新生代农民工劳动权益保护研究

尚春霞

（中国劳动关系学院 法学院，北京100048）

一、新生代农民工的界定及特点

（一）新生代农民工的界定

在目前的业界，对新生代农民工的定义通常是“80年代后出生的农民工”，这一界定最早的出处是中央2010年下发的一号文件。当年3月至4月，全总在全国10余个城市就新生代农民工问题进行了深入调研，并于6月发布研究报告。报告中将新生代农民工界定为：“出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口。”[1]国家统计局每年发布的《农民工监测调查报告》亦采用这一界定。

从2010年至今，时间已过去九年，当年正当壮年的新生代农民工如今已近不惑，90后农民工亦近而立，而00后的农民工刚刚踏入职场。2017年新生代农民工在全国农民工总量中的占比已突破50%大关（50.5%），而2018年的最新数据显示这一比例已上升到51.5%。其中，“80后”占50.4%；“90后”占 43.2%；“00后”占 6.4%。“90后”及“00后”的比例增长迅速，分别比2017年增加15.9和3.8个百分比，占据新生代农民工的近一半①。新生代农民工已跨越三个年代，其成长环境、受教育程度均不相同，因此对劳动权益的诉求亦有不同，如果仍以“80后”为标准笼统加以界定，在劳动权益的保障方面难免有失偏颇。故而我们在论及新生代农民工劳动权益维护时，应当将新生代加以细化，根据其不同的劳动诉求采取不同的保障措施，或许这样可以更有效地保护这部分农民工的合法权益。

（二）新生代农民工的特点

对于新生代农民工的特点，学界也多有论及，观点也基本相似，如相较于第一代农民工，新生代农民工普遍受教育程度提高，生活方式越来越接近城市居民，对职业的追求和期望也从单纯挣钱发展为价值提升等。但如果我们将其出生年代细化为“80 后”“90 后”“00 后”，还是会发现其中的差异。

“80后”农民工是新生代农民工中的第一批，他们的父辈作为第一代农民工已在城市奋斗多年，他们中的一部分就是在城市中长大，但大多数还是在农村生长。其受教育程度虽高于他们的父辈，但也普遍不高，多数为初中文化程度，接受过高中及以上教育的比例平均只达到26%左右。后期接受技能培训的比例也相对较低。他们最初所从事的行业主要是制造业和建筑业，但工资偏低，且劳动权益时常受到侵犯，如拖欠工资、劳动时间偏长、参保比例较低等等。时至今日，他们已经在城市打拼多年，基本已成家生子，对劳动权益的诉求已不仅仅限于讨要工资、工伤赔偿等，还包括子女入学、居住条件改善、工作稳定等，因而有很大一批人选择了回归家乡。

“90后”和“00后”农民工是更加接近城市居民的一代，他们的教育水平较之“80后”进一步提升，初次进入职场的年龄也有所提升。特别是“00后”农民工，初中毕业即入职场的比例逐年下降②。在职业的选择上更倾向于服务业，这一倾向在近两年的《农民工监测报告》中有明显的体现③，而这一择业的改变使得他们居留城市的愿望大大增加④。但由于身份和教育程度的局限，他们所能选择的职业依然有限，在劳动权益保障方面仍与城市职工存在较大差距，这使得他们依然游离于城市体系之外，无法真正融入到城市生活之中。但另一方面，他们的思维方式、生活方式、行为方式又与城市居民并无太大差异，个体权利意识也大大增加，在这种无法得到完全公正对待的生活之中，势必会引发一系列极端的维权方式，近几年所发生的一些群体事件正是在这样的情形下爆发的⑤。因而，对这一批新生代农民工的权益保障不仅要关注他们的基本生活保障，还要考虑到他们的心理需求和对未来的期望值，因为这一批农民工会对今后城市的发展仍将产生重要的影响。

二、新生代农民工劳动权益保护的难点及挑战

（一）旧有的劳动权益诉求在新生代农民工中依旧存在

尽管近年来中央一直都非常关注农民工的生存环境及权益保障，各部委也下发各种文件并督促执行，农民工劳动权益保障的整体状况有了明显提升，但一些固有的问题仍然没有完全解决，老一代农民工所面临的问题在新生代农民工中依然存在。

1.劳动合同签订率仍较低

表1 2014-2016农民工劳动合同签订率统计（单位：%）

由上表我们可以看出，近几年农民工的劳动合同签订率仍处于较低水平，大部分的农民工没有与用人单位签订劳动合同，即使是有劳动合同的，也是以短期劳动合同为主，在一定程度上反映出农民工工作的不稳定性。而未签订劳动合同的比例在2014年后不降反增，说明新生代农民工的合同签订率令人堪忧。一旦发生劳动权益纠纷，还需在确定是否构成劳动关系方面进行辩诉，无疑会给诉讼增加一定的难度并拉长诉讼时间，使权益得不到及时救济。而根据人社部近几年所发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，同时期全国企业职工劳动合同签订率已达90%以上（2014年末为88%），农民工显然距离这个平均数尚有很大一段差距。

2.工资仍存在不同程度的拖欠

表2 2014—2017年度追发工资等待遇人数统计（万人）

近几年，中央在治理拖欠农民工工资方面出台了很多政策和法规，在一定程度上缓解了拖欠农民工工资的问题，但由于近两年来经济环境的变化，农民工工资仍存在不同程度的拖欠。表2为2014年至2017年追发工资等待遇人数统计，农民工依然占据了主要部分。而据2017年全国职工状况调查报告显示，拖欠农民工工资案件数量和欠薪金额上升明显，单位拖欠工资的比例为3.6%，而拖欠工资数额在1万—5万元的达 20.1%[2]（p288）。 农民工欠薪问题仍是目前新生代农民工劳动权益受损的主要因素。

3.社会保险仍处于较低水平

表3 2013—2017年农民工缴纳各类保险比例统计⑥

由表3可以看出，近五年来农民工的各项保险缴纳情况仍不容乐观，缴纳相对较好的工伤保险一直徘徊在27%左右，并无明显增加，但农民工仍有相当大一部分人从事危险度相对较高的制造业和建筑业，如此之低的工伤保险比例根本无法给予其足够的权益保障。而其他保险的相对较低也使得农民工在城市的生活缺乏足够的保障，无法解决后顾之忧的新生代农民工在城市中很难找到自己的立足之地。

4.职业安全卫生状况依然堪忧

尽管近年来我国的职工劳动安全卫生权益得到了较好维护，生产安全事故率逐年下降，职业病 防治力度也在不断加 强[2]（p24），但 对于新 生代农民工而言，这一问题并没有得到根本性的缓解，一则农民工中的近一半仍在从事职业安全风险较高的制造业和建筑业，二则用人单位仍然没有依法承担起保障职工健康的主体责任，这从上文中农民工工伤保险比例徘徊不前的状况可见一斑⑦。一旦出现职业伤害，农民工的生活就会陷入困境⑧。同时，有学者研究发现，近年来职业危害开始出现由大型企业向小微企业转移、从东部地区向中西部地区转移的趋势，这与农民工的就业及地区转移趋势不谋而合，故而农民工依然是遭受职业危害的主要群体[3]（p85-86）。新生代农民工依然无法摆脱困囿其父辈的职业安全危害。

（二）新的劳动权益诉求与实际差距较大引发新的挑战

新生代农民工大多长期在城市生活，甚至出生和成长于城市，其对城市的认同度远超过对农村，他们的生活习惯、职业期待都与城镇居民别无二致，这使得他们对劳动权益保护的诉求更高于他们的父辈。但由于户籍的限制、城市生活成本的增加和自身技能的欠缺，又使得他们面临较之父辈更艰难的选择。

1．对职业较高的诉求与受教育程度相对较低之间的差距

根据2015年的一项调查显示，新生代农民工中有31.9%希望从事的工作是国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人；18.3%希望成为专技人员、室内装饰设计师、企业人资管理人员；16.5%希望成为办事人员和有关人员；16.8%希望从事商业、服务业。仅有0.3%的人希望从事农、林、牧、渔、水利等与农业有关的工作，8.6%的人希望从事生产和运输设备操作工作[4]（p69-70）。 由此可以看出，新生代农民工的择业观与城镇居民已无二样，但实际的就业情况却是近八成的新生代农民工在从事商业、服务业、生产、运输设备操作类工作，与其期待大相径庭[3]（p69）[A1]。形成如此差距的主要原因在于新生代农民工自身技能的缺乏。虽然新生代农民工较之他们的父辈受教育程度已大大提高，但相较于城镇居民而言仍存在较大差距。根据国家统计局最新的统计数据显示，2018年大部分的农民工仍处于初中阶段，高中及以上加起来不过27.5%。后期的接受职业技能培训的比例又相对较低⑨。但同时期城镇职工的受教育程度均比农民工高，这使得城镇职工的择业自由度也相对较高⑩。而新生代农民工只能选择门槛较低、工作保障相对较差、工作稳定性不高的工作，这一方面造成了其劳动权益无法得到有效的保护，另一方面亦使得新生代农民工容易形成较大的心理落差，产生新的职业健康危机。

2．权利保护意识的加强与自身法律知识匮乏之间的差距

新生代农民工有很大一部分成长在城市中，他们的生活方式、思维方式与城市居民相差无几，这使得他们的权利保护意识较之老一代农民工有极大的提升，对权利平等的追求也有所增强。然而，由于自身受教育程度的限制，新生代农民工在法律方面的知识相对匮乏，当权利受到侵害时，并不能很好地运用法律手段来维护权益[11]。在寻求其他途径仍不能解决问题的时候，新生代农民工的心理落差往往比老一代农民工表现地更为突出，于是引发了一些极端行为，无论对自身还是对社会都造成很差的影响[12]。

3．新业态发展中产生的新诉求

“互联网+”时代的来临催生了一系列新的产业和新的职业，为新生代农民工提供了更多的择业机会，越来越多的新生代农民工从传统的制造业、建筑业中走出来，加入新产业的行列。但新的经济模式也带来了新的问题和诉求，平台经济下的劳动关系确立成为热议问题，支持与反对之声皆有，一时难以定论。而愈发灵活的工作模式也带来了更大的工作压力，工作稳定性差、工作时间长、安全保障差等问题接踵而来[13]。对于选择新兴产业的农民工而言，这些问题显得尤为突出。

（三）工会的作用仍未充分发挥

近年来全总加大了推进农民工加入工会组织的力度，并取得了不错的成绩，2012—2017的5年间，全国农民工会员总量增加到4198万人，增幅43%；并积极创新工会组织形式和入会方式（如通过手机 APP 形式吸引农民工入会）[2]（p118）。 但总体而言农民工加入工会组织的比例并不很高，甚至有下降的趋势[14]。即使是已加入工会组织的农民工，经常参加工会活动的也只占26%（2018年数据）。当进城农民工权益受损时，只有3%左右的农民工会求助于工会。从这些数据中可以看出，即便是对城市生活持高度认可态度的新生代农民工对工会作用的认识依然有限，在遇到问题时，宁肯求助于家人、亲戚或老乡，也不愿求助于工会。对于新产业而言，由于用工模式的法律关系不明确使得用人单位虚拟化，《工会法》规定的企业应当建立工会的要求不易落实；相应的，劳动者依法参加和组织工会的权利也不易实现，工会开展工作难度提升，维权力度随之下降，使得本就作用微弱的工会在农民工维权方面更是难以发挥作用。

三、新生代农民工劳动权益保护的举措

（一）建立开放、流动、全面的农民工社会保障体系

新生代农民工是介于农民与城镇居民之间的一个阶层，他们大多生于城市、长于城市，有很大一部分人从未干过农活，但由于身份的特殊性，使其处于回归农村与居留城市的两难选择。与老一代农民工可以在退休之时选择返回农村相比，新生代农民工已经很难融入农村生活。但由于市场经济的不确定性造成了就业的不稳定性，大部分农民工只能选择非正规就业，备受新生农民工青睐的新产业也大都处于激烈竞争和不稳定状态，这使得农民工不得不在各个工作及城市流动。而社会保障措施的相对落后使得新生代农民工扎根城市的愿望难以实现[15]。养老保险、医疗保险仍未完全实现异地流转、结算，极大地制约了农民工参保的比例；工伤保险的投保比例低迷使农民工的健康权益无法得到及时保障；新业态下劳动关系的不确定使新生代农民工随时游走在被伤害的边缘。如此种种都对我国的各项保障措施提出了新的要求。有学者指出目前农民工劳动权益保障政策基本上是一种 “问题—回应”型的政策支持模式，还特别举了农民工工资拖欠和构建和谐劳动关系等问题作为例证[5]（p182-183）。 无论其说法是否准确，至少说明农民工权益保障体系仍处于一种较为滞后的状态，基本是“头疼医头，脚疼医脚”，对于可持续性发展战略来说，并非好的现象。在今年的政协会议上，有政协委员提出要尽快建立开放流动的社会保障体系，切实保障农民工的基本劳动权益。这无疑是一个很好的建议。但仅仅流动起来还是不够的，针对农民工尤其是新生代农民工建立更为全面的保障体系才是最重要的。这种保障不仅仅局限在讨要工资之上，还应在各项保险的缴纳比例、缴纳金额等方面规定相较城镇职工略低的标准，以减轻农民工的负担。同时，针对大量雇佣农民工的企业，应在工伤保险缴纳费率上给予一定的优惠政策，降低企业用工成本。另外，要建立便捷而快速的农民工权益受损救济渠道，使农民工合法权益及时得到保护。目前全国各地所开通的网上农民工讨薪绿色通道不失为一个良好的解决方法，可逐步将其扩大到其他权益保障之上。

（二）加强培训提升农民工的工作技能及法律素养

农民工工作的不稳定性和低层次性与其自身的工作技能有很大关系，因此加强培训提升农民工的工作技能是提高农民工整体生活质量和权益保障的根本性问题。2019年1月9日，人力资源和社会保障部印发 《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022）》，专门针对新生代农民工提出了培训要求，计划到2022年末，实现新生代农民工职业技能培训“普遍、普及、普惠”的目标[16]。这是一个宏伟的计划，如能顺利实现，将极大地提升新生代农民工的就业层次。近两年，在我国所倡导的大国工匠中，就有很大一批是从农民工成长起来的。根据2018年《中国人才发展报告》显示，我国工业领域的高级技术工人缺口已达上千万。而新生代农民工所受教育程度普遍高于老一代农民工，特别是“90后”和“00后”农民工，学习能力和适应能力都有所提升，如果能得到良好的培训，必将涌现出一大批有技术、有能力的高级技术工人，既可满足当今社会发展的需要，也可以很好地改善自身的生活条件。

除工作技能之外，新生代农民工欠缺的还有基本的法律素养，法律援助所能提供的帮助往往是在权益受损之后，是否能实现充分的救济还取决于证据的获取是否全面和充分。法律的功效不仅在于事后的救济，还在于事前的预防之上，这就要求农民工应具备一定的法律常识，在与用人单位订立劳动关系时能充分意识到自身所享有的合法权益，积极主张签订书面劳动合同，并在合同中订立最基本的劳动权益保障条款，做好事前预防。同时在工作期间能注意保留证据以便于权益受侵时的证据提交。这一切都有赖于对新生代农民工开展广泛的普法培训，使其掌握基本的法律尤其是劳动法律知识。拥有权利意识并能合法维护权益才是新生代农民工最应具有的基本素养。

（三）推进各行业集体合同签订，将农民工纳入集体合同保障范围内

劳动者在与资方的对决中往往处于弱势地位，农民工的弱势就更为明显，在就业环境日渐严峻的今日，不具备任何技术优势的农民工更加没有能力和资方谈条件，劳动合同签订率不增反降，增大了农民工工作的不稳定性。在这种情形下，个别救济的效果显然有限，因此推进各行业集体合同的签订，将农民工纳入集体合同保障范围内应是一个更为有效的解决措施。

（四）建立针对新业态产业的保障体系

针对新业态下的劳动争议，目前亟待解决的恐怕首先是新业态下劳动关系的确认问题。针对这一问题，学界已多有探讨，大多数学者都倾向于将其纳入劳动关系领域，方能更好地保护新业态就业者的权益。但以何种方式纳入恐怕还是一个需要长期解决的问题，在此之前，对于选择新业态从业方式的新生代农民工而言，有针对性保障措施的及时出台还是十分必要的。如对于新业态中的职业伤害，在劳动关系尚未明晰之前，强制缴纳工伤保险显然存在一定难度，采取由政府主导的商业保险模式不失为一种切实可行的举措[6]。而对于养老保险、医疗保险等需要劳动者自行缴纳的保险，适度降低缴费比例，健全社保转移接续和异地享保机制会在一定程度上提高农民工的参保率。当然，正面宣传和舆情治理也是必不可少的手段[7]。

（五）充分发挥工会在农民工权益维护中的作用

工会作为职工基本权益的保障者，其在农民工权益维护中理应发挥更大的作用。近年来，全国总工会也一直致力于对农民工的保护，不仅编制了农民工普法教材，还充分发挥互联网+的作用宣传工会及接纳农民工入会。但从实际效果看，还是有些差强人意，这与农民工自身的特殊性不无关系。如上文我们所谈及的农民工的工作流动性大，没有相对固定的用人单位，通过用人单位将农民工吸纳进工会组织只能解决很少一部分农民工入会的需要，对于大多数从事非正规工作的农民工而言，这种传统入会模式显然是不适合的。但是相对于不是很稳定的工作单位和城市，人们在职业的选择上普遍有一定延续性，因此农民工的行业选择还是相对稳定的，故而大力推进行业性工会的组建仍是解决农民工入会难的主要对策。这一对策对于新兴产业而言同样有用。2018年1月，全国首家网约送餐行业工会——普陀区网约送餐行业工会联合会成立，目前已成立网约送餐员联合工会5家，共吸纳400余名网约送餐员加入工会[8]。当然，仅仅扩大农民工入会比例显然还是不够的，如何能充分发挥工会的维权作用才是重中之重。这就要求各级工会要把工作做到实处，做到细处，积极探索适合新生代农民工的工作模式。如通过开展年轻人喜欢的联谊活动加强与农民工之间的沟通联系；举办普法及各种短期技能培训班满足新生代农民工对知识的渴求；加大法律援助力度帮助农民工开展维权；充分发挥互联网+的作用，开展网上入会及网上宣传和维权工作。同时，应培养一批农民工出身的工会干部，充分发挥其“从农民工中来，到农民工中去”的优势，更方便地开展工作。习近平总书记曾多次指出农民工是工人阶级的重要组成部分，而工会的基本职责就是维护职工的合法权益，因此工会在农民工劳动权益维护上具有不可推卸的责任。拓宽入会渠道、改变工作方式、主动参与维权方能使工会组织在新生代农民工中切实发挥保障作用。

早在2004年，习近平总书记就指出：“善待民工，就是善待我们自己。”[9]农民工虽为农民，但亦属于工人阶级的一分子，他们为城市的建设和发展做出了巨大的贡献，本就不应受到歧视。而对于日益壮大的新生代农民工而言，他们中的大部分终将会成为新的市民，因此，切实保障其劳动权益，对于构建和谐劳动关系，稳定社会生活具有十分重大的意义。

注释

①本文中数据如无特别说明，均来自国家统计局历年《农民工监测调查报告》。

②《2018年农民工监测调查报告》显示，16—20岁的农民工比例正逐年呈下降趋势，已由2014年的3.5%降低到2018年的2.4%，说明更多的农民工选择高中毕业后方进入职场。

③《2018年农民工监测调查报告》显示，从事第三产业的农民工比重为50.5%，首次超越第二产业，成为农民工择业的首要选择。

④关于职业选择与城市居留意愿之间的关系可参见刘博.中国新生代农民工生存状况调查[M].上海:上海人民出版社,2018.173—174。在该书中作者指出，新生代农民工在不同行业的工作差异直接影响到具体的生活方式选择与城市居留意愿，建筑业与制造业更为倾向于返回农村，服务业更为倾向于留在城市。

⑤有学者认为新生代农民工具有“双重脱嵌”的特征：留守经历导致其脱嵌于乡村社会，而这一主体性伴随其进入城市，又导致其脱嵌于城市的劳动现场。参见黄斌欢.双重脱嵌与新生代农民工的阶级形成[J].社会学研究,2019(2).这种脱嵌在90后和00后农民工中的反映更为明显，也加速了其迷惘、愤懑情绪的增长。

⑥此表内数据是根据历年《农民工监测调查报告》及人社部发布的《人力资源和社会保障事业发展统计公报》相关数据计算所得，其中养老保险是指城镇职工养老保险，生育保险因未单独统计农民工情况故未列出。

⑦第八次职工状况调查显示，工作岗位或工作环境存在高低温作业风险，并且防护措施不够或没有的占7.3%，噪声污染占10.9%，粉尘污染占10.7%。参见李玉赋.第八次中国职工状况调查（报告卷）[M].北京：中国工人出版社，2017.35.

⑧第八次职工状况调查显示，在得过职业病或受过工伤的职工中有9.2%的职工难以负担，为治病欠下很多债；52.4%的职工勉强能负担治病费用。参见李玉赋.第八次中国职工状况调查（报告卷）[M].北京：中国工人出版社，2017.51.如果只针对农民工，这一比例恐怕会更高。

⑨根据国家统计局2015—2017年农民工监测调查报告显示，三年间接受过农业或非农职业技能培训的农民工在全部农民工中所占比例一直维持在32.9%，不到三分之一。

⑩第八次中国职工状况调查显示：农民工平均受教育年限比城镇职工少1.8年；28.2%的农民工文化程度在初中及以下水平，城镇职工仅为8%；农民工中大专及以上文化程度也比城镇职工低29个百分点。此调查还显示，27%的本地农业户口职工没有参加过培训，比本地非农户口职工高6.8个百分点；22.6%的外地农业户口职工没有参加过培训，比外地非农业户口职工高4.1个百分点。参见李玉赋.第八次中国职工状况调查（报告卷）[M].北京：中国工人出版社，2017.88-89.

[11]近年来的《农民工监测调查报告》显示，只有不到30%的农民工会在权益受损时寻求法律途径解决问题。具体数据为：2015年为 22.1%；2016年为 27.2%；2017年为28.3%.

[12]如单个农民工通过爬塔吊、站楼顶等方式维权，更为极端的是“富士康十二连跳”，而群体事件的代表“本田罢工事件”亦在社会上引起了强烈的反响。关于此问题的详细论述可参考盛明富.中国农民工40年 （1978-2018）[M]，北京:中国工人出版社.2018.253.

[13]根据第八次职工队伍状况调查，互联网新兴工作职工周均工作5.58天（全国职工平均为5.57天），周均工作45.69小时（全国职工平均为45.34小时）；没有患过职业病也没有受过工伤的人占85.9%，低于全国职工6.2个百分点（全国平均为92.1%）。在互联网新兴工作职工中，认为自己的工作岗位或工作环境“存在”隐患且“防护措施不够”和“没有防护措施”的占7.2%，高出全国职工0.8个百分点；反映“治疗职业病或工伤”“难以负担，为治病欠下很多债”的高达33.3%，其中专职工作者高达39.2%，这一比例是全国平均水平9.2%的数倍；而对如此高的劳动安全风险，互联网新兴工作职工中参加商业医疗保险的仅占27%，参加职工医疗互助活动的也只有25.6%。参见李玉赋.第八次中国职工状况调查（报告卷）[M].北京：中国工人出版社，2017.111-112.

[14] 2016年农民工监测调查报告显示加入工会的进城农民工占已就业的进城农民工的比重为11.2%，2018年这一比重下降为9.8%。

[15]有学者在研究农民工非永久性迁移时就认为国家福利保障的不可靠性是农民工无法永久居留城市的重要因素之一。参见李飞,杜云素.不确定性与农民工非永久迁移[J].中国农业大学学报(社会科学版),2019(1).

[16]即普遍组织新生代农民工参加职业技能培训，提高培训覆盖率；普及职业技能培训课程资源，提高培训可及性；普惠性补贴政策全面落实，提高各方主动参与培训积极性。参见人力资源社会保障部关于印发《新生代农民工职业技能提升计划（2019—2022年）》的通知[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/gkml/zcfg/gfxwj/201901/t20190115_309073.html.2019-01-09.