我国高校“去行政化”改革的研究现状及趋向——基于citespace的可视化分析

乔安洁

近年来大学机构层级化，大学组织与管理科层化和官僚化问题日益突出。大学行政化成为教育界乃至整个社会热议的话题。2017年4月，在教育部五部委发表的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》中，明确指出了高等院校要根据自身需求精简教学、科学研究和行政部门等机构的内部设置和人员配备。笔者主要选取2009年以来中国知网（CNKI）收录的我国高校“去行政化”改革的部分核心期刊，筛选后共获得177篇文章，通过使用citespace分析工具，有效分析了该研究领域的整体状况，其中样本文献关键词共现分析的知识图谱（见图1）。图中的各个十字（圆点）代表节点，节点的大小则表示关键词的出现频率：节点越大，代表关键词出现次数越多，如“去行政化”“行政化”“学术权力”“行政权力”“大学治理”等；用竖线相连的多个十字（圆点）意味着这些关键词以更高的频率出现，如“行政化”与“学术权力”“大学治理”与“去行政化”“学术自由”与“去行政化”等。由图1可以看出，关键词“去行政化”出现的频率最高。

图1 样本文献关键词共现分析知识图谱

一、高校“去行政化”改革内涵的解读

高校“去行政化”改革主要涉及高校与政府、学术权力与行政权力、大学自治与政府控制等领域。关于“去行政化”改革的内涵，田虎、陈鹏认为行政权力对学术界的干预也并不都是消极的，应当保护那些利于推动学术发展的行政权力，要去除行政权力在大学中的不当使用，改革教育管理体制避免行政权力在大学的滥用，规范官员行为以免误用权力，解决行政化和官僚化教育管理体制等突出问题，让行政权力充分遵守教育规律、管理规律和学术规律[1]。张春妹认为高校“去行政化”改革是从根本上改变高校中存在已久以行政权力为主导的管理模式，保障学术权力在高校发展中的根本性地位，转变高校的行政管理职能，使其真正为高校的发展服务[2]。蒋华林、王平认为大学“去行政化”改革应着重调整两个方面：一是外部政府部门对高校的管理模式；二是大学内部行政力与学术权力之间的关系，同时要规范行政权力的使用界限，避免一律用行政的手段和思维方式来解决学术上以及教育中存在的问题，减少甚至根除行政因素对学术和教育带来的负面影响[3]。许青云认为高校“去行政化”改革并不等于彻底取消行政管理，也不是取消校长的行政级别，也不是把具有行政职务和党内职务的优秀学者排挤出学术活动，而是应该在高等院校建立起现代大学制度，将行政权力与学术权力进行详细区分，规范行政权力的职权范围，努力做到不越界[4]。

二、我国高校“去行政化”改革的阻碍

1.法制阻碍

廖小平教授指出我国大学行政化最深层次的根源是大学缺少法制保障，由此高校在“去行政化”改革中面临两大法制的阻碍，包括高等教育法律本身的不健全、不完善以及各部门有法不依、有法难依[5]。黄宇骁认为现行的《高等教育法》中关于高校自主办学制度的规定存在条款模糊性的问题，甚至令人怀疑是对政府与高校关系的模糊化[6]。宋琦也认为我国现行有关高校“去行政化”的法律法规大多倾向于对行为模式的规定，而对违反法律法规所应承担的法律责任，或是模糊不清，或是根本没有规定，这是不利于增强法律法规的权威，同样也不利于应对“去行政化”改革过程中复杂多变的问题[7]。

2.政治阻碍

改革开放前的中国社会具有鲜明的政治化色彩，同样大学也没有足够的自主权办学，可以说是政府的附属机构。改革开放以后，尽管政府进行了简政放权，但大学与政府的关系并没有得到实质性转变。王荣庆指出政府通过财政拨款、课题指引和人事任免过度介入高校管理之中，产生了政府越位的现象[8]。刘佳、王佩璐认为在我国政府行政权力的强力干预下，大学的内部组织也是围绕行政力量进行运转的，这使得越来越多的科研工作者屈从于行政权力，通过不断提高行政权力来参与教育资源配置中的利益分割[9]。张和平提出中国高校内部行政结构采用类似于政府部门的科层制管理体制，对制度和权力等级的过分强调，致使基层组织的活力与创造力被严重抑制；与此同时，高校内部也具有一些问题，如行政管理制度不完善、用人制度不灵活、行政人员只上不下和行政干部终身制等[10]。邹晓红指出高校管理权责不清、教育行政管理体制存在缺陷、行政管理集权化以及高校内部行政人员结构参差不齐等因素限制了高等教育的发展[11]。

3.利益阻碍

大学发展过程中，政府、大学管理层、教师、学生、校友和企业等都各自贡献了力量，参与了不同类型的价值创造，当代大学已然发展成为一个利益相关者的组织。但在大学的实际管理中，不同利益群体的要求并没有得到真正满足。唐丽萍、朱莉认为我国公立大学的主要资金来源依赖于政府财政的拨款或社会捐赠，缺少自主性与独立性，而且在已有的大学治理模式中，并没有形成一个有效的治理机制，可以让不同层面的利益相关者共同参与到大学管理事务中来，使得利益相关者的权益无法得到保障[12]。顾志勇基于利益相关者理论指出教师、行政管理人员和学生皆属于大学的内部利益相关者，而市场、政府则属于大学的外部利益相关者，内部与外部多种利益相关者之间的矛盾与冲突限制着大学治理进程的发展[13]。郭平、黄正夫就大学内部治理角度进行阐述各利益相关者因代表的利益不同，他们在多种目标体系中核心目标的观点迥异，甚至就同一目标的评定上也观点各异，因此各利益相关者难以避免存在着矛盾与冲突[14]。许慧清认为政府一直是大学治理的实际操控者，对大学具有绝对的政策导向和领导权，这导致其他利益相关者无法得到实际的大学监督管理的权限，致使他们的利益受到严重损失[15]。

4.文化观念阻碍

文化对人具有潜移默化的影响，作用于人们的认知活动与实践活动。查永军认为中国传统文化中“大一统”的社会本位观念以及“官学合一”的体制，致使学校成为政府的官僚机构；此外，执政党文化中的集体主义概念和单位制度强调政府对大学的控制，同时也加重了大学对于政府的依赖[16]。廖小平的分析指出“学而优则仕”观念是中国传统文化中根深蒂固的文化因子，当前社会流行的“官本位”意识和权力意识都已经深入渗透到大学之中，也可以说是，大学行政化已经渗透到了大学人的骨髓中[17]。朱为鸿认为目前中国高校中存在国家主义的文化传统和管理行政化的传统，使国内高校习惯依赖于政府，唯政府指令是从，难以形成独立的“校格”[18]。唐新平指出在中国悠久的历史文化进程中，传统文化体系中的“学而优则仕”和“修身、齐家、治国、平天下”成为人们普遍认同的价值观与行为准则；在现实社会生活中，功利主义和‘官本位’思想更是长期存在，官职的大小甚至官阶的高低一直是多数知识分子人生价值中的核心和权威[19]。

三、我国高校“去行政化”的对策研究

1.依法治理、办学自主

法律对人的行为具有引导作用，国家要从顶层设计的角度完善相关法律来保证高校“去行政化”改革的顺利进行。谭正航、尹珊珊认为在考虑高校办学自主权制度的立法问题时，专家学者应该更加突出关注高校自治与政府干预间的平衡、办学民主和权力法治的问题。《高等教育法》要顺应时代发展进行相应的修改，加强关于高校办学自主权制度的立法[20]。首先，王雪琴认为高校“去行政化”改革应当修订《高等教育法》，为消除政府对高校的行政化管理提供法律依据。这是从顶层设计角度界定政府与高校的关系，明晰政府和大学各自的职权范围以及权限边界，建构政府与大学之间的互动框架，只有政府权力的行使找到恰当的支撑点，才能从根本上消除政府对大学权力持续扩张的可能性，进而在高校外部消除政府对高校的行政化管理倾向。其次，大学内部还应当制定《大学章程》，为消除行政化提供法律依据。《大学章程》应将大学内部行政权力和学术权力均纳入到了法律理论范畴，将大学内部治理问题上升到更高的法律层面[21]。王学峰基于法制视角提出高校“去行政化”改革对策，首先是要强化高等教育行政立法，调整高等教育内部行政行为的运作，从法律层面逐步完善大学治理机制。其次是完善高校领导体制以及运作机制的法律法规，从法律层面进一步明确教育与学术本位逻辑以及学术组织的属性，进一步确定学术权力组织的核心地位、机构设置、权力范畴及操作规范，使得高校在日后发展中可以彻底改变“学术虚弱、行政主导”的权力格局。最后需要在法律层面对学术权力进行规范而明确的定义，使学术权力与行政权力的内涵更加清晰化、明朗化，以此保障行政权力与学术权力在大学发展中相互协调、分而治之[22]。

2.政府放权、大学自治

郝瑜、周光礼提出政府应该转变职能，营造利于办学自主权落实的良好外部环境。政府部门要积极深化社会管理体制改革，尊重大学的办学主体和独立法人地位，抛弃传统的计划经济的思维模式和行为，改变根据政府的管理模式去治理大学的传统做法，坚决抛弃大学“官场化”的想法[23]。江赛蓉认为针对大学沦为政府“附属”身份定位的“去行政化”改革，首先需要正确定位官僚机构（政府）在大学管理中的角色，并且积极主动地邀请市场机制或中介组织参与到高校管理之中；其次政府需要改变行政管理模式，由传统管理转为服务管理；最后应当拓宽沟通渠道，突破官僚体制层级结构中的单一传输机制[24]。朱景坤认为政府应该首先做出改变，调整对大学的治理模式，打破政府与大学之间的层级隶属关系；政府更要了解并遵守教育规律，不能完全用行政化的手段去管理大学[25]。

吴立保、孙益婷指出中国要建设高等教育强国和世界一流大学，促进高等教育发展和质量提高，必须进一步深化高等教育管理体制变革，首当其冲的就是要明确高校与政府间的关系，明确政府对高校的管理权限范围，推动高校依法办学独立。政府只需要对高校履行宏观调控的职能，即政府管理职能应在学校系统内外部的宏观事务上，在高校的宏观发展方向和质量标准上，而不应出现在学校内部具体操作过程和实施环节上。政府要进一步深入简政放权体制改革，使大学真正成为可以面向社会自主办学的实体，更好地在科学研究、人才培养、社会服务与文化创新等方面发挥突出作用[26]。

3.多方参与、协同共治

现代大学已然发展成为一个利益相关者组织。在大学治理过程中，要切实保障各利益相关者的价值诉求。骆聘三、金太军基于参与主义秩序指出当代大学是一个复杂的公共组织，是任何一个治理主体都没有能力单独承担的公共事物，因此大学治理是一项需要多元主体共同参与的行动。大学从诞生以来就是公民精神和公共行动的最佳土壤，教师和学生应该是公共参与的积极实践者[27]。任增元、刘娜指出利益相关者之间的博弈决定着我国高校“去行政化”改革的走向，只有照顾到“利益攸关方”利益的改革才能顺利而又稳步地推进。因此，改革设计必须建立科学有效的机制，如利益驱动机制、补偿机制、利益表达机制、教育问责机制和利益制约机制[28]。

郝永林提出我国目前的教育评估组织基本上都属于全额事业拨款单位，具有“半官方”性质，所以这些评估组织的专业性和公平性受到了很大的质疑。因此我国需要积极发展和培育具有中国特色的专业评估机构和组织。此外，还需要社会群众加强监督，建立面向社会和市场的大学信息公开制度，促进大学与社会之间的联系与互动，推动大学更好地承担社会责任[29]。刘恩允则从利益相关者角度进行阐述，大学融入社会和社会参与大学治理都需要大学转变治理方式，从内部利益相关者治理模式转变为内外部利益相关者共同治理模式，构建多元化的利益表达机制，主动搭建利益表达的平台，拓宽利益表达的渠道，让利益相关者的利益诉求得到充分、合理、正确的表达，实现大学管理民主化[30]。

4.政策借鉴、理念创新

高校“去行政化”改革并不是一个国家在高等教育领域所面临的问题，可以说是世界高等教育所面临的一个难题。因此，我们可以把目光转向他国，寻找积极有效的经验，并结合我国的具体问题进行创新，探索出一条适合我国高校“去行政化”改革的道路。

王颖、温慧琴归纳出四条国外高校行政管理的经验：其一，注重科学管理；其二，倡导专业化行政管理；其三，关注管理者素质的提升；其四，强调高校行政的文化底蕴[31]。朱骞基于美国、英国教育管理体制得出美英两国政府在大学管理方面的共同特征是倡导尊重学术权力，法律手段和经济手段则是政府管理大学的主要工具，而完善内部治理结构是大学发展的内在动力。因此，中国大学“去行政化”改革应从以下两个方面推进：一是，在外部关系方面，协调大学与政府的关系；二是，大学内部治理结构的优化[32]。朱浩、陈娟认为美国大学的共同治理结构对我国大学的治理具有明显的可借鉴性。中国大学“去行政化”改革必须首先确保大学内部的学术权力，分清学术组织之间的关系，并确保这些学术组织可以有效地运作。因此，大学的学术事务应充分依据大学教育自身的规律和教育的专业性来决定，减少外部制约性[33]。马骦指出在完善大学治理体系的过程中，切忌盲目照搬、简单复制发达国家大学治理的模式，应适度学习和借鉴欧洲各国和美国等世界一流大学的治理与管理经验，特别是国外高校多方参与、共同治理的模式，这对我国高校打破固有的科层制结构具有重要作用，同时也利于平衡行政与学术权力[34]。

四、我国高校“去行政化”改革研究的趋向

关于我国高校“去行政化”改革研究已有一定成果。图2为样本文献citespace的关键词时间线分析，从中可以看出2013年前具有重要影响力的关键词是“去行政化”“行政化”“学术自由”“大学自治”“行政权力”“学术权力”等。随着时间的发展，研究者关注的热点也发生着变化。图3为样本文献发文量的时间发布图，关于高校“去行政化”改革的研究自2009-2016年总体呈上升趋势，2017年后略有下降。近年来，由于国家“双一流”战略的提出，研究者也把目光转向“双一流”建设背景下我国高校如何进行“去行政化改革”这一问题。

图2 样本文献关键词时间线分析图谱

图3 样本文献发文量的时间分布

结合我国高校“去行政化”改革研究现状的总体分析，可以看出目前我国研究内容多集中于宏观层面，尤其在法律层面、政府层面和利益相关者层面的研究成果较为突出，而今后关于我国高校“去行政化”改革研究需要进一步深入到微观领域，未来可以从四个方面进行深入研究和改进：

1.树立跨学科研究意识，增强研究的综合性

不同学科的知识都为我们提供认识世界的方法。高校“去行政化”改革并不是单一学科的问题，改革需要多学科共同作用。研究者要从多维度思考问题，不要仅仅局限于某一学科，可以合理借鉴其他学科的知识，如管理学、法学、经济学和教育学知识，并突破固有的概念界限与研究方法，为研究注入新的思想与活力。跨学科与多学科参与问题研究，可以使研究人员形成多样化、动态的思维方式，甚至可以为解决问题提供崭新的思路和方法。同时，不同学科之间的整合，可以帮助研究人员发现不同领域和不同层面的问题，促进研究的深入进行，也可以帮助研究者发现理论的不足并完善、发展现有理论。当然，研究者要避免局限于某1～2门的热门学科，要尝试从不同学科角度分析我国高校“去行政化”改革，对大学行政化的成因与对策等方面获得新认识，为研究增添新的色彩。

2.深入理论研究，加强实践改革

2013年、2015年教育部相关文件均提出高校去行政化的问题，2017年教育部文件进一步鼓励高校建立推进内部机构取消行政化的试点。但是，目前研究理论大多停留在宏观的大框架内，缺乏针对性与可操作性，无法依据现实性问题给出可行性意见。首先，理论研究应与社会时代发展紧密结合，从目前来讲应以国家“双一流”发展战略为基础，提出符合我国高等教育机构发展规律和教育发展规律的可行性理论。其次，要重视实践改革，一方面用可操作性理论指导高校的“去行政化”改革，强化理论对实践的指导性作用；另一方面通过改革反映实践当中存在的问题与理论的不足，完善和发展相关理论研究。研究者要具有问题意识，时刻关注大学改革中出现的动态问题，及时出谋划策、解决问题。此外，网络为信息的传播提供了丰富的渠道，研究者应充分利用这一途径，收集不同群体的意见与建议，丰富自身理论，以此推动“去行政化”改革顺利进行。

3.宏观与微观相结合，全面推进改革

目前对高校“去行政化”改革研究大多集中于“是什么”“为什么”和“怎么做”的宏观层次，也存在一部分研究聚焦于政府的宏观做法，而对于其他利益相关者如何参与高校“去行政化”改革的研究较少，对于政府与高校如何正确对接也缺少深入性研究。这些研究的匮乏致使现实中高校无法就某一具体问题及时找到切实可行的路径。关于高校“去行政化”改革，不仅要关注宏观层面也要注重微观层面研究。下一步研究应在阅读前人文献的基础上，要寻找较小的切入点，选择更精确和更具体的研究对象，如可以选择教师与学生这一微观层面，进行深入阐释与分析研究，提升大学行政化问题研究的精确度。要坚持宏观研究与微观研究相结合，宏观上把握高校“去行政化”改革方向与趋势，微观上进行具体问题的分析研究，为高校“去行政化”改革提供更具针对性的意见。

4.立足本国实际，合理借鉴国外经验

当今世界，学术权力与行政权力的博弈并不是一个国家在高等教育领域所面临的问题，可以说是世界范围内高等教育所面临的一个难题。各国大学都在为适应时代发展和维护自身独立的法人地位和自主权力不断的进行尝试，以增强高等教育的竞争力。我国高等教育的发展与西方国家仍有较大差距，要建设高等教育强国和世界一流大学，高校必须加快“去行政化”改革的步伐。因此，我国高校要学习和借鉴国外高校治理的成功经验，当然切忌照搬照抄他国经验与简单复制他国模式，要立足于我国的具体国情和高校发展路径；要尊重本民族的文化形态；要在贯彻和坚持党委领导下的校长负责制的基础上，积极探索适合我国高校的“去行政化”模式，让高校更好地发挥人才培养和社会服务的作用，为中华民族伟大复兴的中国梦的实现提供强大的支持。

综上所述，高校“去行政化”改革并不是一蹴而就的事情，是一项复杂而又系统的工程。在改革过程中，不仅涉及教育学这一学科，还需要多学科领域的参与。既需要理论研究，又要敢于实践；既需要国家顶层制度设计，又需要高校内部创新机制；高校改革既要学习和借鉴他国经验，又要立足于国情和学校实际，推进我国一流大学和一流学科的建设，探索出一条适合我国高校“去行政化”改革道路。