同发展。

而税收分享机制则可解决好现行的总分机构汇总纳税、增值税采用生产地原则给分支机构所在地带来税源与税收收入不相匹配的现实问题。并且，随着京津冀协同发展战略的提出，该三地税源、税收相背离状况必有所缓解。目前，京津冀地区经济运行保持平稳，协同发展深入推进，我们应基于京津冀税收分享机制中存在的问题对其加以完善，以保障协同发展战略的有利实施。

三、税收分享政策的缺陷分析

（一）京津冀税收分享政策的缺陷

1.未根据企业特点确定分享比例

根据《分享办法》规定，由迁入地区和迁出地区按50%:50%比例进行“三税”的分享，这一比例适用于所有企业，并未根据企业所属行业的不同来区别对待。医药、电子、化工、农业、旅游业、制造业等行业的企业所占用公共产品的数量、耗用公共服务的程度并不相同，《分享办法》没有根据企业自身特点规定不同的分享比例。①徐 妍：《京津冀协同发展中的税收协调问题刍议》，《税务研究》，2018年第8期。

例如，相比于高新技术企业而言，重工业对公共产品及服务的耗用程度更多，迁移会给迁入地带来更大压力，税收分享比例应更侧重于迁入地，而这并未在现有的政策中得到体现。由于重工业大多是高耗能产业，包括钢铁、冶金及能源等工业，其需要占用大量的土地或道路等公共资源来安置固定资产、建造工厂及生产基地，也需为庞大数量的员工提供工作、休息场所；而且重工业的迁入会给迁入地带来环境方面的冲击，可能会因排放气体、废水及产生噪声等影响到当地生态及居民的居住环境，给当地居民生活带来影响。因此，对于重工业企业的税收分享比例有必要向迁入地倾斜，以鼓励迁入地积极接纳这类行业，而目前政策未根据企业特点确定分享比例，这不仅不符合受益原则，也未减轻当地提供公共产品及服务的压力，不利于产业转移与结构调整。

同时，对于高新技术这类企业的税收分享比例，目前的税收分享政策也存在缺陷。由于这类企业无需占用大量土地，不仅对迁入地公共产品的耗用程度少，而且能够带动当地高科技产业的发展，由此带来更大的产出及价值，税收分享比例应向迁出地倾斜，而这并未在目前的政策中得以体现。这对迁出地而言不仅是一种资源的流失，也有悖于税收公平及税收中性，不利于资源配置及鼓励迁出地政府积极引导企业迁移。

2.参与分享企业范围较窄

新设企业也未被纳入到《分享办法》中的企业分享范围，这为纳税人提供了成立新的企业进行税收筹划来减轻税负的机会。新设企业虽不满足“企业迁移”的有关概念，且以前年度未在当地缴税，但若纳税人通过新设企业进行企业核心业务的转移来规避税收，根据实质重于形式的原则，也应将其纳入分享企业的范围。

此外，《分享办法》中未将具有迁移实质但不具有迁移形式的企业纳入考虑范围。在京津冀产业转移过程中，一些企业由于生产经营的需要，通过子公司进行投资的方式逐步实现重心转移，这些满足迁移实质的企业并未被纳入分享企业的范围，造成税源与税收收入不相匹配、税收分配不公。

例如，一些高新技术企业为享受税收优惠待遇，在天津市滨海新区或保税港区注册成立新的企业，由其投资控制其在北京成立的子公司，并将企业实质的生产经营业务转移到北京的子公司，以此来享受天津市对高新技术企业的优惠税率，减轻自身税负。这种具有迁移实质但不拥有迁移形式的企业并未被纳入分享企业的范围，不仅使得税源与税负相背离，也造成了迁入、迁出地的税源流失。

又如，2015年北京现代汽车有限公司在河北省沧州市新成立了一家分公司，销售收入在2016年达到27亿元，并在2017年达到360亿元。由于其作为新设企业并不满足税收分享的标准，因此北京市并未参与对其销售收入的税收分享。然而，该分公司在迁入后的几年内迅速壮大，年产量以较高比例增加，仅在2017年的消费税就达到了11亿元，可为迁入地的河北省带来大量利润，因此，在产业转移的大背景下可将其视为具有企业迁移的实质，应将其创造的利润进行分配，并进行税收分享。

3.分配期限考虑欠佳

企业在刚迁入时，因经营模式及管理方式尚不成熟，难以在投入材料及成本后即刻获取大量利润。另外，企业在设立初期由于需要大规模购买材料和设备，可大量抵扣增值税进项，也可将成本在税前从收入中进行扣除，因而其实际负担的税款并不多，迁入地及迁出地政府可分享的税源有限。例如，北京天瑞星公司于2012年6月14日在沧州设立了一家子公司，属于从事设计并制造太阳能相关产品的制造企业。其于2015年投入生产，虽然在2016年获得了1.1亿元的销售收入，但由于其在成立初期购置了大量固定资产及生产材料，使得仍有大量增值税留抵税额，并不需要缴纳当期增值税。《分享办法》中“三年未达到分享上限，可再延长两年”的规定，一定程度上反映了企业的发展规律。

然而，这项规定未考虑到不同类型企业的特点，企业初创期经历的时间会因其企业类型不同而不同，而且各企业由于特点不同，其三到五年后所获利润并不一致。例如，对于高新技术产业，其从投入到盈利需要较长时间，不仅需耗费时间对技术进行研发，还需在不断测试的基础上进行产品的更新改造，最终在投入市场后分析消费者使用情况对其加以改进，获取大量回报。可见，对于前期需要耗费较长时间投入的产业来说，其在三年或五年内获取的利润较少，较难达到税收分享上限，若一味借助中央对迁出地的补助，恐会加重财政负担。

同样，新投产的企业与成熟期企业的迁移也会对迁入、迁出地带来影响。新投产的企业无论是从企业的运营模式、财务结构、资金状况还是客户群体等方面都与处于成熟期的企业有一定差距，其在三年内创造的税收收入相比成熟期企业在三年内创造的税收收入也要少，这可能会造成中央财政支付大量补助，难以有效实现税收分享。

4.税收分享未涉及税收统计数据共享

京津冀税收分享不应仅包括对税收收入的分享，还应包括对有关税收数据的共享，以实现京津冀互联互通，一体化协调发展。然而，目前的京津冀税收分享政策主要侧重对三地税收收入的分享，不仅尚未形成统一的税收征管执法标准，在税务协同层面也显得协同程度不够高。同时，由于尚未建立起京津冀三地的税收征管信息共享机制，税收数据信息互动受到一定程度限制，三地信息共享程度不高，不利于京津冀协同发展。随着京津冀三地经济往来更加密切，企业迁移在给当地经济带来影响的同时也会影响税收数据信息，进而调动当地政府及部门的积极性。如，在广东省产业转移实践的“飞地模式”中，在迁入地提供土地的同时，其园区内产生的税收、GDP和工业产值数据在一定期限内均由双方共享，此举有利于调动迁出地政府积极性。

5.具体细节尚未明确

《分享办法》只强调了参与分享的企业应满足相应条件并由迁出地方政府主导，并未对这些重要判定条件明确具体的实施细则。例如，“迁出地区政府主导”及“符合迁入地区产业布局条件”的判定标准尚未一一列举，导致其在实际运用中存在困难。

同时，迁入、迁出地的有关配套政策仍不完善，在实际应用中不能较快予以推进。这是因为京津冀三地的经济发展程度及技术水平存在差异，因此，在地区间落实税收分享政策时的步调有所不一。例如，京地税发〔2016〕72号文《疏解非首都功能产业的税收支持政策（试行）》中规定，对强制迁出符合条件的企业，并对其适用一定的税收优惠政策。可见，京津冀税收分享的稳步前进仍需要多方的共同努力，以促进三地协调发展。

（二）相关配套措施不完善

1.转移支付制度不完善

我国目前的转移支付制度一般包含一般性转移支付、专项转移支付与税收返还等内容。

表4 近三年中央对京津冀转移支付情况

从表4中可以看出，近几年中央对地方的转移支付力度加大，并且专项转移支付与一般性转移支付在我国占比较大。从京津冀三地来看，中央不仅对三地的转移支付力度逐年加大，而且对河北省的一般转移支付及专项转移支付较京津两地相比金额较大。另外，也可以看出，我国的税收返还制度①目前的税收返还制度：中央对地方税收的税收返还以1993年中央净上划收入为基数，基数部分全额返还，并按照全国增值税和消费税平均增长率的1:0.3实行增量返还。对发达地区更加有利。这是由于经济发达地区在增值税、消费税方面的税收收入增长远高于欠发达地区，因而其获得的税收返还额度也大，导致在对缩小京津冀收入分配差距过程而言，税收返还政策功能发挥的作用有限。同时，由于三地不能擅自改变专项资金的使用用途，因而其财政可支配数额仍受限，由于京津冀三地之间还缺乏政府间横向转移支付机制，导致其协同发展及一体化推进仍然受到障碍。

2.税收优惠政策不完善

京津冀三地缺乏区域性、整体性的税收政策布局，不利于其协同发展。在税收优惠政策方面，即使《北京市新增产业的禁止和限制目录》对北京有关产业发展目标加以“禁止”或“限制”，但北京作为首都仍享有诸多税收优惠政策，而这些优惠政策或与疏解“非首都职能”、促进产业转移的目标不相匹配。例如，北京周边城市在城镇土地使用税方面税负高于北京，税收政策吸引力不足，不利于疏解首都职能。

相比较于河北省，税收优惠政策向京津倾斜过多，这种基于属地原则带来的税收政策支持会导致税收政策地方化倾向愈加严重，不仅有悖于税收公平，也从政策上抑制了有关产业转移的积极性，导致资源向北京、天津流入，阻碍了河北省发展，不利于实现产业转移、结构调整及京津冀协同发展。

另外，在三地缺乏税收统筹的同时，迁入地也缺乏制定优惠产业税收政策自主权及税收优惠政策的吸引力。京外地区在促进产业发展的税收优惠方式方面更加注重直接优惠，且常施以财政补贴，而在加计扣除等间接优惠方式方面略显欠缺，税收优惠方式较为单一。

四、税收分享政策的改革调整建议

（一）完善京津冀税收分享机制

1.细化税收分享比例

以山东省“飞地①“飞地”模式是指地方政府在推进经济发展的过程中,甲乙两地打破原有的行政区划,把从甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的地区,甲乙两地通过税收分配、政绩考核等一系列利益分配机制,实现两地互利共赢的经济发展方式。”项目为例，2015年12月18日，山东省人民政府办公厅发布鲁政办字（2015）257号《关于建立“飞地”项目主体税收分享制度的通知》（下文简称《通知》），考虑到迁出企业的公共服务改由迁入地政府提供，山东省同样将小税种留在迁入地，只针对增值税、营业税和企业所得税进行分享。针对不同跨市项目类型，《通知》中设定了不同的分享比例：对新上产业项目，所缴纳“三税”于三年内由迁出地与迁入地政府按40%:60%比例分享，三年后转出地不再分享；对搬迁投产后的老企业，原则上双方以50%:50%比例分享；而对于合作园区项目，双方政府可以园区土地价值、基础设施投资比例等因素为据协商确定分享比例。此外，依据《通知》规定，省内“飞地”项目双方政府综合财政体制、基础设施配套投入、优惠政策兑现主体等进行协商，在前述分享比例上下浮动20%范围以内确定具体的分享比例。省外“飞地”项目，由双方政府参照省内方法协商执行。

可以看出，该《通知》针对不同跨市项目类型设定了不同的税收分享比例，在考虑不同项目自身特点的基础上，将新老企业进行区分，并将投资比例、项目价值纳入考虑范围之内，相比于京津冀税收分享政策有较大进步。因此，为完善京津冀税收分享机制，促进三地协同发展，应根据企业所处行业的自身特点规定相应的分享比例。不同规模、性质的企业，对区域经济发展的贡献以及环境的影响等均有不同，在确定税收分享比例时，可综合考虑企业自身的各种特点进行精细化制定。例如，可根据企业在促进就业、带动相关产业发展等因素来调整税收分享比例，可将一般制造业转移后的环境治理成本纳入税收分享影响考虑范围等；②徐 妍：《京津冀协同发展中的税收协调问题刍议》，《税务研究》，2018年第8期。对于占用公共产品数量较大的传统重工业企业的税收分享比例应向迁入地倾斜；而为鼓励技术创新型企业的迁移，应制定将其税收分享比例向迁出地倾斜的政策。

2.区分税收分享持续时间

在税收分享持续时间上，应结合企业生命周期以及其所处行业的特点，对其规定相应的己存续时间范围要求。对于传统的第二产业企业如重工业，由于其需在前期投入较大的时间成本和较多的资金，企业的盈利较缓慢，同时对环境容易产生较大影响，应对其规定较长的已存续时间要求，以保障迁出地获得税收分享的权利；而对于新兴互联网企业、高新技术产业，鉴于其发展通常较快，盈利周期短，应设置较短的己存续时间要求。③龚亚洲：《地区协同发展过程中税收分享政策研究》，济南：山东大学，2017年。

3.考虑企业迁移因素

企业迁移的原因有两点：一是企业自愿迁移，二是企业不符合当地产业发展要求，由迁出地政府强制迁出。在第一种情形下，企业自愿迁移往往是为享受迁入地更丰厚的资源，此时规定的税收分享比例应向迁入地倾斜。而第二种情形下的企业往往是能给迁出地带来大量税收收入，但不利于当地产业发展的企业，这时为促进迁出地政府鼓励该类企业迁移，应将分享比例向迁出地倾斜。

4.扩大参与分享主体范围

应根据实质重于形式原则，将通过新设企业进行企业核心业务转移的企业纳入到企业分享范围，以此来避免纳税人通过成立新的企业进行税收筹划而减轻税负。同时，也应将具有迁移实质但不具有迁移形式的企业纳入考虑范围。对于在京津冀产业转移过程中，由于生产经营需要，通过子公司进行投资的方式逐步实现重心转移的企业，由于其满足迁移实质，应将其纳入到企业分享范围，避免造成税源与税收收入不相匹配、税收分配不公等问题。

（二）完善相关配套措施

1.完善转移支付体系

虽然我国的经济发展水平、法制建设程度及转移支付等配套措施较发达国家尚有差距，但不可否认政府间转移支付制度所具有的优势，其不仅可对各政府的财政水平进行调节，也对协调各地区平衡稳步发展具有深远意义。为此首先，应通过法律的方式明确转移支付的模式，同时在此前提下将横向转移支付制度纳入其中。其次，应规范我国转移支付的方式，在考虑税收收入、人口数及全国平均水平等因素的前提下设计出系统、周密的计算方法。此外，规范对专项拨款的管理，建立完善合理的财政考核机制、对资金的流动过程进行监督，这对于确保转移支付机制运行的公正合理具有重要意义。

就京津冀地区而言，建立与区域协同发展和政府事权分配相适应的横向财政税收关系是“举一纲而万目张”的关键。税收与税源背离源自于财政分权体系，只有进一步完善京津冀区域政府间的财权和事权划分，按照“财力和事权相匹配、财权和责任相一致”的原则，明确京津冀地方政府间的财政支出范围和支出责任，才能从本质上解决由于区域税收与税源相背离导致的问题。

河北省大部分地区的经济发展水平明显落后于北京、天津，这就需要中央加大对河北省的转移支付力度，通过转移支付的资金支持促进河北省的基础设施建设，吸引企业投资建厂，同时也应为河北省发展服务业和高新技术产业提供相应的专项资金支持。另外，在以北京、天津为核心的经济发展格局下，为避免地区间发展不平衡的进一步加剧，防止税收转移所造成的地区间政府财力水平的悬殊扩大，应加强京津冀地区间的横向转移支付力度，平衡区域间财力，有效弥补三地获得利益与资源付出不匹配的状况。①刘海云，贾晓茜，温慧敏，谢会冰，黄君辉：《京津冀三地税收与税源背离问题研究》，《经济与管理》，2017年第3期。在横向转移支付进程中，必须全面公开透明，坚持区域公平原则，综合各地区经济水平及社会发展进行针对性的财政分配，并以事权为据赋予地方更为相配的财权。②王 敏，袁 娇：《区域税收与税源的非对称性：影响机制与现实路径选择》，《税务研究》，2017年第5期。与此同时，完善政府与公众两个层面的政务监督，确保转移支付落到实处和转移支付资金的使用公正合理。

2.加强中央政策扶持，完善税收优惠政策

缩小京津冀三地的经济发展差距、促进其协同发展离不开中央政策的扶持。为缓解三地收入差距过大，可在三地间设立共享财政基金，并通过对该基金进行合理的调控及动态管理，达到京津冀协同、有序发展的目的。同时，应完善与京津冀相关的税收优惠政策。首先，应根据企业所属行业给予不同的税收优惠，以激励迁入、迁出地政府积极参与产业转移，制定更合理的产业税收优惠政策。其次，应给予迁入、迁出地政府更多的产业税收优惠政策制定的自主权，在直接税收优惠与间接税收优惠并重的基础上，利用法定税收优惠，落实国家鼓励产业的税收优惠政策，以加速产业结构升级、鼓励企业创新。最后，在清理京津冀三地间不合理税收优惠政策的同时，应平衡三地有关税收优惠措施，并通过建立惩罚机制来遏制恶性税收优惠竞争行为，进一步缩小地区间经济差距、促进其协同发展。

3.完善跨地区所得税分配制度

以京津冀一体化发展为契机，进一步完善跨地区所得税分配制度，出台相关有针对性的政策文件。具体而言，可将企业总分支机构的实际经营规模、企业性质、经济活动的贡献程度、涵养税源的前期建设成本以及企业生产带来的外部性等综合因素纳入分摊比例考虑因素范围内。鉴于跨省经营企业的税收管理仍有相当长一段路要走，未来可以考虑调整总分机构在税收收入划分上的比例，加强北京、天津对于河北的转移支付力度。