构建高校招标采购内部控制体系的研究与实践

吴金栋， 顾 倩， 刘剑文

(中国民航大学 招标采购中心， 天津 300300)

0 引 言

随着国家对高等教育事业投入不断增大，高校运行资金规模持续增长，采购工作在高校中的重要性不断提升。高校采购工作系统性强，工作要求高、涉及部门多、时间要求紧，同时也涉及到人、财、物等具有较高廉政风险的领域。构建针对高校招标采购工作的内部控制体系是防范高校内部经济运行风险、提升内部治理水平的重要举措。目前，国内外对于内控体系的研究多关注于企业单位，对于行政事业单位，尤其是高校内部控制的研究较少。为此，本文根据COSO理论，将内部控制整合框架和行政事业单位内部控制规范要求相结合，从事前、事中、事后3个阶段进行风险分析，建立起符合高等院校特点高效严谨的招标采购控制体系，有效降低招标采购中的风险[1-4]。

1 高校采购面临的问题

高校的采购工作随着我国政府采购工作的推进逐步开始实施，相对高校其他工作而言，开展的时间短、标准和规范体系尚不健全。

1.1 缺乏适用于高校事业单位的招标规范标准

政府采购制度体系起源于欧美，主要是在市场经济体系下对公权力实施采购行为的管理，通过对公权力约束来保证和维护市场经济秩序。我国高校多为公办事业单位，目前正在进行事业单位体制改革，如何界定高校的行事权力尚未有明确的法规依据。当前，多数高校的经费来源主体仍是财政性资金，在执行招标采购中，主要依据《政府采购法》及其实施条例的相关规定，但高校同时具有自主运行的要求，因此如何界定高校在招标采购工作中的权责，进而形成规范的事业单位招标采购制度体系是高校面临的主要问题[5-7]。

1.2 高校隶属关系不同带来招标体系建设的差异

由于国家的政府采购、招标管理制度体系与财政预算制度关联，目前高校按照预算管理不同，大致分为中央部委所属高校和地方高校。中央各部委和地方政府在政府采购制度、招标管理制度执行过程中均建立了不同的规范标准，由于不同高校隶属关系不同，在执行相关规范标准的要求和流程也有一定差异，虽高校办学模式相似，但采购方式不同的问题，不同高校间招标管理体系建设上存在一定的差异性。

1.3 高校在内部招标采购体系建设上基础薄弱

高校在建设自身招标采购管理体系的过程中，存在着各方面基础相对薄弱的问题。

(1) 认知基础薄弱。由于招标和政府采购在高校内全面施行时间不长，在实施中与教学、科研工作关联紧密，校内不同专业、不同领域差异性较大，校内采购人对招标采购制度和工作不熟悉、不重视，从而带来不理解、不配合的情况时有发生[8-10]。

(2) 人员基础薄弱。招标采购工作政策性强、技术性强，在实践中面临不同的情况需要专业人员进行分析判断和处理，但目前全国尚未有开办相关领域的专业，从业人员多数为从其他专业转来，这就需要相对较长的时间学习。

(3) 制度基础薄弱。招标采购工作廉政风险高，需要相应的制度体系规范权力运行，使得权力在监督下实施。但由于工作开展时间短、人员配备不足等原因，在制度体系建设上普遍存在着监控不到位，执行中政策解释难度大，或松或紧的执行都对招标采购工作带来不利影响。

2 招标采购内部控制体系的建设

2.1 目标和意义

财政部于2014年颁布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，对全国行政事业单位构建内部控制体系提出了标准和要求，对指导和规范招标采购工作提供了重要依据[11]。高校通过构建招标采购内部控制体系，可以完善大学治理结构，在资金执行的重点领域有效划分校院两级责权，明晰部门和学院间职责定位，安全规范地保证管理职责下目标的实现；有效防控资金执行风险，由于招标部门不负责资金分配，可以在校内实现资金分配、采购、验收、使用过程的闭环控制；强化业务流程控制，通过专业人员对采购项目的专业化、标准化操作，强化业务管控，保证规范运行。

2.2 角色定位与机构建设

根据美国“内部控制整合构架”的规范，在内部控制体系建设中，重点应是风险点的判定和内部环境、控制活动、信息与沟通机制、监督机制的建立[12-14]。机制建立的关键是参与机制运行中人员的职责定位和操作规范要求，为此，在机制设计中重点进行了人员职责的划分和角色定位，并据此对相应机构在实施中参与度进行了有效界定。

在组织架构设计和建设中，要确保决策、执行和监督相互分离，形成制衡，不相容岗位相互分离，业务集中归口管理。按照这一原则，通过对高校采购流程分析，就不同参与人角色进行定位，共有5种角色。

(1) 采购人。作为实施采购的主体，也是需求的提出方和最终用户方。采购人涉及全校各部门、各学院，其主要职责是提出采购需求，配合完成采购工作。

(2) 业务管理部门。根据学校职责分工，分管相应业务管理工作，对招标需求进行审核，组织对采购标的验收。

(3) 招标采购组织部门。负责高校货物、工程、服务招标采购组织工作，协助采购人规范实施采购行为。

(4) 招标采购工作监督小组。履行监督检查职责，对招标采购中参与方进行廉政监督，承担采购质疑投诉的受理工作。

(5) 招标采购工作领导小组。统筹领导招标采购工作，审核招标采购制度，对招标采购中的重大问题进行集体决策。

按照以上角色定位，结合校内相关部门职责分工，现以中央部委所属高校内部机构设置为例，对各参与采购工作的单位进行了职责定位，确保采购流程全覆盖、职责无交叉。

2.3 流程控制与信息传递

根据招标采购工作中各参与方不同角色定位，针对招标采购工作全生命周期，按照计划、实施、监督、反馈的逻辑关系，对招标采购中从计划提出、预算编制，到细化需求、制定标书、组织采购，再到项目验收、审查监督全过程进行了流程再造。

流程控制过程也是信息传递过程，采购相关信息在不同采购参与方之间进行有效传递，各参与方根据自身角色定位，对信息做出判断，实施采购工作或履行监管职责(见图1)。

图1 高校招标采购内部流程控制图

在流程中按照招标组织目标、制度依据、招标类型、工作环节，形成基于事前、事中、事后“三回路”控制体系，在各“回路”中不同执行机构对关键节点提供或核验相关信息，形成有效信息反馈机制，确保招标流程顺畅高效[15-16]。具体包括：

(1) 事前控制。重点由业务管理部门和财务部门对采购计划和采购预算进行控制。

(2) 事中控制。重点由业务管理部门、采购组织部门和监督部门对招标文件等关键材料和招标过程进行有效管控。

(3) 事后控制。重点由业务管理部门、采购组织部门和法律部门对招标后签署的合同文本与招标文件的一致性和履约验收情况进行审查。

2.4 完善专家选拔和管理制度

在招标管理体系中，专家是作为外部监督角色引入到招标组织流程中的，在政府采购和建设工程招标领域国家都建立了完备的专家遴选和抽取制度，对于高校委托第三方代理机构实施的招标组织活动严格按照国家要求进行专家抽取工作可以保证招标组织的合法性和有效性[17]。但对于高校内部自己组织的评标项目和高校派出参与评标的甲方代表，如何实施有效管理，也是保证招标过程严谨规范的重要方面。

(1) 建立专家库及抽取制度。建立学校自有专家库，对于学校自行组织的采购活动可在学校招标采购监督部门的监督下通过随机方式抽取专家，可在一定程度上保证专家选择的公正性。目前，财政部专家库提供了对外抽取专家的功能，如项目较为特殊，学校难以抽取到适合专家的情况，可以在外部第三方或国家专家库中抽取。

(2) 建立专家培训制度。专家的评审水平直接决定了评标效果，专家均具有相当的专业技术水平，但对于评标材料和评标要求知之不多，特别是在评标现场时间较为紧张且评审材料有限的情况下，如何科学快速甄别投标材料的准确性、合理性需要专家具备较高的评标专业能力。为此，通过定期组织政策讲解、组织模拟评标、开展评标案例剖析等方法对参与评标活动的专家或采购人代表进行针对性的培训，以提高参与人的评标专业能力。

(3) 建立专家动态监督制度。专家评标过程和评标情况要进行后评价，后评价应当包括单个标后评价和定期后评价。每次评标结束后，应对每位专家和采购人代表的打分情况进行审核，对于出现的过高分、过低分等情况进行询查。在专家参与一定时期或数量的评标活动后，应进行定期考核、评价，有条件的还可以定期更新替换专家库。

2.5 加强信息化建设和资料汇集

利用信息技术提升招标采购管理水平，是招标组织工作的发展趋势，应当逐步建立涵盖全周期、全要素的电子采购系统[18]。该系统可以实现采购计划和需求的审批，供应商的管理，评标专家库的抽取，招标投标过程的组织，中标信息的发布，合同的审批及签署，履约情况的公示等功能[19]。通过信息化条件的建设，能够促进招标信息的快速流转和核准，减少人为干预和操作，有效节省人力成本，提高管理效率。

同时，通过信息化建设，可以大大减少当前对纸质招标材料的留存，有效实现招标采购全过程资料的电子化存档，方便监督部门和采购参与方后期对招标过程材料和中标材料的查询。客观上，也形成了对于招标组织过程和招标参与各方的长期可追溯的有效监督，促进招标工作公开、公平、公正实施。

3 结 语

招标采购工作涉及高校运行管理各个方面，在采购实施中政策要求高、面临风险多、专业人员少，本文通过运用内部控制理论，就高校招标采购流程事前、事中、事后3个环节进行了流程再造，通过明确招标采购中各参与方的职责与在整体流程中的位置与作用，形成了不同单位间的权力制衡和责任分担机制，有效降低了政策执行风险、工作实施风险、人员廉政风险。通过在日常行政工作中的实践，确保了高校招标采购工作廉洁高效执行，取得了良好效果，有力保障了教学科研工作的顺利实施。