未成年人检察公益诉讼的权力边界探析——从一起“4A级景区儿童票”公益诉讼案谈起

党瑜 张垚

（浙江省台州市人民检察院，台州318000；浙江省杭州经济技术开发区人民检察院，杭州310018）

一、权力边界之问：一起“4A级景区儿童票”公益诉讼案引发的思考

（一）问题的引出：一起“4A级景区儿童票”案

宁波江北区慈城古县城是我国的4A级旅游景区，游览点门票实行政府定价。但在其对外公布的门票价格和减免标准中，仅对身高1.2米以下的儿童免票，违反了国家发改委《关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》中“对6周岁（含6周岁）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的儿童实行免票”的规定。后经江北区人民检察院调查发现，辖区内普遍存在将身高作为儿童享受优惠门票价格的唯一标准，江北区物价局作为价格主管部门，未严格履行监管职责，侵害了众多未成年人的公平交易权。基于此，江北区人民检察院启动未成年人公益诉讼诉前程序，向江北区物价局发送检察建议，要求其落实监管职责，督促辖区实行政府定价、政府指导价管理的游览点严格执行发改委的儿童优惠门票政策规定。在接到检察建议书后，江北区物价局积极督促落实，现已全面落实相关政策。

（二）未成年人检察公益诉讼的缘起

公益诉讼指的是针对损害国家和社会公共利益的违法行为，由法律规定的国家机关和组织代表公共利益群体向法院提起诉讼的司法活动。 由于法律中尚未有关于未成年人检察公益诉讼的特殊规定，因此，现阶段未成年人检察公益诉讼与检察公益诉讼的发展具有同步性。一是检察公益诉讼制度授权确立。2012年我国《民事诉讼法》修改，首次从立法上确立了我国的公益诉讼制度。2014年10月党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“探索建立检察机关公益诉讼制度”。2015年全国人大常委会授权在部分地区开展检察公益诉讼试点工作，随后最高人民检察院制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》并作出部署。2017年《民事诉讼法》《行政诉讼法》在试点经验基础上作出修改，正式确立了检察公益诉讼制度。而未成年人检察公益诉讼则一直作为检察公益诉讼的子领域存在发展。二是未成年人检察公益诉讼的探索。伴随着试点以及检察公益诉讼制度的确立，各地检察机关也不断在未成年人检察公益诉讼领域探索应用。据媒体公开报道，我国首起未成年人检察公益诉讼案件发生于教育领域，2018年4月福建省福清市检察院针对辖区内无证幼儿园现象向市政府、市教育局及7个街道办事处发出检察建议。①参见徐日丹：《6岁儿童“超高”景点不免门票？侵权！》，《检察日报》2019年3月9日第03版。之后，各地检察机关还针对校园周边售卖烟草、违规经营娱乐场所、环境安全等问题开展了未成年人检察公益诉讼工作。

（三）未成年人检察公益诉讼权力之惑

公益诉讼属于检察机关的“新兴权力”，且未成年人检察公益诉讼又属于“边缘领域”，因此在实践与操作层面仍然存在不少问题困惑。一是如何界定未成年人检察公益诉讼权力范围。上述“4A级景区儿童票”案是检察机关针对侵害不特定未成年人的消费权，维护相关法律规定对未成年人所做出的倾斜性优惠政策而启动的未成年人公益诉讼程序案件。其范围超出了法律列举规定的公益诉讼五大类别 ，属于列举以外“等”的领域。虽然法律上授权检察机关可以对“等”的领域提起公益诉讼，但基于检察机关被动性的司法特点以及后置性的法律设定，在范围上必然会有一定的权力边界。但尚无具体标准，导致了监护权撤销能否纳入未成年人检察公益诉讼范围等问题迟迟未能有效解决。二是如何体现未成年人特殊元素。我国现有的未成年人检察公益诉讼的法律基点仍在于民事、行政两大诉讼法，能否满足未成年人权益保护的现实需要。其权力范围与成年人是否应有所区别，有无必要根据未成年人受侵害特点而作特殊化规定，以有效融入我国未成年人司法制度等。三是未成年人检察公益诉讼具有哪些启动条件……等等。基于此，本文试图总结未成年人检察公益诉讼的特点及现实困境，并分析其内在的理论基础，突出未成年人公益诉讼的特殊性，为明晰检察机关介入未成年人公益诉讼的边界提供有效建议支撑。

二、未成年人检察公益诉讼之困境分析

目前，我国的未成年人检察公益诉讼只能依靠公益诉讼的基本法律授权原理而作延伸适用，即涉及未成年人的损害国家和社会公共利益的违法行为。从实践数据来看，未成年人检察公益诉讼的主要特点及现实困境如下：

（一）实践运用差异化，理论制度支撑单薄

一是未成年人检察公益诉讼缺乏理论支撑。以中国知网检索信息为例，“公益诉讼”为关键词检索结果显示，2018-2019年相关学术研究达4606篇，其中涉及未成年人检察公益诉讼的研究有336篇，占比仅为7.3%。②数据截至2019年7月27日。而专门以未成年人检察公益诉讼为主题展开论述的文章则就更为稀少。从研究的内容来看，有的研究尚未脱离传统的公益诉讼理论框架，仅作为一个子领域展开论述研究，没有认识到“未成年人”的特殊司法性。有的局限于监护权撤销、义务教育等微观领域，仅从个案或微观视角谈及未成年人检察公益诉讼制度的细化与操作，不具备宏观视野，普适价值较低。还有的论述并不详实，自始至终均没有明确该类公益诉讼的具体范围及边界限制。①主要参见代表性文献赵卿、李庆：《未成年人检察公益诉讼制度构建研究——以全国首例民政部门申请撤销监护权案为例》，载《青少年犯罪问题》2015年第5期71-76页、李军、娜迪拉：《教育民事公益诉讼相关问题研究——以新疆为视角》，载《社会科学研究》2017年2月80-84页、秦爱榕：《论未成年人检察公益诉讼的构建》，载《法制与社会》，2015年9月126-127页等。

二是未成年人检察公益诉讼实践差异明显。首先，案件数量的差异。以监护权撤销案件为例，根据《中国儿童福利月度分析》2019年第3期搜集的29省共110例撤销监护权的案例中，仅江苏、浙江、广东三省案例占比达到30%。②北京师范大学中国公益研究院、儿童福利与保护研究中心编：《中国儿童福利月度分析》，2019年第3期总第78期。网址：http://www．bnu1．org/show_1279．html不可否认，这其中受到具体省情的影响，但也能够看出省域层面对于该项制度的执行差异化。其次，法律政策把握的差异。各地检察机关在相关未成年人法律政策的把握上有所不同。例如同样是位于北京市的检察机关，有的根据校园周边“百米无烟区”的规定，制发检察建议，要求烟草局严格执行，并开展了“校园周边烟草禁售整治”活动。③参见李春薇：《少年成"老烟枪" 北京海淀:公益诉讼让未成年人远离香烟》发表于《正义网》2019年6月25日。网址：http://news．jcrb．com/xwjj/201906/t20190625_2016527．html。与上述100米理解为“直线距离”不同的是，还有的则理解为“步行距离”，从而对直线距离在100米以内，但步行距离超过100米的售烟点，并未启动公益诉讼程序。④参见张淳艺：《禁售烟草“100米” 执法更要“零距离”》，北京青年报2019年7月2日A2版。最后，主办部门的差异。未成年人检察公益诉讼涉及公益诉讼检察部、未成年人检察部两个部门的职责交叉，涉及到该类案件应当由哪个部门主要经办的问题，各地在具体实践中也存在一定争议。

三是未成年人检察公益诉讼的法律依据保障不足。我国检察公益诉讼的法律依据主要为《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律。实践中，检察机关开展未成年人公益诉讼的主要依据来自于《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》两部未成年人法律。而这两部法律并没有对检察机关提起未成年人检察公益诉讼起到良好的支撑作用。一方面，在检察机关被赋予公益诉讼职权以后，“两法”均没有跟进修订，以明确检察机关具有行使未成年人公益诉讼的权力，从而导致未成年人公益诉讼的理论和立法支撑没有任何未成年人的元素，这也就决定了目前未成年人检察公益诉讼的附属化。另一方面，该两部法律虽然明确了全社会对未成年人保护的共同责任，但是并没有对责任进行细化，不少规定责任主体模糊，履行义务空泛，责任惩戒缺失，使得检察机关在启动未成年人公益诉讼后，被起诉方有了更多抗辩的理由。并且，检察机关在诉前制定相关检察建议内容时，也很难对执行情况做具体的细化，被建议方的执行效果大打折扣。

（二）受案类型多样化，法律明确范围过窄

如图一所示，2014年以来检察机关在未成年人保护领域开展的17起公益诉讼典型案例中⑤典型案例来自2014-2019年正义网、检察日报、北京青年报等主流媒体的公开报道。，除占比23.5%的食品、药品安全领域，其余领域均属法律规定的“等”外领域。从类型分布来看，监督内容较为分散，包括监护侵权领域、校园环境及安全领域、违规销售烟、酒领域、违法经营娱乐场所领域、公共服务领域、非法雇佣童工等领域，分别占比为29.4%、17.6%、11.8%、5.9%、5.9%、5.9%。由此可以看出，监护侵权领域占比最高，且均为监护权撤销类案件，属于未成年人检察公益诉讼的高发类别。近年来，家庭暴力、弃婴等现象频发，未成年人监护侵权，特别是监护缺失等问题不容忽视。以浙江为例，2018年浙江省检察机关共办理监护侵害与缺失干预案件43件52人，监护侵害案件占36.5%，监护缺失案件占63.5%。①数据来自《浙江省未成年人检察工作白皮书（2016-2018年）》。监护侵害与缺失行为大多与侵害未成年人的刑事案件相关联，其危害性较大，亟需国家机关介入、规制。但在实践中，检察机关干预监护侵权类案件仍处于探索阶段，在遭受家庭内部抚育私权阻力的情况下，又困囿于法律无列举式法定授权，使其介入运用公益诉讼手段存在较大争议。

监护侵权领域所面临的困境，在其他领域也普遍存在。现行相关法律对涉及未成年人的公益诉讼缺少针对性设计，监护侵害、校园安全隐患、非法雇佣童工等突出问题均未涉及，列举式的内容范围过窄。虽然，法律上有“等”以外的兜底性条款。但出于稳进执行落实的考虑，检察机关往往聚焦于范围以内开展公益诉讼，又因检察公益诉讼处于起步期，对“等”外领域的探索也需要实践积累。从而检察机关无法对部分案件及时运用公益诉讼手段，导致未成年人合理利益损害扩大化。

图1 17起未成年人检察公益诉讼案件类型分布图

（三）案件消解前置化，监督手段刚性不足

发送检察建议（督促起诉或纠正违法行为）、支持起诉和提起诉讼是检察机关开展未成年人公益诉讼的三种方式。根据法律的规定，在提起民事、行政公益诉讼时，检察机关应以履行相关前置程序为必要。②检察机关在提起民事公益诉讼之前，必须向有资格提起诉讼的机关或者组织发送督促起诉意见书或检察建议书；在提起行政公益诉讼之前，必须先向行政机关发送检察建议，督促纠正违法行为或履行职责。因此，检察公益诉讼案件大都通过检察建议的制发整改而结案，仅少数案件需要动用支持起诉的方式。据统计，17件典型案例中，通过发送检察建议推动诉前消解的未成年人公益诉讼案件有15件，占案件总数的88.2%。其余2件则系以检察机关提起公益诉讼方式解决，分别为检察机关刑事附带民事诉讼、直接提起民事公益诉讼两种。该未成年人民事公益诉讼案为浙江省首例涉及未成年人的民事公益诉讼案件，系丽水市缙云县检察院在履职时发现，孩子王母婴用品店未尽查验义务，公开销售不符合国家食品安全标准的婴幼儿配方奶粉，诉请被告母婴用品店支付十倍价款的赔偿金，并在市级以上媒体公开道歉，后法院于2019年6月20日判决支持该检察院的全部诉求。③陈俊如、陈艺尹：《奶粉不符国家标准 检方提起公益诉讼》，载《浙江法制报》2019年6月21日第4版。

新修订的《人民检察院组织法》赋予检察机关调查核实权以及被送达检察建议对象应当书面回复的义务等内容。跟进修订的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》也细化规定了相关机关或部门收到检察建议书后应当在一个月内依法办理并且书面回复检察机关。上述制度建构有效提升了检察建议的强制性效力，但仍无法避免检察建议本身所带来偏于柔性的监督特质。一是建议内容极易片面。检察机关发现的问题或线索主要来源于案件本身，即便是有后期调查核实等工作，但也不排除查清的问题层级较低、列举不到位等情况。特别是检察机关作为司法机关，对于涉及到环境、食品药品等其他专业领域，所提出的对策性意见也可能存在执行性、精准性不高的问题，极易引起被建议单位的敷衍应对。二是履行效果缺乏评估。检察机关无法对检察建议的执行情况起到充分的监管评估作用，检察建议不具有强制性，以“书面回复”代为“执行”等消极规避起诉行为仍可能存在。三是程序设计造成迟滞。制发检察建议属于事后监督，但也不排除危险仍在发生的情况。倘若，检察机关发现侵害未成年人公益行为正在发生，检察机关根据相关程序等待适格诉讼主体、制发检察建议等，不宜于对未成年人合法权益的及时保护。并且，检察建议本身回复时间基本限定在一个月内，但有的危险行为排除时间可能更短或更长，时间的古板化限制也会造成救济不能或更大危险的案（事）件发生。

三、未成年人检察公益诉讼的应然特殊性

与其他普通类型的公益诉讼相比，未成年人检察公益诉讼的内在理论基础还蕴含着特殊的未成年人司法理念精神，而这也决定了未成年人检察公益诉讼应给予司法特殊化保护，并以此作出区别化设置。

（一）受案范围扩大化

1. 受案范围的扩张化趋势

与普通的检察公益诉讼相比，未成年人检察公益诉讼范围呈现出扩张化趋势，并具有典型的未成年人司法特点。《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》等相关法律法规中涉及未成年群体专属权益的规定内容均应纳入受案范围。

未成年人合法权益与公共利益呈等约关系。从某种意义上说，未成年人合法权益等同于公共利益。一方面，涉众性的未成年人利益侵害行为本就属于传统的公益诉讼的范畴。未成年人环境、食品药品等问题均系公众关注的焦点，“三鹿牛奶”事件、伪劣疫苗案等重大事件刺痛了社会神经，对广大未成年人生命财产安全构成极大威胁，甚至还产生了严重的后果。检察机关被赋予公益诉讼职权后，应当主动对上述涉众型的案（事）件进行调查，充分运用公益诉讼职能。当然，有关涉众性的未成年人检察公益诉讼的程序启动，并不以是否造成未成年人实际侵害结果作为唯一标准，只要对未成年人公共利益构成了实质性的威胁均能运用检察公益诉讼手段予以处理。

另一方面，小众群体或个体的未成年人合法权益也应在未成年人公益诉讼范围之内。未成年人是一个国家和民族最为宝贵的资源，也是国家和民族未来的希望，直接关系到文化传承、延续发展、民族复兴等重要方面。因此，应当采取特殊化的保护措施予以优待培育。受国际上公认的未成年人司法理念及我国未成年人司法的影响，未成年人的共同保护责任决定了未成年人个体利益的公益化。这也决定了评判未成年人的公益性不能单纯从人数上予以确认，还要考虑案件的事实性质、侵害行为的不确定性以及蔓延趋势等多方面的因素。以国家亲权（Parens patriae）理论为例，其指的是国家作为每个儿童的最终监护人，可以承担家长责任，并拥有为了保护儿童而干预家庭事务的权力。①根据我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》的相关规定，目前检察机关提起公益诉讼的范围主要有五大类，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等，“等”外尚未有司法解释加以明确。这一理论具有三个方面的内涵：第一，国家是儿童的最终监护人，在自然亲权缺位时主动介入家庭领域，履行保护儿童的监护人职责。第二，在父母不适当履行其对子女的监护职责时，出于国家利益的维护，国家亲权阻却自然亲权。第三，国家在履行监护人职责时，应当将少年的利益放在首位。由此可知，国家亲权理论最主要表现为未成年人监护的公法化与社会化。①赵卿、李庆：《未成年人检察公益诉讼制度构建研究——以全国首例民政部门申请撤销监护权案为例》，载《青少年犯罪问题》2015年第5期第73页。也就是说，未成年人监护侵权领域必然也属于未成年人检察公益诉讼范围，检察机关可对其实施监督。

2.范围扩张的边界限制

即使未成年人合法权益在一定程度上与社会公共利益相等同，但也并不意味着所有的侵害或涉及未成年人权益的行为都将受公益诉讼的管辖规制。这里仍需处理好国家公权力与公民权利之间的边界平衡支点。在涉及私权领域时，检察机关的公权力需要范围限定的节制，也应当遵循公益有限性的原则，避免造成对私权利和行政的不当干预。②傅国云：《行政检察监督研究：从历史变迁到制度架构》，法律出版社2014年版，第111页。

公益有限性在未成年人检察公益诉讼中主要体现检察机关动用公益诉讼权的条件及范围上，具体表现为三个方面：一是监护权的优先救济原则。未成年人个体权益遭受他方侵害时，如其家庭或其他监护组织和个人具有监护的条件和能力，检察机关应当让位于监护管理，仅向未成年人的监护人作必要的提醒和法律指导，无需再动用国家力量。二是监管权的前置适用原则。涉及到行政等相关部门的执法、管理等领域时，在无紧迫性风险的情况下，检察机关应当尊重执法、管理的自主权，一般不得直接提起诉讼而是继续推动并争取在诉前程序解决问题，以达到案件尽快消解，及时实现纠正违法或促进执法等合法合理诉求。当存在其他适格等诉讼主体时，检察机关也应当鼓励维护，发挥支持公益诉讼的作用。三是非公益范围的排除原则。有的侵害未成年人合法权益的行为仅是民事个体之间的侵权行为等，也并未触犯《未成年人保护法》等相关法律法规的共同责任规定。该类行为存在偶发性、针对性等特点，尚未对广泛的公共利益构成潜在威胁，且与法律监督职权缺乏关联性，因而不能将其列为未成年人检察公益诉讼范畴。

（二）程序启动主动性

未成年人检察公益诉讼的程序启动更为主动，体现为检察机关在履职过程中发现相关线索后，因现实紧迫等原因，可不受等待适格主体等规则限制，直接启动公益诉讼检察程序。由于涉未成年人公益诉讼案件存在线索发现难、影响范围广、危害程度大等特点，为及时、有效保护未成年人，契合我国未成年人司法精神与法律规定，司法的被动性必将要作出一定让步，主观能动色彩将得到进一步增强。其主要体现为以下两点：

1.线索获取的非限制性

未成年人检察公益诉讼的线索来源并不局限于在检察环节的未成年人案件办理过程，还可在其他领域主动接受或发现线索：一是其他检察领域的案件线索。“四大检察”“八大业务”均可作为线索发现的来源，并不局限于未成年人检察或公益诉讼领域。应当建立检察系统跨部门线索移转机制。二是异地移交的管辖线索。各地检察机关在发现其他异地线索时，应当交由具有管辖权的检察机关审查核实，并应提供必要的便利条件。三是传播、影响的新闻事件。对于公众关注度高、影响较大的新闻事件，检察机关也可将其作为线索来源，通过进一步调查核实予以确认。由于新闻的广泛传播性，如事件并未在检察机关地域管辖范围之内，基于未成年人公益保护的目的，检察机关仍然可以启动相应的排查调查程序。四是相关人员的申诉举报。经未成年人当事人或其他相关人员以及医院、学校等涉未场所工作人员向检察机关“12309”公益损害与诉讼违法举报中心等部门申诉或举报，检察机关应当立即对所反映的相关事实予以核实。如确符合公益诉讼条件，检察机关应当启动相关程序。五是团体组织的协助请求。对于受资金、调查力量等限制不具备起诉条件的适格主体，可向检察机关申请予以协助。相关阻却事由在短时间内无法消除的，可能存在未成年人权益损害扩大化的风险，也可请求检察机关启动公益诉讼程序，但需提供无法履行职权的相关说明，这一类属于公益诉讼权的移交。

2.启动排序的非限制性

根据法律相关规定，检察公益诉讼的位次系在其他适格主体之后。从立法本意来看，赋予检察机关公益诉讼的权力，除充分履行法律监督职能的体现与应用外，还具有其他现实背景。一方面，进入新时代以来，社会主要矛盾发生变化，在社会水平基本满足私权的情况下，人民群众对于法治、公平、安全、环境等领域的需求更为迫切。而在社会高速发展转为中高速发展的过程中，粗放化的传统生产模式带来了不少涉众型的问题隐患，需要更为完善的监管制度、高水平的司法模式予以引导处理。另一方面，公益诉讼制度建立以来，社会团队等提起公益诉讼的质量与数量均低位徘徊，加之公益诉讼的对抗主体系掌握公权力的行政机关等，因而维护公益的社会力量较小，该项制度也趋于沉睡。

在此背景下，检察机关被赋予了公益诉讼的权力。之所以将检察机关的公益诉讼排序在其他适格主体之后，其原因是为了充分动员发挥其他社会公益团体、单位的作用，突出检察机关司法公权力的救济性介入，运用其他治理手段以节约宝贵的司法资源。同时也通过这种方式，指导、鼓励其他适格主体提起公益诉讼。而在未成年人公益诉讼领域，我国的未成年人司法设计系以儿童的利益为先。检察机关应当可以不经等待其他适格主体而直接启动公益诉讼程序，但必须具备现实的紧迫性与充分及时保障未成年人合法权益的目的两个条件。

（三）履职手段机动性

未成年人检察公益诉讼的手段机动性，也可被称之为必要性原则。该项特殊性的理论支持源于国家亲权理论的延申，即儿童利益最大化原则。儿童利益最大化包括两方面的内涵，一是儿童具有独立的权利主体地位，并依法自主享有人身权利和财产权利。二是儿童的利益高于其他利益，凡是涉及到儿童的事项都应以保护儿童利益为优先考虑。在该项原则的影响下，未成年人检察公益诉讼制度也应当有所体现。因此，检察机关在手段应用上不应局限于程序流程要求，而是以未成年人实际保护需求为依据标准。

未成年人检察公益诉讼的机动性可从三个方面加以理解：一是诉讼手段的多元化运用。以一起未成年人犯罪案件为例，该名涉罪未成年人本应可以判处缓刑，因监护人不作为，不具有良好的监护条件，但最终被法院判处实刑。①根据我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》《英雄烈士保护法》的相关规定，目前检察机关提起公益诉讼的范围主要有五大类，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等，“等”外尚未有司法解释加以明确。致使该名未成年人与社会相隔离，还存在犯罪交叉感染、教育脱节等潜在问题。造成这一问题的原因在于检察机关无法在刑事案件中直接提起撤销监护，仅能督促相关主体起诉撤销监护。如检察机关可以同时具备撤销监护的诉讼手段，那么就可在同一案件中同时解决刑事、民事等多类问题，从而避免上述情况的发生。因此，检察机关应当具备并可以同时运用多重的诉讼手段，以应对未成年人公益诉讼所带来的复杂问题。二是前置程序的适当省略。如未成年人的合法权益受到严重侵害，而且侵害仍在进行或是具有扩大化趋势，通过制发检察建议等前置程序不足以遏制其侵害行为或危险蔓延时，检察机关应当可以直接略过诉前程序向法院提起诉讼，并将该情形在诉讼前告知相关单位。三是诉前程序的提前终结。在诉前程序制发检察建议后，检察机关应当定期督促并关注案件发生，如发现整改效果不力，侵害行为仍然存在的情况，应当及时提示或警告。在限定期限以内，检察机关发现执行单位消极应付，已无法在期限内执行的，或者履行不能等情形的，未成年人合法权益亟待保护时，可以自行终止诉前程序并提前提起公益诉讼。

四、未成年人检察公益诉讼完善路径探析

（一）构建未成年人检察公益诉讼体系

1.完善立法规定，明确检察主体地位

首先，通过立法明确检察机关在未成年人公益诉讼中的法律地位。参考英烈名誉荣誉类公益诉讼的立法模式，可以借修订《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》之际，在两法中明确检察机关有权提起未成年人公益诉讼，保障检察机关介入未成年人公益诉讼的主体地位，从而明确检察机关在未成年人领域的履职依据。其次，根据侵害行为的特点来细化未成年人公益诉讼受案范围。在受案范围的立法模式上，仍可以采用列举加概括的模式。其一，根据未成年权益保护的特殊性，适当调整扩张列举范围，将监护侵权、雇佣童工、不法商业侵害等类别加以列举，明确检察机关在案件受理上的权力范围；其二，注重未成年权益与公共利益的等约性，通过“等”的立法模式授权检察机关可开展与列举内容具有同等性质的侵害行为监督。当然，未成年人检察公益诉讼权力的扩张也必然会与纯民事纠纷领域相混同。因此，有必要鼓励各地方人大积极出台加强未成年人检察公益诉讼工作规范性文件，以地方性立法的形式规范检察机关未成年人公益诉讼职权，进一步增设内容、细化标准、明确类型。

2.出台实施细则，规范案件办理流程

未成年人检察公益诉讼作为一项独立的制度，不仅需要在相关法律法规中明确，还需要对检察机关内部权力运行操作进行规范和细化。检察机关可以借鉴《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的经验，制定《人民检察院提起未成年人公益诉讼工作实施细则》，对具体的线索来源、线索移送、管辖、立案程序、举证责任等常规问题作出详细的规定。其中，要着重根据未成年人的司法特点，细化以下几个方面的内容：一是要明确未成年人检察公益诉讼的承办部门。由于未成年人检察部门具有丰富的涉未犯罪处理经验，对于未成年人司法制度的把握也更加专业，所以由未成年人检察部门承办涉未公益诉讼更加适宜，必要时也可以与公益诉讼检察部门成立办案组联合开展工作。二是要规定线索发现与移交程序。对于检察机关在履职过程中发现的可能属于未成年人公益诉讼范围的线索，要及时将案件材料移交给未成年人检察部门。三是要在未成年人检察公益诉讼中融入我国未成年人特殊司法保护制度。如在未成年人受到侵害后要及时进行心理疏导和干预，提供必要的临时性司法救助和帮助，对于受到侵害的未成年人，做好个人隐私的保护工作；在诉讼过程中有需要未成年人出庭作证的，要警惕未成年人受到二次伤害、做好诉前心理测评；重视诉讼后的跟踪与监督工作，为受侵害未成年人提供“一站式”救助等。

3.强化支持机制，丰富履职推动手段

第一，构建未成年人检察公益诉讼支持机制。建立定期汇报机制，检察机关应向党委、人大定期汇报未成年人检察公益诉讼开展情况，通过专项督导等形式促进工作有效开展。确立日常沟通工作机制，增强同政府部门及法院、监察机关等的沟通协调，协同提升相关部门配合未成年人检察工作的主动性和自觉性。第二，解除未成年人检察公益诉讼诉前程序限制。在该领域，检察机关提起公益诉讼不再以履行前置程序为必要，如存在未成年人合法利益受侵害的现实紧迫或督促履职效果不明显、利益仍受侵害的情况下，可直接向人民法院提起公益诉讼诉讼。与此同时，也应当明确在刑事附带民事未成年人公益诉讼中，检察机关可以直接向法院提出公益诉讼的诉求。第三，激活检察机关履职方式的主动性、丰富性。如检察机关可与相关主管部门联合开展专项整治活动，会同主管部门出台相应的保护机制，明确责任主体，做好事前预防①童模妞妞被踢踹事件发生后，为规范童模行业，杭州市滨江区人民检察院会同杭州市滨江区市场监督管理局、共青团杭州市滨江区委员会出台《关于规范童模活动保护未成年人合法权益的意见》，确立了全国首个童模保护机制。。在未成年人检察公益诉讼的线索来源上，与其他部门成立联动机制，建立信息采集平台，拓展案件线索来源渠道。与辖区学校合作，聘任对口学校的联络教师为“未检公益诉讼观察员”。除了联合开展工作，还可以借鉴域外经验，赋予检察机关其他保护手段。如在监护财产侵害行为中，未成年人的财产权益受到监护人的侵害，检察机关可以责令监护人提交财产目录、投资应经过批准、提供财产担保等。②陈卫佐译：《德国民法典》，法律出版社2010年版，第494-495页。

（一）未成年人检察公益诉讼权力边界的具体展开

由上文可知，未成年人检察公益诉讼的权力边界仍是以列举式加以深化及限制。根据侵害未成年人行为特点，可将未成年人检察公益诉讼范围细化为五类。

1.监护侵权领域

监护侵权领域包括未成年人人身、财产两种侵害行为。人身侵害行为指监护侵害和缺失，具体包括监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。③《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》第一条：“本意见所称监护侵害行为，是指父母或者其他监护人（以下简称监护人）性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，以及不履行监护职责严重危害未成年人身心健康等行为。”财产侵害行为指监护人代为保管被监护人的财产，因未履行财产监护职责影响未成年人身心健康的行为。

2.雇佣童工领域

雇佣童工领域主要存在以下三种行为：一是市场中有组织和个人违法招用未满十六周岁未成年人的行为。二是劳动和社会保障部门未牵头有关部门，加强劳动用工管理，维护未成年工的合法权益的行为。三是对特殊行业和特殊情况招收的不满十六周岁的未成年人，未采取特殊劳动保护措施的行为。

3.不法商业行为领域

不法商业领域主要是违反了未成年人“两法”规定的经营行为，主要包括非法向未成年人销售烟酒、在学校周边经营歌舞娱乐场所、违法制造传播淫秽、暴力音像制品、网络游戏等危害未成年人身心健康、诱发犯罪的非法行为，在市场、校园周边的食堂、小卖部、药店等向未成年人出售有毒、有害、过期、不符合安全标准的食品药品的违规销售行为，以及教育部门、食品药品监督管理局等主管单位未定期对市场、校园及周边的不法商业行为进行清理和整顿，没有重视优化未成年人成长环境，为学校及其周边地区创造良好治安氛围的监管行为。

4.公共服务领域

公共服务领域主要指文化服务、义务教育、校园安全等落实不到位的问题。一是文化服务问题，指有公共服务功能的图书馆、美术馆、博物馆、爱国教育基地、景区等对未成年人无条件禁止性准入、未执行减免票价规定、存在误导性、引诱性等对未成年人不良信息等行为，物价局等相关职能部门未督促执行引导。二是义务教育问题，指教育部门、学校未能依法保障未成年人的受教育权，落实对家庭经济困难学生免费提供课本和补助寄宿生生活费等政策，对孤残儿童和农民工子女等接受义务教育怠于履职、消极应对等。三是校园安全领域，表现为校内及校外周边存在安全隐患，主要存在以下侵权行为：第一，校园资质问题，学校不具有正规办学资格，老师没有幼师证、教师资格证等执教资格；第二，校园环境问题，包括校内及周边生态环境的问题、校内装修污染问题、校园霸凌等不良学习环境问题；第三，出行安全问题，校车运行不符合安全规定，学校周边存在交通标识设置不合理等交通安全隐患。

5.其他侵害未成年人身心健康的违法领域

其他侵害未成年人身心健康的违法领域主要发生于特殊未成年群体，如流浪、孤残、贫困儿童的权益保护，包括民政部门不积极履行职责，未牵头相关部门加强儿童福利机构和流浪未成年人救助保护机构建设，未依法落实相关政策将贫困儿童的基本生活保障、最低生活补贴、残疾儿童康复救助金等社会福利足额、按时发放到位等情形。