创新落实乡镇财政体制改革

郭玮

【摘要】乡镇财政作为我国公共财政体系中的基础环节，是实现乡镇高质量发展的重要保障。目前，我国乡镇财政还存在与政府权责不相适应的情况，制约了乡镇职能的有效发挥。对此，应从推动事权财权统一、加强乡镇预算管理、改善乡镇财政服务保障、防范乡镇财政运行风险四个方面着手，不断调整优化乡镇财政运行机制，提升运行效能。

【关键词】乡镇财政 乡村振兴 政府职能 【中图分类号】F812.8 【文献标识码】A

乡镇财政作为我国公共财政体系中的基础环节，是乡镇治理的基础和支撑，是助推乡镇政府从经济建设型转向公共服务型，进而实现高质量发展的重要保障。服务乡镇政府的职能履行是乡镇财政运行的内在要求，与乡镇政府不同阶段、职能相对应，其财政体制也应有所不同。自分税制运行以来，乡镇财政服务经济社会发展的职能不断拓展，能力显著提升；但随着基层社会公共需求的快速增长，特别是在后税费时代，现行乡镇财政体制逐步呈现出与政府职能不适应、财权和事权不对等现象，滋生出财政收支矛盾、财力运行不稳定等问题，从而影响了乡镇政府作用的充分发挥。创新推动乡镇财政体制改革，已成为亟待解决的重要课题。

创新推动乡镇财政体制改革的重要意义

乡镇财政体制改革是推动落实乡村振兴战略的有效保证。后农业税时代，中央财政赋予了乡镇财政在服务保障农村经济社会发展、实施乡村振兴战略等方面更为重要的职能任务。一方面，作为公共财政运行终端，乡镇财政是维护和改善村级组织运转、完善基层经费管理使用的基础力量，在传导落实国家支农强农惠农政策、维护农民合法权益、增强基层民众获得感等方面具有重要作用。另一方面，作为传导者和推动者，乡镇财政在贴近农村发展需求、对接国家财政支持方面具备信息获取的“一线”优势，在优化农业资源市场化配置和产业化发展、提供公共产品等方面承担着更为重要的责任和义务；在建设农村道路、农田水利等基础设施，提供义务教育、医疗卫生、环境保护等基本民生产品，建设现代农业特色示范区，发展高水平农业产业链等方面发挥不可替代的作用。

乡镇财政体制改革是深化乡镇政府职能转变的有效保障。现阶段，我国乡镇政府逐步由经济建设型向公共服务型、由全能型向有限责任型、由单一业务型向综合协调型转变，更加聚焦基层公共产品的有效供给。乡镇财政随政府职能的确定而确立、变化而变化。乡镇财政担负着政府集中运用资金的重要职能，不但决定基层党的政权架构的运行效率，而且能够有效拓展乡镇自主权利，提升其增收节支的主动性。因此，构建与乡镇政府职能相匹配的财政运行机制，有利于最大限度地发挥服务保障功能，推动乡镇高质量发展。

乡镇财政体制改革是破解乡镇财政运行困境的有效途径。目前，一些乡镇不同程度地存在债务、赤字等问题，其主要原因在于乡镇财政管理机制不够完善，存在职能上的“空位”“缺位”“错位” 等现象。因此，只有因地制宜地探索乡镇财政运行体制改革，建立与乡镇政府公共服务职能相统一的乡镇财政保障机制，在充分理顺县乡两级财政运行关系的基础上，有效界定财政支出，优化支出结构，改善人员素质，拓宽收入来源，化解存量风险，才能充分激发乡镇政府自主发展的积极性。

创新推动乡镇财政体制改革的政策建议

理顺财政关系，确保事权财权协调统一。党的十八届三中全会明确提出，要“建立事权和支出责任相适应的财政制度”。基于这一要求，要按照“一级政府，一级财政”的思路，进一步从纵向上理顺县乡两级以及从横向上理顺不同发展水平乡镇之间的事权、财权划分，围绕乡镇政府“由包揽一切转变为只提供核心公共产品”的职责进行重新调整，以城乡融合发展为契机，探索建立乡镇事权与支出责任相适应的制度，着力破解因事权与支出责任不清晰导致的乡镇政务低效、服务低质等问题，在此基础上，全面加强转移支付落实，规范县乡两级财政收支分成。要強化对乡镇财税的业务指导和考核监督，合理推进财政重心下沉，按照职能充分整合原则，成立执法、政务服务和社会事务综合服务三类综合执法服务机构，进一步整合政府公共服务资源，充分激发乡镇发展新动能。

加强预算管理，规范乡镇财政运行秩序。按照《中华人民共和国预算法》要求，坚持以县为单位，兼顾乡镇实情，以落实“六步法”为抓手，以现代化信息技术为手段，以公开透明为原则，统一预算编制政策标准、核算方式及账户使用，健全全口径政府预算、财政服务以及国库集中收付体系，按全口径规格编制收入预算体系，量入为出、有保有压地编制支出预算体系，建立一般性转移支出机制，不断提高乡镇预算管理规范化水平。一方面，要进一步加强收入管理，以依法治税为着力点，做到应收尽收，积极培育优质税源。通过转向奖励、加大固定转移支付力度，逐步健全差异化收入分享机制。通过实施财源信息普查，抓实抓细乡镇财源拓展与管控，积极融入市场经济体系，优化盘活资源，大力推动产业化发展，拓展乡镇财政收入渠道。科学设置村级及乡镇人员经费、行政运转费等支出标准，按照均衡支持与专项激励相结合的原则，进一步推进实施公共服务、城镇化建设等重点预算支出项目，持续优化财政支出结构。另一方面，要针对乡镇财政预算脱轨失控问题，通过组织协调、跟踪监测、财政调配、考核通报等方式，不断加大预算精准执行和有效约束力度，坚决遏制资金用途不当及隐形赤字等问题。要加强专项资金预算分析，提升管理使用效率，特别是针对惠农支农资金，要跟进督导落实。要按照完整性、真实性原则，科学编审年度财政决算，充分凸显乡镇财政预算的制度刚性。

强化服务保障，提高乡镇财政工作效能。针对目前部分乡镇财政管理秩序不正规的现状，要着力强化乡镇财政高效运行的人力资源基础建设。结合目前乡镇财政工作人员缺乏的现实情况，可探索将乡镇财政全员纳入参公管理，或结合实际需求，通过政府购买形式，开展业务外包或专业人才聘用，最大化整合社会资源；结合乡镇财政运行标准化建设进度，围绕政策法规、业务素质和职业道德，分批次展开培训及对口指导，着力提升乡镇财政人员综合素质；建立健全乡镇财政考核评价机制，完善人员量化考核实施办法，充分激发乡镇财政人员工作的积极性、主动性；运用现代信息技术提升乡镇财政运行效率，通过构建相关数据平台，打破财政部门上下级、内外部和内部机构之间的信息沟通障碍。

突出监督防范，杜绝乡镇财政安全风险。要把乡镇财政运行风险防范摆在突出位置，按照分事行权、分岗设权、分级授权原则，进一步优化和再造内部运行流程，着力完善内部风险控制制度。要依据预防为先的工作思路，围绕预算编制与执行、财政收支、村级经费管理、集体财产运行、乡镇债务、信息系统管理、不相容职务相分离等风险隐患，建立健全管理措施，持续优化监督评价机制。要坚决落实乡镇财政纪律，综合运用乡镇预决算公开检查、资金常态巡查、政务公开、绩效评价等方式方法，推动形成乡镇财政监督检查的常态化机制，构建顺向相互支撑、有效制衡以及逆向真实反馈、有效监督的完整体系。

（作者为山西财经大学财政与公共经济学院讲师）

【参考文献】

①王振洪：《乡镇财政管理体制改革面临的困境及对策——基于A市的个案研究》，《新西部（理论版）》，2015年第16期。

②谢菲菲：《乡镇财政管理体制改革面临的困境及对策》，《环渤海经济瞭望》，2018年第9期。

③马国庆：《加强乡镇财政管理是落实惠农政策奔小康的重要抓手》，《内蒙古科技与经济》，2018年第4期。