我国环境保护税收政策价值及执行偏差探析

刘晶 李仁子

【摘 要】 我国环境保护税法实施以来，在税收政策执行过程中开始出现一些偏差，如征税对象不全、跨部门配合不力、政策激励和处罚力度不足、信息数据及时性和准确性缺乏等。据此提出进一步完善环境保护税收政策的建议是：在征税范围上，扩大污染物纳税范围;在税率方面，充分发挥激励导向作用;加强部门间合作，提升政策执行力;加大宣传力度，增强纳税人税收遵从度。

【关键词】 环境保护税;税费改革;执行偏差

改革开放四十年来，我国跃居成为世界第二大经济体，在发展经济的同时，粗放型的经济增长方式对生态环境造成了严重的破坏，环境污染问题日益突出。《中华人民共和国环境保护税法》于2018年1月1日起正式实施，环境保护税替代了之前征收的排污费，完成了费改税的税制改革。环境保护税法的出台对完善我国的绿色税制体系，促进经济生态协调发展具有十分重要的意义。但是，该税法自实施以来，逐步显现出政策执行不力的诸多问题。因此，进一步完善政策设计，积极推进政策执行的各项配套改革，才能充分展示环境保护费改税的政策价值，推动绿色发展方式和生活方式。

一、我国环境保护税收政策实施价值

我国环境保护税法是第一部专门体现绿色税制、推进生态文明建设的单行税法，是第一部包括多部门信息共享和协作机制内容的税法。十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，提出“推动环境保护费改税”“用严格的法律制度保护生态环境”的要求。实施环境保护费改税，有利于发挥税收杠杆的调节作用，引导企业治污减排，提高全社会环保意识，推动形成绿色发展方式和生活方式，促进经济发展与环境保护的共生共存。

1、通过费改税，进一步规制污染行为

我国此前治理环境污染行为采用的主要经济手段是征收排污费，排污费是行政事业性质收费，征收工作由环保部门主持开展，征收过程中存在一些问题，主要包括收费标准不当、执法行为不严谨、征收信息不能及时公开等。[1]且征收排污费的手段力度不够，在实施过程中受阻较大，无法达到预想的效果。税收的强制性能够弥补上述征收排污费时的不足，加之我国税收体系经多年实践已趋成熟，环境保护税应运而生，能够有效敦促企业减少排污，发挥企业自我激励作用。

2、优化税制结构，提升经济发展质量

在环境保护税出现前，我国税制中与环境有关的税种包括消费税、资源税等，并未专门设置直接调节环境保护的税种。上述税种的征收均从其他方面间接地对环境质量有一定促进作用，却无法顺应国内日趋严峻的生态环境，使企业对生产的资源成本没有给予足够的重视。此外，相关资料显示，营改增以来年均减免税款近500亿元，为环境保护税的产生提供了有利的条件，使得课税对象由资本逐渐过渡为生态环境，并未造成纳税人增负，符合“收入中性原则”。

3、及时纠正企业的负外部效应，促进绿色经济发展

部分企业在生产运作中一心发展产业而忽视环境污染问题，抱有“守法成本高，违法成本低”的侥幸心理。粗放式生产经营通常所需成本较小，资金便于运转，收益较高，经营灵活性较好。相比较而言，绿色生产需要投入大量资金，而且生产周期长，收益可能较少而且获利速度较慢。我国经济新常态下，税务机关征收环境税来缩减治理预防环境污染所需的外部成本，不仅可以促进企业降低环境污染物的排放量，还可以通过税收调节方式整治污染严重的企业，鼓励企业积极采用清洁生产方式。

二、我国环境保护税收政策执行偏差及影响

2018年1月开始实施环境保护税收政策。环境保护税种与其他税种在征管方式上有较大差异，因此在政策执行过程中出现一些偏差。主要表现在以下几个方面：

1、征税对象不全，环境整治效果不明显

根据环境保护税法的规定，环境保护税征收范围基本与原排污费征收范围一致，是费改税的平移。但是环境保护税法规定的征收范围不包括建筑施工超标噪声排放，此项规定背离了环境保护税改革的本意。除此之外，值得关注的是，许多严重污染环境的污染物也在征税范围之外。如二氧化碳、挥发性有机化合物、建筑噪声等。众所周知，二氧化碳是温室气体的主要组成成分，会引发温室效应，加速全球气候变暖，因此应向二氧化碳排放企业征税。排污费改为环境保护税后，建筑工地超标噪声也无需缴纳税款。这与国际上多数国家采用的“污染付费”原则不一致。

2、政策激励和处罚不协调，对企业行为的约束不力

从立法目的到税制特点，再到征管机制，环境保护税是符合“多排污者多缴税、少排污者少缴税”原则的税收制度。税收数额应当与污染物的排放量成累进递增关系，而不是让企业以为缴纳环境税就可以肆意排污，即与“多缴税者多排污、少缴税者少排污”截然不同。但是，在环境保护税征收管理过程中，部分污染企业由于其自身的生产经营周期和特点，购置环境监测设备和节能减排设备所需成本远大于环境保护税税款。因此，宁愿多缴纳环境保护税，也不愿意减少污染物的排放量。环境保护税法中关于激励企业积极实施环保策略，清洁生产的奖励措施较少。为了促进企业积极推进清洁生产，保护环境，应当将处置惩罚与正向激励结合起来，使环境保护税收政策充分发挥科学合理的监管作用。

3、部门间横向协调难度大，难以形成政策執行合力

由于环境保护税的税种和征收管理的特殊性，只有充分保证税务和环保部门之间的良好合作，才能实现环境保护税的有效征管。但要想实现这种多个部门互相协作的工作机制会面对许多的困难，因为多部门合作分工，涉及权利和责任重新划分，势必会带来利益的重新分配和既定的利益格局的冲击。例如，排污费一直是由环保部门一家征收，而且排污费也是环保部门经费的主要来源之一，若这一费用由税收部门负责管理，那么环保部门便无法再从这一费用中获得收益，这无疑增大了合作难度，削弱了政策执行力度。

4、信息数据缺乏及时性和准确性，对有效监管形成阻力

在当前阶段，税收部门的工作中存在的一大明显问题便是信息数据缺乏准确性与及时性，由于企业申报的数据都是排污后的数据，执法部门无法及时掌握排污企业的排放量，做不到信息动态跟踪。而排放量是环境保护税的计税依据，直接影响税款数额。并且，这一数据往往是动态变化的，如果管理过程中未及时对信息进行采集，那么便无法实现有效的监督与管理。[2]当前，由于政府自身的行政体制以及组织的原因，以及排污企业相对分散和隐蔽，同时企业经营中存在大量现金交易，种种因素使得执法部门无法保证获取的数据信息的准确性。这也将导致政策执行出现一定的偏差。[3]

三、提升我国环境保护税收政策执行力的建议

提升环境保护税收政策执行力，要从政策本身和政策执行的各个相关环节入手，兼顾公平与效率，完善各方面的机制，及时出台配套保障政策，才能使环境保护税收政策接地气，逐步实现环境保护的预防、监管、有效整治的政策价值。

1、在征税范围上，扩大污染物纳税范围

秉承“宽税基，广覆盖”的征税原则，[4]尽量保证所有污染环境的产品都被归入到纳税范围，特别是以二恶英、总氮等有机性挥发物为代表的排污量较大，会对环境造成严重污染的物质，应当重点监测。

2、在税率方面，充分发挥激励导向作用

为保证污染产业得到及时的污染治理，转变产业结构，税率就要与物价和产品价值的变化相协调，以超额累进税率促进污染企业通过相关措施减少污染行为。[5]同时，扩展税收优惠范围，将原本的优惠对象从部分污染因素拓展到整个产品的生产与销售，切实实现环境保护和经济发展的良性互动。

3、加强部门间合作，提升政策执行力

税务和环境部门的合作非常重要。在征管过程中，容易出现职责不清、权利不明、推诿扯皮的情况。可以通过问责机制，使其权责分明，各司其职，积极完成相应的工作。同时，借助金税三期系统，搭建高效的信息共享平台，提高数据利用的有效性。促进税务、环保部门、纳税企业、公众等多方沟通交流，共同参与到协作机制之中。加大信息公开力度，保证企业应该知晓的信息，并对其不良行为及时揭露，保证税收征管工作顺利开展。

4、加大宣传力度，增强纳税人税收遵从度

通过新旧媒体，全方位、多角度加大环境保护税收政策的宣传力度。增强纳税人对政策实施的认同感，防止纳税人对环境保护税政策的抵触情绪和逆反心理。同时，畅通政策沟通渠道，建立互联互通的互动桥梁。企业将政策实施过程中的意见和建议，及时反馈给执行机构，促进政策执行部门对企业要求的及时回应。这有利于纠正政策执行中表现出的各种偏差，保证环境保护税收政策落地、开花、结果。

【参考文献】

[1] 吴昕玲. 我国生态环境保护政策执行梗阻研究[D].湖南大學，2017.

[2] 刘苍瑜.我国环境保护税法实施中的问题研究[J].环境与发展，2018，30（01）：8-9+11.

[3] 续梦鸽.排污费改征环境保护税的作用与存在问题分析[D].山西师范大学，2018.

[4] 陈思含，陈冲. 浅议我国环境税收制度的发展现状及完善对策[A]. 中国环境科学学会（Chinese Society for Environmental Sciences）.2018中国环境科学学会科学技术年会论文集（第一卷）[C].中国环境科学学会（Chinese Society for Environmental Sciences）：中国环境科学学会，2018.5.

[5] 崔亚飞，吴琼，祁丹.环境保护税的征管效率与激励效应预估[J].税务研究，2017（09）54-55.

【作者简介】

刘 晶（1987—）女，延边大学2016级公共管理专业硕士研究生.

李仁子（1973—）女，行政学博士，延边大学人文社会科学学院副教授，硕士生导师，研究方向：公共事务治理与政策分析，本文通讯作者.