基于协同学的职工群体性事件应急协同管理模式研究

2019-10-14余志红任国友

山东工会论坛 2019年5期

余志红，任国友，吴瑞

（1.中国劳动关系学院安全工程学院，北京100048；2.北京市东城区人民政府景山街道办事处，北京 100010）

一、问题提出与文献回顾

职工群体性事件应急管理是当前各级工会组织防范劳动关系领域重大风险的关键内容。随着我国经济的高速发展,社会结构和经济结构正经历着深刻的变化，劳动关系多元化,劳动者群体组成及其利益诉求变化多样，网络媒体的快速发展,使得职工群体性事件出现反弹。2015年1月发生在沈阳和2018年4月19日发生在山西介休的出租车司机大罢工事件，都造成了恶劣的社会影响[1]。职工群体性事件涉及劳动者、企业、政府部门、工会组织以及社会媒体等相关主体，各相关方参与其中，协同能力的强与弱，直接影响具有综合性、复杂性和跨领域演变的现阶段劳动者群体性事件的应急管理工作。多部门的沟通、配合与协作机制是应急管理中的薄弱环节，因此针对劳动者群体性事件的应急协同能力建设成为我国社会应急管理急需解决的问题之一。

近年来，国外学者对应急协同能力进行了多层次多角度的研究，如T.E.Drabek等认为，应急协同是若干相互独立的部门为紧急状态下的事件应对工作而形成的应急合作关系[2]。 Michael McGuire 提出,紧急处置能力、应急协同组织结构、跨组织的落实执行情况，对应急部门的协同效率会产生影响[3]。杜磊提出多目标应急协作的网络模型及检测算法[4]。关于职工群体性事件，最早关注这一领域的是常凯教授，他在20世纪80年代末期便对这一问题进行了研究，尤其是阐述了工会与罢工的关系。在形成机制上，任国友分析了劳动者群体性事件的演化过程[5]。在应急反应方面，吴亮从企业的社会责任的角度进行了分析，认为在侵犯劳工权利日益突出的现象面前，可以通过建立企业社会责任的激励惩戒措施，以维护劳动者的利益[6]。潘泰萍、张友仁、姜胜洪分别提倡建立和完善集体谈判制度，依靠制度化的沟通协商机制来解决劳资矛盾[7]。刘瑾、刘伟强调了群体性事件研究的两个重要视角：国家治理和底层研究，形成宏观、中观和微观三个层面的研究[8]。卢璐深刻分析了劳动者群体性事件网络舆情的现状和成因，总结了规律，为劳动者群体性事件的网络舆情管理提出了建议[9]。

综上所述，当前学界关于职工群体性事件的研究主要聚焦于劳资政三方的研究，缺乏基于协同学的社会组织视角的探索。因此，本文以协同学和应急能力理论为视角，对职工群体性突发事件协同管理模式进行研究探索，提出职工群体性事件的应急协同管理模型。

二、基于案例统计的职工群体性事件主体特征

（一）典型案例统计研究

依据《中国法治发展报告》，梳理了近14年间发生的群体性事件，其中职工群体性事件占三成，位居首位，2011、2012年是其高发时期。笔者对于2011、2012年所发生的430例职工群体性事件进行了统计分析，其中2011年163例，2012年267例。从这430例职工群体性事件的表现形式来看，群体性事件的冲突形式趋于多样化。不仅有游行示威、上访等政治性方式，也有怠工、停工、集体散步、静坐等较为“温和”的方式，还有一些暴力对抗、跳楼、堵路、冲击政府机关等极端的行为方式。此外，部分劳动者在行动中采取复合化的方式①。

如图1所示，单纯的停工是劳动者采取的最主要的形式，共296例，占全部事件的70.98%；堵路方式排到第二位，占9.35%。堵路是更为激烈的、较为极端的集体行动方式，劳动者采用这种方式主要是想引起社会的关注，希望有关部门能介入其中，以促进其利益问题的快速解决。但这种方式却极大地扰乱了社会的正常秩序，政府往往处于社会稳定的考虑，派出大量的“维稳”工作人员。

有169例事件在报道中并没有给出具体的参与人数，如图2所示。剩余261例中参与人数最少的一例其人数为8人，人数最多的高达上万。有3例事件的参与人数超过10000人，占1.15%；96例事件的参与人数在1000人至9999人之间，占36.78%；93例事件的参与人数在100人至999人，占35.63%；69例事件的参与人数在100人以下，占26.44%。由此来看，超过七成的事件其参与者人数超过100人。

图1 冲突形式统计比重图

图2 冲突参与人数统计比重

（二）职工群体性事件中主体分析

1.地方政府

发达的市场经济国家，在面对劳动者或工会组织的经济性罢工时，往往采取自由放任和让劳资双方自相调节的方式，并不参与到罢工活动中来，这是成熟市场经济国家调节劳资矛盾的一种重要方式。但我国国情与发达市场经济国家不同，政府在此类事件上所扮演的角色也与他们有很大的不同。加上我国没有专门处理此类事件的立法，由此造成了各地方政府在处理此类事件的方式上有着重大的差异：有的地方政府采用较为缓和的疏导方法，采取积极主动的方式组织劳资双方协商解决问题。有的地方政府则发动警方和武力来压制劳动者，甚至以“扰乱社会治安罪”逮捕所谓的“闹事者”和“领导者”，强制驱散参与者。把劳资纠纷简单地认为是维稳事件，始终让自己置于矛盾纠纷的第一线，承担不属于自己的责任。这样做的结果，一方面造成企业方的责任缺失，忽略了雇主管理才是造成劳资纠纷的根本原因，从而转移了矛盾焦点，并在客观上形成一种逆向选择的心态，纵容其不断侵犯劳工权益的行为。另一方面，由于大部分事件中的劳动者并没有破坏公共秩序和公共财物，也没有实际的组织者，因此地方政府采用的这种方式实际上并不能起到所谓维稳的效果，反而激发了劳动者的对抗性，使得事态恶化为劳（工人简称劳）、资（企业简称资）、政（政府简称政）三方的冲突。

从实践上考量，地方政府难以把握介入职工群体性事件的时间界限。由于职工群体性事件频繁发生，大多数学者都倾向于地方政府积极介入，并且要发挥主导作用，而对政府介入的界限探讨不够。职工群体性事件和一般的治安群体事件有着天壤之别，是以经济诉求为主的群体性事件。但地方政府很难把握两者区别，认为都是危害社会稳定的事件。由于劳资矛盾是市场经济的产物，市场机制决定了政府处理职工群体性事件必须有其界限。政府处理干预不当，从长远来看将破坏市场机制在资源配置中的基础性作用，对经济发展不利。地方政府在处理职工群体性事件中存在强制手段过度使用和过度慎用的两难境况。

2.工会

当前我国工会缺乏独立性，应对职工群体性事件的能力不足。在众多的职工群体性事件中，部分工会没有露面，更不用说参与协商和解决职工群体性事件了。工会体制的实效、维权能力的羸弱，是我国劳资关系的一大软肋，也是劳资双方实力难以均衡的一大根源，对地方政府处理职工群体性事件也有不利影响。第一，有效工会制度可以实现工人团结权和集体行动权，这样工人会在法律规范范围内集体行动。而缺乏工会的参与，可能会导致工人分散和个体行动，地方政府处理职工群体性事件的难度会加大。实际上，没有组织可能比有组织更危险，无序的力量更容易失控。第二，工会是工人的利益代表，在没有工会参与的情况下，地方政府的决策和结论得不到工人的支持，地方政府的公信力也会大打折扣。第三，没有工会的参与，地方政府的谈判对象众多，无法把准劳资群体性事件的脉搏，也无法应对工人多样化的诉求。第四，工会参与地方政府协调，可以缓解劳政矛盾，地方政府可以不用走向处理职工群体性事件的 “前线”。工会缺乏独立性，导致整个过程只有政府参与，处理结果缺乏公信力。前面我们讨论了政府在职工群体性事件中的角色定位，政府缺乏系统综合整体的预防治理办法，缺乏为事件参与者创建利益诉求的机制，说明政府单一刚性的社会管理被多元柔性的社会治理所取代的趋势成为必然。工会如何在劳资政之间确立恰当的角色和位置，主动参与劳动关系协调和职工群体性事件治理，提高协同能力，将直接影响中国劳动关系的和谐与社会稳定。

3.企业

从众多的案例中，我们研究发现，企业经常抱着不正常的强势心态。认为拖欠工资很正常，不存在主观恶意；认为侵犯职工合法权益的成本很低，“小打小闹，没人管；闹大了，自有政府出面镇压、调解”。

从上面的案例分析发现，我国当前职工群体性事件的应急管理模式的主要特点是：第一，以政府为主导；第二，行政问责制。这样导致的直接后果是，政府主导了公共危机信息收集、分析与发布，而忽视了与其他主体，特别是工会等社会组织的信息沟通与共享，而行政问责制度也使得执行者过于重视上级的指示，忽略了与其他主体的合作。

三、协同学理论与职工群体性事件应急管理系统

（一）协同学理论

最早提出协同概念的是安索夫，随后Hermann Haken于 1973创建了协同学[10]。进入 20世纪80年代，协同理论受到自然科学和社会科学领域学者的一致认同，其中协同能力的评估研究渐受关注。如图3给出了系统自组织示意图。协同就是系统中诸多子系统相互协调的、合作的或联合作用的行为总和。系统演化的动力来源于系统内部的协同作用。协同是系统实现自组织的动力。协同学指明了系统从无序状态转化为有序状态的过程机理及所需具备的条件：（1）序参量对系统演变的最终状态或结构起主导作用，在系统演化过程中从始至终都起作用，并且得到多数子系统的响应，起着支配子系统行为的主导作用。（2）系统内子系统间的有机联系和积极配合是系统有序发展的重要条件之一。只有当子系统之间形成协同、系统关联作用占主导地位时，系统才可能呈现出一定的有序结构。（3）除了系统内部协同作用的机制外，还需要外部环境提供适当的控制参量，为系统自组织结构的形成与有序演化提供保障。（4）反馈机制是系统实现有序的重要保证。系统有实现自身目标的反馈环节，保证了系统实现有序。

图3 系统自组织原理图

（二）职工群体性事件应急管理系统的协同学解析

从前面的分析可以看出，政府在职工群体性事件中的角色定位有偏差，出现问题后研究的对象自然都是政府，如研究政府的应急能力。然而，相对于其他突发事件,职工群体性事件具有较强的可预见性和可控性，所以前期的监测预警和应急控制是非常重要的。这些特点决定了职工群体性事件应急管理是一个系统，仅仅依靠政府很难做到高效快速应对危机。

职工群体性事件应急管理系统是由系统内的子系统（政府、工会、企业、应急办、劳动部门、公安部门等）和各要素（信息、人才、资金等）以及它们之间的关系流所构成。具体包括：（1）信息，包括应急管理执行系统内部（综治、公安、司法等行政部门与应急办、劳动部门、工会、信访等部门的信息沟通和联系）的信息沟通与传递；（2）人员，指系统内各执行主体的素质、专业、数量等要素；（3）资金，即维持机构运转的经费保障。

基于协同学的应急管理，要求政府、工会组织、企业等共同参与职工群体性事件的管理过程，利用自身的危机意识、危机预防能力和水平参与到对其他主体的引导协调。职工群体性事件的应急管理就是要充分发挥政府、工会及企业等主体的特点，提高整个系统应对危机的能力。

按照事件的发展过程分析和应急管理的周期理论，应急协同过程分为减除（Mitigation）、准备（Preparedness）、应对（Response）、恢复（Recovery）四个阶段，如图4所示。在事件的减除阶段，当地劳动者的教育程度、企业的发展环境以及当前劳动关系的和谐程度都是职工群体性事件发生的潜在影响因素，如何减除职工群体性事件的发生需要各级各部门通力协同，建立和健全各种体制机制和服务平台，如政府对于构建和谐劳动关系主体责任的落实程度、法律法规的完善、集体协商制度、基层劳动者服务平台、仲裁组织以及基层党团工会的建立和履行责任情况等。在事件的准备阶段，动态预警机制的建立使得信访、工会、工商、企业组织、舆情监测等部门可以及时发觉各种劳资冲突的隐患和苗头。建立协作机制和各部门应急预案的衔接机制，可以快速应对职工群体性事件的发生。跨组织日常应急演练、临时组织参与处置、组织共同总结经验都是重要的准备工作，也影响着职工群体性事件的社会协同的应急效果，是应急协同能力的影响因素。在应对阶段，要本着地方为主、逐级介入和优先权的原则，各级各部门协同分工，按照任务顺序快速应对并处置职工群体性事件。在恢复阶段，职工权益的落实，企业生产和社会秩序的恢复，地方劳动关系的恢复都是恢复阶段任务，地方保障金资源的充足情况、行政效率、行业互助情况都影响恢复阶段的效果。

图4 职工群体性事件应急应对过程

四、基于协同学的职工群体性事件应急管理模型

构建多主体协同参与职工群体性事件的目标是实现点、线、面相结合的动态性、柔性管理系统。笔者在此基础上建立了职工群体性事件的协同管理模型，如图5、图6。这个模型可以更为清晰地反映出职工群体性事件应急管理各主体间的相互关系。

（一）以政府为核心，加强多方机构协同参与

政府处于职工群体性事件应急管理的核心领导地位，也具有明显的资源优势和能力优势。因此，政府可利用其强大的资源调配能力，常规化、制度化地主动协同工会组织、企业和媒体等在应急管理的各个阶段协调相关组织的运作。

1.构建与工会的合作网络,提高工会的应急协同能力

图5 应急协同处置理想模型

在2008年10月召开的中华全国总工会第十五次代表大会上，胡锦涛总书记和习近平副主席代表党中央明确提出：“把更多资源和手段赋予工会组织，为工会工作提供更好的环境和条件”；“要把更多资源和手段赋予工会组织，把党政所需、职工所急、工会所能的事更多地交给工会组织去办，不断扩大工会组织的社会影响，为工会事业发展创造更好环境”。中国工会作为党联系职工群众的桥梁纽带，在社会建设中的作用是任何社会组织不可替代的。工会组织在参与突发事件应急管理中，要发挥工会组织的优势，协调劳动关系和社会利益关系，服务职工，服务社会，不断创新，开辟新途径，建立新机制，提高工会的应急协同能力，真正起到桥梁的作用。

2．构建与媒体的信息合作网络，提高信息传递能力

利用各种传播媒体的辐射力与影响力，向社会公众进行预警；发挥媒体的信息传输和舆论导向功能，引导公众选择正确的行为。

（二）注重序参量，发挥系统协同运作能力

序参量的行为决定了系统的发展方向。在群体性事件应急管理中，政府可以通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径对序参量的行为进行引导，进而对群体性事件的演化过程施加影响。

1．劳动监察网格化

推进网格化的劳动保障监察，实施网络化管理，监察执法实现向主动预防和城乡、街道、工业园区协同预防转变。创新监察方式，规范执法行为，进一步畅通举报投诉渠道；建立健全企业诚信档案制度，加大对拖欠、拒不支付劳动报酬等违法行为的查处力度。

图6 动态监测预警信息协同机制模型

2．调解仲裁机制

对职工群体性事件要坚持预防为主、基层为主、调解为主的方针，加强企业劳动争议调解委员会建设，推动工业园区、乡镇（街道）、村（社区）依法建立劳动争议调解组织，支持工会、商（协）会依法建立行业性、区域性劳动争议调解组织。进一步完善劳动争议调解制度，进一步完善劳动人事争议仲裁办案制度，规范办案程序，加大仲裁办案督查力度，进一步提高仲裁效能和办案质量，促进案件仲裁终结。