开征环境保护税的影响分析

孔慧敏

【摘要】世界各国早已达成共识，“先污染后治理”并非良策。中国环境问题与经济发展相伴而生，虽有治理，形势不容乐观。2015年《环境保护税法（征求意见稿）》的社会意见广泛征询，表明政府通过税收制度促进绿色发展的决心和实际行动。2016年12月第十二届人大常委会审议通过《环境保护税法》。环境保护税的开征，引发热议。本文从我国环境及环境保护的现状，国内环境保护税费的发展状况入手，对他国开征环保税进行实证研究，分析开征环境保护税对我国可能产生的影响。

【关键词】环境保护税 健全税制 环境保护

一、我国环境及环境保护现状

（一）我国环境现状

我国在经济加速发展的同时，环境污染在加剧，污染区域扩大，环境问题增多，相当多的地区环境污染状况没有得到根本改善。环境问题改变了人们的栖息场所，破坏了生态平衡，影响人们生存生活质量，对人们的生命健康存在威胁，从某种角度来说，也间接阻碍经济可持续发展发展。

（二）我国环境保护现状

1.我国对环境保护的投入情况。第一，环境保护支出总额呈现上升趋势，占国家财政支出比重呈现上升趋势。第二，国家财政环境保护支出总额不足，投入所占比重不大，近几年年未突破3%。第三，环境污染治理投资总额提高，但是环境污染治理投资总额占GDP的比重不高，且有下降趋势。

2.我国社会环保参与度。第一，政府积极采取措施，环保效果未知。新修订的环保法中提出要切实保障公众参与及监督环境保护的权利。政府采取各种措施：颁布法律法规、开辟多渠道环保反映专线等。第二，企业环保参与意识不强，缺乏社会责任感。改革开放以来，企业谋求利益最大化，违反我国相关政策法规偷排，造成恶性环境污染事件的不在少数。第三，公众环保意识增强，但参与度仍低。根据上海交大2015年的一项调查表明，只有43.2%的公众知道PM2.5是怎么回事。说明目前人们对环保关注度高，期望改善环境，但是群众参与度低。

二、国内外环境保护税的发展状况

（一）国外环境保护税发展历程

1.环境税收制度的萌芽。根据OECD1970年代提出的“PPP”原则，即“谁污染谁治理”，开征环保税，倒逼特定行为主体为实现经济利润最大化，关注自身污染物排放是否达标，加大对治污排放技术投入，以减少相关税负，遏制环境进一步恶化。

2.环境税收制度的进一步发展。随着经济发展带来的其他环境污染问题，譬如能源的使用污染人们生存环境，20世纪80年代～90年代中期，OECD对排污税、能源税等税的征收，向人们灌输环保理念，引导人们改变生产生活方式。

3.环境税收制度的进一步完善。至90年代，国外专家提出“绿色税收体系”，引发人们对“绿色税制”的思考。许多国家多途径（法律法规、政策宣传等）结合本国自身情况，将环境保护税与其他税种配合纳入税制体系中。目前，一些发达国家主要有5种环境税，如水污染税，垃圾税，二氧化硫，固体废物税，噪音税等。

（二）我国环境保护税费制度

环保税是对排污费的平移，了解我国排污费制度对理解我国环境保护“费改税”非常有必要。同时，我国也有具有环保性质相关税种，对环境保护起到了一定作用。

1.排污费。第一，排污费的界定：直接向环境排放污染物的单位及个体应当按规定缴纳的费用。第二，发展情况：首先规定：1979年的《环境保护法（试行）》颁布的超标准排污费制度。2014年9月排污费的征收标准大幅提高，调整最低标准，对企业的“打折优惠期”已过，征收排污费的标准或已接近环境治理成本。但是，排污费仍旧存在着许多不足之处：（1）收费标准有待进一步提高（2）征税范围相对来说较窄，并且缺乏污染总量控制（3）征收效率有待提高：收费政策不经济（4）收费处于被动状态，征收难度大。

2.具有环保性质相关税种。第一，在现行税制中，有多个税种的具体政策或多或少是出于“环境保护”的目的而特别设立。第二，发展情况：所列的几大税种政策的出台一开始并非为了专门用于保护环境。税收政策具有导向作用，在某些程度上该政策有利于向公众灌输环保观念，起到保护环境的作用。局限在于：上述政策属于附加政策，定位不清，征税所得收入不高，在管理上也不具有统一性，发挥作用有限，因而政府环保调控能力受到很大限制。

三、开征环境保护税的影响

环境保护税作为政府为缓解环境问题的经济干预措施，许多注重环保的国家已陆续推行，取得不错效果。下文对他国开征环保税进行实证研究，参照他国开征环境保护税带来的影响，来分析开征环境保护税可能对我国产生的影响。

（一）开征环保税的积极影响

1.提升经济效应。第一，增加收入。征收环境保护税的优点之一就是为政府提供一定量的财政收入，可作为本國的治理环境专项基金。以美国为例。美国形成了税务部门（征收）—财政部（分配）—国家环保局（管理）多级体系。将征收的环境保护税通过功能区分为：普通基金预算及信托基金（下设环境专项保护基金，超级基金），最终将超级基金，纳入联邦财政预算，服务于民，服务于社会。

治理环境需要预防、治理“双管齐下”，开征环保税，一方面遏制乱排偷排，另一方面，有利于我国筹集环保资金，建设管理环境设施，改善生态环境，提升国民幸福度。

第二，技术创新。企业在生产过程中，对环境造成的环境污染与破坏程度越重，按照差别税额，因环境保护所缴纳的税款越多。从可持续发展的角度来看，纳税主体依靠革新技术、转变发展方式，提升效率，减少污染的同时，不仅使成本更低，还赢得了社会的赞誉，无形中提升了核心竞争力。比如：德国的环保产业占比高达18%，环境技术产品受到世界各国青睐，环境保护税有助于产业结构的优化升级。

第三，消费导向。税收法定，可以向公民灌输环保理念，同时，环境保护税促使消费者减少使用污染的产品。环保税将会产生污染的消费品纳入征税范围，则该类消费品的成本将提高，税负可能转嫁到最终消费者身上。税收政策具有潜移默化的影响，促使人们将购买的视线投向更绿色、更环保的产品或服务，促使他们形成良好的绿色消费的习惯。

2.完善税制，形成环保机制。第一，完善税制。我国1982年开始征收排污费，2003年《排污费征收使用管理条例等系列法规规章》（排污收费制度历史上最重要的一次改革），2014年9月调整排污费最低标准，到2016年环境保护税入法。环境保护，一直是政府推行工作中考虑的重要因素。开征环保税，结合当前开征的资源税、消费税、增值税等一些与环境有关的税种，有利于共同构建我国的绿色税制。

第二，环保机制。政府：环保行动引导者。约束企業，鼓励公众。公众：环保行动推动者。政企监督者，环保受益者。企业：环保行动最终决定者。开征环境保护税，因税收法定，可以向公民灌输环保理念，向企业传达减排治污思想，向政府提供规范章程。有利于形成“政府—企业—公众”互相监督，互相制约的良性循环环保机制。

3.改善生态环境。可持续发展是当今世界潮流，治理环境问题乃重中之重。根据庇古的理论，开征环保税，有对潜在的或事实上的破坏环境污染环境的行为征收与之污染破坏程度相当的税费，为环境治理筹集资金的同时给纳税人敲响警钟，引导其走可持续发展之路。

以德国为例，根据世界银行提供数据：相比较2011年和2001年的二氧化碳排放量，从2001至2011年德国的二氧化碳的排放量下降了约14.55%，二氧化碳排量人均公吨数呈现下降趋势。由此例可知，环保税的开征，政策的导向作用确实能转变人们的生产生活方式。

（二）开征环保税的消极影响

1.纳税人税收负担加重。第一，税收转嫁。环境保护税属于间接税，存在税收转嫁问题。开征环保税，长期会倒逼企业加大技术改造方面的投入，淘汰落后产能，用清洁技术，降低成本，增强产品竞争力。然短期企业没有充足资金引进环保设备，改进技术，税负消化不掉转而选择通过产品涨价的方式往下游传导，最终传导到消费者。即使消费者是理性的，调整自己的消费行为和模式，减少对相关产品的依赖，从而需求反作用于生产，抑制相关产品的生产，但需要一个过程。在使得企业转变生产模式前，环境税负依旧有可能是消费者承担的。

第二，对收入分配的影响。不同社会阶层对开征新税承受能力不同。环保税具有一定累退性，税负随收入的增加而下降。尤其是征收范围包括日常所需的一般生活用品，也许会带来分配不公，从而使收入差距扩大，社会问题潜在滋生。因而，制定相关政策时，分配效应应纳入考虑因素，减少征税带来的负面影响特别是低收入群体。

第三，对生产的影响。相关政策会影响相关产业产品的存在与否。以北欧五国对待含铅汽油与无铅汽油的不同政策为例。其对二者实行差别税率，引导生产者倾向无铅汽油，迫使污染产品含铅汽油从市场退出，大大降低了污染产品的市场占有率。

此外，环保税倒逼企业引进环保设备，研发新技术，以此降低企业生产成本。在短期内，引进设备，研发技术，需要大量资金，且存在较高风险性，企业投入的资金也会是企业流动资金不充足，对企业的长期发展产生影响。

2.引发公众负面情绪。

上图是网友对开征环境保护税倾向性调查，通过该图，我们可以了解到：第一，政府公信力不足。网友认为因为政府的庸政、懒政，在近年来重金属以及其他严重污染时间的环境问题频发，政府本应认真处理，在没未有更好的解决方案，寄希望于征环保税，改变目前我国环境严峻的情况。第二，政府权威性不够。不少人认为此措施治标不治本，担心环境保护税的征税范围有限，征收力度不够，监管不严，实际征税过程中存在“权力寻租”，企业选择交税而不愿放弃偷排，从而环境保护税形同虚设，成为“排污许可证”。第三，征税效果的质疑。巧立名目敛财，加重个人负担，环保资金未用到实处。