改革预算会计和构建政府会计体系的思考

马维娟 谷伟

[摘 要]预算会计属于财务会计管理的基本内容，加快预算会计改革对构建更加合理的政府会计体系具有重要意义。文章首先对我国当前的预算会计环境变化进行分析，从预算会计制度存在的问题角度，探讨预算会计改革方向;在此基础上，提出几点政府会计体系的构建策略，以期推动预算会计及政府会计体系的改革发展。

[关键词]预算会计;政府会计体系;制度改革

[中图分类号]F810.6

从每年审计署披露的预算会计执行情况来看，目前我国预算会计制度及执行环节还存在多方面的问题，容易滋生腐败，影响政府资源配置的合理性。近年来，政府会计问题已成为媒体和社会公众普遍关心的话题，应通过加快预算会计制度改革，健全政府会计体系，确保政府财务系统的健康运行。

1 预算会计环境的变化

1.1 政府职能的转变

随着市场经济制度的逐步完善，政府在参与市场经济活动中的角色地位、功能职能已经发生了较大变化。在市场经济环境下，政府主要通过宏观调控措施，主导市场发展，在市场经济活动中的直接参与则逐渐减少。在此过程中，政府财务管理理念和方法也发生了变化，以绩效为导向的预算管理新体系正在形成，而且逐渐推动政府管理职能向财务预算宏观调控发展，以此来提高政府的财务管理效益。在新财务会计体系的构建过程中，政府部门需要加强财务信息披露，及时公开政府财务信息，方便社会相关经济主体了解政府财务运行状况及公共价值实现情况。在预算会计改革过程中，也需要根据政府职能的转变，做好总资产、现金流预算管理及信息披露等方面的工作[1]。

1.2 公共财政体系构建

首先在政府采购方面，政府采购支出需要经过专门机构审核，确保其采购行为符合财务制度要求，从而对政府采购行为加以规范。同时，通过提高政府采购信息透明度，也能够防止出现资金浪费现象。在国库集中收付制度改革方面也是如此，通过改变预算内容，比如在政府工作人员工资发放方面，改变以往转拨到单位下发的方式，直接由国库发放工资。在此情况下，政府部门无须再编制工资方面的预算内容，由国库统一编制。另外，政府采购制度改革，也改变了原部门采购预算流程，政府部门不需要再详细预算采购费用，由国库进行直接支付，并在预算报表中增加相应内容。在公共财政体系的构建下，政府财政预算编制内容要更加详细，将预算内容落实到具体项目，充分体现收支情况和单位固定资产等方面的信息，有利于推动预算会计改革[2]。

1.3 受托责任履行

政府具有特殊的社会管理权责，在其经济运行过程中，也需要符合社会公共利益诉求。政府财政来源于社会公众资产，并具有社会服务功能，其财政信息的完整性和真实性与公众利益密切相关。公众具有对政府财政监督的权利，公众评价应体现在政府财务报告中。特别是在公众维权意识、公共管理意识的提高下，政府财务信息披露在一定程度上也会影响政府公信力及社会稳定性。这些方面的环境变化都对预算会计改革提出了具体要求[3]。

2 预算会计改革方向

2.1 拓宽预算会计的核算范围

在预算会计建立初期，其主要目的是实现资金分配功能，为计划经济提供支持。在市场经济改革过程中，预算会计的功能定位也发生了变化，并衍生出许多新功能。但是客观而言，预算会计制度的调整却较为滞后，对政府固定资产审核不全面，未在相关制度中明确固定资产核算内容。在此情况下，政府资金用于购置固定资产后，没有对其开展会计核算，也未计入到预算会计的核算体系中，容易因监管不力，造成国有资产流失。虽然财务部门会计核算政府固定资产，但在估值过程中，未充分考虑折旧等方面的影响，导致财务报表中体现的固定资产价值不符合实际情况，且时间越长，差值越大。另外，在传统预算会计制度下，未对政府投入国有企业资金进行核算，未履行投入资产的确认和登记等制度，容易使这部分资产脱离政府监管，进而滋生腐败问题。因此，在预算会计改革过程中，必须拓宽预算会计的核算范围，除了上述问题外，还要考虑社保基金不属于政府预算范围可能带来的财务风险，通过调整相应的预算会计制度，提高政府财务风险控制能力[4]。

2.2 打破收付实现制的局限性

政府部门财务具有公益性，与纯粹谋求经济利益的企业等经济主体不同。在开展政府预算的过程中，需要反馈一个预算期内的政府预算收支和结余情况，并以此为依据，制定财务管理措施，实现收支平衡目标。但是随着市场经济环境的变化，采用传统的收付实现制预算会计方式，局限性较为突出，不能准确反映政府财务支出情况，也容易阻碍财务绩效管理的推行。政府财务绩效管理的主要方法是考察政府服务成本和财政支出绩效比，但是在简单的收付制度下无法反映出成本效率关系，难以适应当前的政府财务管理需求。另外，基于收付实现制的预算会计也难以反映出政府负债情况，只能反映当前预算期内收支是否达到平衡，这也容易增加政府财务的隐性风险。因此，在预算会计改革中，应积极打破收付实现制的局限性，实现与财务绩效管理的相互适应。

2.3 提高会计报告信息透明度

由于我国政府财务报告制度不健全，虽然相关法律对财务报表形式作出了统一规定，但在实际操作过程中，财务会计信息并未按照规定呈现在报表当中。特别是有关政府资源合并的报表，由于未制定详细标准，从报表中反映出来的信息较少。在这种情况下，会计报告信息透明度明显不足。在开展预算管理的过程中，许多重要财务信息数据没有得到反馈，容易对预算管理产生直接影响。再加上报表科目设置的不合理性，比如在负债报表中存在许多无关科目，容易对审计需要审核的内容造成冲击，并影响会计核算效率。针对这种状况，必须在预算会计制度改革过程中，细化报表填报规定，提高会计报告信息的透明化程度。

2.4 逐漸与国际会计制度接轨

在经济全球化发展趋势下，我国参与国际经济活动越来越密切，国内经济与国际经济发展的联系性也越来越强，需要实现会计制度与国际会计制度的接轨。在此过程中，需要保证会计制度过渡的平稳性，从我国基本国情出发，参考国际惯例，对预算会计制度进行改革。重点加强预算目标、内容和基础与国际会计制度的联系性，从而为我国参与国际经济活动中的预算会计工作提供支持。总体而言，在预算会计环境的变化下，必须把握好预算会计改革的方向，积极推动预算会计改革创新。

3 政府会计体系的构建策略

3.1 政府会计体系的总体构建思路

针对上述预算会计制度改革需求，在构建政府会计体系的过程中，需要对预算会计工作作出严格要求，确保预算会计工作的开展能够满足政府职能转变及绩效制度实施的需求。在预算会计工作中，要切实反映出政府的财务预算情况和资产运转情况，基于新的预算会计管理方法，完善政府会计体系。在此过程中，也需要积极借鉴国外的预算会计管理经验，提升会计从业人员素质，确保会计制度的有效落实。在具体的构建过程中，应针对目前预算会计制度体系中存在的问题，采取有针对性的改进措施，同时应保证改革过程的渐进性和平稳性，为新会计制度的实施创造有利条件。

3.2 对现有预算会计制度的改进和完善

根据上述总体思路，预算会计制度改革要以现有制度为基础，通过对其进行改进和完善，合理划分政府会计归属，对部门性质进行合理定义，并适用不同的预算会计管理制度。比如对于营利性质的政府事业单位，应执行企业会计预算制度，对于非营利性质部门，也需要判断其是否隶属于国有企业，国有非营利机构应纳入会计核算体系。在此基础上，应对预算会计科目进行优化设置，这是深化预算會计制度改革的关键，同时应调整会计核算内容，确保会计核算结果能够全面反映政府部门现金流、固定资产、负债等方面的情况。对于一些特定的政府部门业务，需要引入权责发生制，比如在国库集中收付制实施下，预算资金流程已经发生改变，收支确认时间点也出现变化，需要对预算单位固定资产进行计提折旧，落实权责发生制。

3.3 补充预算会计制度内容

目前预算会计制度内容还不够完善，主要将资金运作作为预算会计的核算对象，只能反映出政府部门的预算执行情况，难以反映出其他资金的运行状态。为了打破预算会计核算范围的局限性，应在构建政府会计体系的过程中，将会计核算对象转变为政府价值运动，同时对政府固定资产进行核算，从而反映政府资产存量和增量信息。另外，应对国有股权资产进行会计核算，同样纳入政府会计核算范围之内。对于由政府承担的社会保障基金，也应对其运行状况进行会计确认，并将政府债权和债务纳入会计核算范围内。通过对预算会计内容进行补充，扩大预算会计的核算范围。

3.4 统一会计确认基础及报告形式

政府财务状况的及时披露，对许多利益相关者的经济活动有直接影响。需要确保政府财务信息质量，为相关信息利用者开展分析评价工作提供依据。应对现有预算会计的确认基础进行改进。由于我国政治环境、制度环境等与国外存在差异，不能直接照搬国际方法，应根据我国预算会计执行现状，在收付实现制或权责发生制基础上进行改进。在此基础上，应统一财务报告制度，统一向政府监管部门、债务人以及广大社会纳税人提供准确的政府财务信息。在财务报告中应明确政府资产使用情况，包括资产增值和减值信息等。特别是政府公共采购项目，必须对采购资金使用情况进行披露，确保采购过程的透明化。

3.5 完善财务报告审计制度

在完善预算会计制度的同时，也需要对政府财务报告审计制度加以改进，发挥内部审计的作用，对政府财务报告制度的执行情况进行监督。通过开展财务报告审计活动，能够提升政府财务信息质量，并对政府的财务报告编制行为加以约束，防止受人为因素的影响，出现财务信息失真的情况。在此情况下，也可以避免相关人员利用职务牟取私利，不给职务犯罪和贪污腐败留下机会。通过加强财务报告审计，真实反映政府财务运行过程，保证政府资金按照预算要求用于公共事业建设及服务，防止出现资金被挪用而在报告中没有体现的情况。通过加强信息披露，提高政府公信力。

4 结 语

综上所述，我国现行预算会计制度还存在许多不完善之处，在预算会计环境变革下，必须加快预算会计制度的改革步伐。在此基础上，通过构建更加完善的政府会计体系，把握好总体构建思路，细化制度内容和要求，并采取有效的财务报告审计制度，可以确保预算会计管理的有序开展，提高会计信息质量及披露度。

参考文献：

[1]董健玮. 我国政府会计改革的策略选择[D].苏州：苏州大学，2016.

[2]潘爽姿.改革预算会计和构建政府会计体系的思考[J].商场现代化，2014（13）：149-150.

[3]钟沁芳.改革预算会计和行政事业单位会计构建政府会计体系[J].现代经济信息，2014（9）：246.

[4]陆阳春. 中国政府会计体系构建研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2013.