基层协商民主的系统构建与有效运行——小古城村“众人的事由众人商量”的经验与扩散

郎友兴,万 莼

(浙江大学 公共管理学院,浙江 杭州310058)

协商民主理念的魅力在于它在某种程度上恢复了公民参与的直接性与体验性,增强了公民参与的平等性与公开性,而协商民主机制对于执政者的意义在于通过公民参与使其政策、制度获得合法性。中国协商民主尤其基层协商民主的实践正在展示出活力,展示出对于地方治理、基层治理所具有的独特魅力。“众人的事由众人商量”是2005年浙江省杭州市余杭区小古城村就开始公众协商的探索性实践。小古城村协商实践的意义、价值以及吸引人之处在于：一是小古城村构建的协商民主闭合“四环节”正好展现出了系统性的制度构建特征；二是在于其运行的有效性。本文旨在呈现小古城村协商实践的闭合“四环节”,然后分析有效性运行的诸因素,因为“环节完整的协商民主体系”是有效运行的前提,而有效性来自于诸种条件的聚合。这一基层实践以民主创新的方式实现了协商民主的价值,对其经验的研究与总结具有重要的理论意义和实践价值。

1 协商民主的制度设计及其目标

作为一种制度设计与政治选择,民主之于中国仅有百余年的历史。自辛亥革命以来,中国就已尝试过包括议会制、内阁制等在内的各种民主形式,但均不成功。中国共产党自诞生起就以民主为追求,探索出一条中国特色的民主政治之路。1979年3月邓小平在党的理论工作务虚会上指出,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。那么,我们到底需要怎样的民主以及走怎样的民主之路呢？ 改革开放以来,国内学者对于中国民主发展提出了不少思路,其中五种思路最具代表性：替代民主论、自由民主论、直接民主论、中国民主道路论和增量民主论[1]。这五种思路有其自己的论述逻辑和理论倾向性[1-2],但从总体上说,这些思路一是在理论构建时常常忽略中国民主政治发展的经验事实,没有具体讨论与设计中国民主政治发展的路径或道路问题；二是忽视民主的绩效或运行的有效性问题。从经验与现象来看,一个十分明显的事实是中国民主政治与国家治理之进展来自于地方、基层的实践探索,即自下而上的、渐进的、问题导向的路径是中国民主政治发展的主轴,地方、基层的实践探索是中国民主政治发展的重要来源。

1.1 协商民主的制度设计

政治设计的动因源于社会,是以制度安排为核心的社会设计。因此,制度设计是政治设计最基本的形态,上至国家政治制度、公共管理制度,下至微观层面的公司员工管理条例,都属于制度设计的范畴。不过,对于人类的政治制度是否具有可设计性,存在着两种截然不同的看法。一种基本观点认为,政治制度“它被看做是一种发明创造的事情,人们有权选择是否制作,以及怎样制作或按怎样的模式去制作”；另一种观点则坚持,政治制度“不能靠预先的设计来建立,相反地,它们不是做成的,而是长成的”[3]6。约翰·密尔在《代议制政府》一书中深入探究了政治制度的“生长性”与“创制性”问题,在他看来问题不在于政治制度能否设计,而在于如何设计。在新制度主义经济学者看来,制度“设计”似乎已经成为理所当然的事。

就中国官方语境下的协商民主而言,这一概念最早在2007年《中国的政党制度》白皮书中被提及,到2012年,“社会主义协商民主”的概念首次在执政党的政治报告中出现,即十八大报告明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”[4]。随后,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,就加强社会主义协商民主建设作出了总体部署和顶层设计。至此,协商民主制度逐步发展完善,一系列政策和意见如《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》等相继出台,其他协商渠道的改革举措也在紧锣密鼓地进行。中国试图从立法机构到政府到政党再到社会建立起全方位、多维度的协商体系[5],由政治领域扩展到经济、文化、社会、生态各个领域,力求将协商民主向更深层次更广领域拓展延伸,由社会精英群体走向基层大众。事实上,包括乡镇和街道等在内的基层协商,已成为协商民主实践过程中的重要场域,是了解和吸纳民意、汇聚民智的重要平台,成为协商民主发展进程中的主推手。

1.2 协商民主的主要目标

协商民主作为公民政治参与的有效形式和途径,其主要目标“不是追求片面的个人利益,而是运用公共理性以最大程度地满足利益相关者的愿望”[6]。因此,协商民主在本质上是以公共利益为价值取向,鼓励不同利益表达,在决策酝酿和实施过程中开展广泛讨论与理性对话,在政治互动中达成共识,最大限度地维护公共利益。在中国的政治生态环境下,协商民主“体现着权利主体在政治生活的沟通、协商与合作。既有利于改变传统政治生活的专制色彩,也有利于推动党和国家的民主运作”[7]。因此,为推进协商民主制度化建设,需正确处理协商民主与选举民主、法治建设、政治制度之间的关系,把握党的领导、主体平等、程序合理合法等几个基本原则,构建长效保障机制,在此基础上完善和健全社会主义协商民主制度。

2 协商民主理论和实践中的诸问题

从理论发展的进程来说,协商民主的基本理念在古代雅典的公民大会得到了充分的体现,但它是作为对代议制民主的一个修正而流行于今日之世界。然而,在具体的实践中,由于国情不同,各国就协商民主而面临的问题类型、程度也各不相同。

2.1 西方协商民主理论与实践中的主要问题

西方协商民主理论的兴起及其理想代表了一种重新唤醒政治生活中理性力量的努力。与此同时,西方国家、非洲、拉美国家都兴起了协商民主的诸多实践。虽然理论上不断发展与完善,实践上不断创新与推进,但西方的协商民主在理论上依然存在困境,实践中存在各种不足。理论上主要存在着代议民主与协商民主的关系不明确及其协商民主目标的失焦、权力关系的不平衡及其协商议题设定权的失衡、协商议题内容与范围的不确定性、协商共识与结论的落实困境等方面的难题[8],需要消除和解决。与此同时,在西方出现了不同的协商民主实践,也开发了一系列的协商民主方法,主要有协商民意测验、专题小组、公民陪审团、大规模的协商大会等四种[9]。但是,这些方法均存在着一些限度或困难。例如,协商民意测验需要支付参与补偿金和专业人士的协助费用,因此成本较高,同时该方法采取的是自上而下的调查方式,容易出现由于权力不平等导致协商议题设定缺乏合理性的现象。再比如,以网络平台为支撑的大规模协商大会,其最终协商结果的合法性很难保证,并且由于参与者群众庞大,参与的深度也没法保证。专题小组的方式由于吸纳了与议题相关的团体或个人,参与的深度相对大规模协商大会来说有所保证,但由于程序设计的漏洞,协商容易产生或被掌握话语权的一方控制,或代表不同利益的参与者很难达到一致等局面[8]。

2.2 中国协商民主实践中存在的主要问题

当前中国已涌现出多种协商实践和形式,主要有公民会议、民主评议会、公民小组和公民顾问团、商议性民意调查、共识会谈、民主恳谈会和互联网公共论坛等形式[10],以及市民论坛、民情沟通日、立法听证、参与式预算等[11]。此外,在领域和范围上也不断地拓展。例如,由于城镇化推动了行政区划的改革与调整,许多乡镇变成街道,不再是一级政府,在机构上也不再设置党代表大会,作为民意机关的人民代表大会制度也被取消。由此,基层人民参与公共事务的途径和渠道变少,甚至出现“断层”,造成民意吸纳的制度性断裂。与此同时,监督的制度化途径也相应缺失。有鉴于此,全国各地都在积极探索,而杭州市余杭区所创设的街道民主协商议事会议制度可以说是其中的典型。它是针对因行政建制的变化而造成的民意管道“断裂”所进行的一次尝试[12]。尽管各地积极探索的协商民主形式取得一定实效,但从总体而言,中国基层协商民主在实践中不同程度地存在一些问题,主要表现为以下三个方面。

第一,协商主体即谁来参与的问题。这个问题主要表现为协商主体缺乏足够的代表性与广泛性,其原因在于协商民主参与者的精英化倾向,形成事实上的具有一定经济、政治或是社会资源的精英成为协商的主要成员,而普通民众实际参与的比例很低。针对这一问题,有些地方进行了新的探索。例如,杭州市余杭区的街道民主协商议事会议制度有关议事代表构成的规定力图解决广泛性和代表性不足的问题：在兼顾区域、性别、年龄、职业等影响因素的基础上,安排一定数量的辖区单位代表,流动党员代表,外来人员代表,区级及以上党代表、人大代表、政协委员中的代表,并且这其中有一定比例的妇女代表和非中共党员代表。美国斯坦福大学费什金教授的协商民意调查试图用随机抽样的办法来解决代表性的问题。在浙江温岭市泽国镇,自2005年开始借鉴费什金教授的办法,包括后来将外来人口也纳入抽样的范围,确实在民主恳谈上一定程度上解决了代表性的问题,但协商过程的有效性始终存在问题[13]。

第二,协商程序上程序化与标准化不足,尤其缺乏具体与明晰的程序。这表现为议题的提出没有切实可行的标准,协商过程具有随意性。程序和程序本身的正当性是协商有序、有效的前提。从浙江省温岭市民主恳谈会等实践和经验说明或证明了一个基层协商民主制度运行的有效、有序和持续,需要一个合理的操作程序来配套。

第三,协商缺乏效力,表现为重协商而轻落实与监督,流于形式。如何落实协商所取得的共识是中西协商民主实践中的一大难题。协商容易,但落实常常很难。如果协商的成果不能有效地落实,那么前期的一切协商努力都不再具有意义。

此外,协商民主制度设计的单一性,或者只是在局部上推进也是一个突出的问题。而本文讨论与分析的案例——杭州市余杭区小古城村“众人的事众人商量”实践,以其系统性的制度构建及其有效运行对上述困难或困境在一定程度上能够加以克服。

3 小古城村协商民主的闭合“四环节”

杭州市余杭区小古城村“众人的事由众人商量”就是在精心的制度设计下所进行的基层协商治理实验,余杭区正是在小古城村协商村治的经验基础上接受了浙江省有关基层协商治理的制度创新与实验任务。

3.1 小古城村：“众人的事由众人商量”的发源地

小古城村隶属于杭州市余杭区径山镇,由钱家滩、俞家堰、吴山三村合并而成,因坐落于村内的“小古城遗址”而得名。全村区域面积12 平方公里,22 个村民小组,农户997 户,人口3 709 人,村民代表69 人。村党委下设7 个网格支部,党员171 人。该村先后获得了全国民主法治建设示范村、国家级生态村、浙江省农村基层组织建设“五好先锋工程”党组织等70 余项荣誉。2017年的村集体可分配收入495 万,人均收入34 024 元,农村经济总收入7.9 亿①材料来源于本文第一作者作为“省级社区治理与公共服务创新试验区”实验评估组组长的实地观察与访谈、实地调研 资料以及小古城村和余杭区民政局所提供的资料。。

小古城村社区服务中心的一面墙上醒目地挂着“众人的事由众人商量”一行标语,整面墙还饰以文字和图表,详细呈现了民主闭合“四环节”的具体内涵。这个协商治村的机制有一个发展过程,起源于村口的一棵大樟树下。早在多年前,村民茶余饭后便会自发聚集到村口的樟树下闲聊,慢慢地发展成议事和解决难题的固定场所,村民渐渐地也养成了这种“众人的事情由众人商量”的生活形式。2005年1月这一行为被正式“规矩”起来,时任中共浙江省委书记的习近平同志来小古城村调研,他叮嘱当地需“加强基层民主法治建设,服务好三农”。由此,小古城村迈入了村级事务民主协商机制的构建之路,通过解决“议什么、谁来议、怎么议、议的效力”四大问题,充分调动村民参与公共事务的积极性,充分发挥了集体优势,开创了基层民主协商的新局面,促进了全村各项公共事业的稳步发展。

2015年初,该村党委班子给习近平总书记写信汇报10年来该村积极实践习近平调研时提出的要求,以及取得的变化和成就。随后中共中央办公厅调研室回信肯定了该村积极探索村级事务民主协商制度所取得的成绩。经过10 多年的发展,目前小古城村宜居生态环境初步形成,农旅产业经济不断壮大,民生福祉逐步完善,好党风促好民风,先后获得了国家民主法治示范村、国家级生态村、全国妇联基层组织建设示范村、全国“五四”红旗团支部、浙江省农村基层组织建设“五好先锋工程”党组织等70 余项荣誉和称号。

3.2 “四议”法：构建完整而自洽的协商治理体系

在小古城村民主协商过程中,按照《径山镇关于推进网格内“二级支部·组级协商”议事机制建设的实施意见》中“一提、二议、三决、四做”的协商流程,最大限度地发挥了网格支部和一线党员的作用,为协商的顺利开展及协商结果的顺利实施开了好头。在服务农业发展、农村稳定、农民增收过程中,径山镇小古城村充分发挥党组织的领导核心作用,搭建民主协商平台,“干不干”让群众定,“干什么”让群众选,“怎么干”让群众提,“干得好不好”让群众评,着重解决“议什么、谁来议、怎么议、议的效力”四个问题,形成民主协商“四议”工作法。这个村已经形成了一个较为完整而自洽的协商治理体系(见图1②此图引自《浙江日报》2017年11月16日所刊登的记者报道《“村里的事情大家商量着办!”——解码余杭小古城村幸福故事背后的协商民主探索》。)。

第一个环节是“议什么”：据乡村振兴战略梳理五类民主协商议事清单。村里设定了协商议事目录,建立了8 项村级协商议事目录、7 项组级协商议事目录,明确村组两级协商议事事项。从乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕“五个方面,完善民主协商议事目录。具体要求,一是产业兴旺：生态农业要持续发展,农旅产业要协同发展,民食民宿要规范发展,农村电商要加速发展。二是生态宜居：建房风格要规范样式,自然资源要注意保护,房前屋后要干净整洁,综合环境要政治维护。三是乡风文明：家风家训要传承教育,文明新风要树立样板,民俗活动要统筹组织,邻里关系要和谐互助。四是治理有效：村规村约要及时修订,发展规划要适时调整,公益事业要实时立项,重点工作要及时落实。五是集体收益要统一分配,集体土地要规范流转,集体资产要合法处置,征迁款项要合理使用。

图1 小古城村民主协商平台

设定好协商议事目录后,小古城村多渠道收集议题,解决好“议什么”。协商的议题主要来源于老百姓最关心的身边事,小古城村设置了四种渠道加以收集：一是“两委与代表谈出来”,主要是班子成员与老干部、老党员、村民代表、乡贤等召开民情恳谈会,循着工作方向定议题；二是“村民小组提上来”,即每年春节后开展民生实事申报,由各村民小组召开户主会,征求村民意见建议,提出今年组内群众最想干的“大事”；三是“联村干部摸上来”,通过网格支部党员联户、联村组团干部周三夜访等民情联系方式,从群众心里摸上来；四是“上级任务交下来”,上级党委政府交办的重点工作、中心任务需在本村落实的,因地制宜转化成议题。村党委对收集的议题分类梳理,形成“协商菜单”。小古城村灵活运用书记直通卡、民情恳谈会、走村不漏户等方式征集村民意见,对照议事目录,围绕公众关注度高、矛盾冲突多的群众诉求来确定议事议题,解决“议什么”问题。

第二个是环节“谁来议”：纵横联合,有事多商量。广纳贤扩大参与,解决好“谁来议”。建立村、组两级协商议事代表队伍,坚持代表的广泛性、专业性、关联性,让不同社会阶层有序参与,建立由固定代表、自由代表和特邀代表组成的协商议事代表队伍,形成“1+N”代表组成模式,找到村民意愿和要求的最大公约数,达成有序治理的共识,解决“谁来议”问题。不同的“协商菜单”要让不同的人来协商,小古城村的主要做法是“固定代表+自由代表+特邀代表”。针对村级规划、集体资金使用等,将村民代表、老干部、乡贤等有威望的人作为固定代表召集起来一起商讨；针对道路、桥梁、水利等公益事业,将利益相关村民和热心村民作为自由代表,发表意见主张；针对上级部署有一定专业性的工作,将专业人士和法律顾问等作为特邀代表,开展现场咨询,让专业的人做专业的事,真正做到“看菜吃饭、量体裁衣”。比如,小古城村钱一组民居外立面整治需统一成黑瓦白墙效果,第一次协商只有班子成员和相关屋主参加,部分屋主对外墙改造持反对态度,村党委及时研判,并邀请镇农办人员和专业设计人员参与协商,最后43 户屋主一致同意进行外立面整治。

纵横联合是小古城中民主协商参与主体的重要特点,有效地解决了协商主体的代表性与协商有效性的问题。小古城村建立村民主协商委员会,该委员会主任或副主任由村民委员会主任或副主任担任,并选出若干委员。在此框架下进行纵向分层、横向分类。纵向分层：根据地域、人口、党员等因素把22 个村民小组合理划分成7 个网格民主协商小组,每个网格设立网格支部,并在每个网格支部里建立支部活动阵地。横向分类：五大议事平台,即百姓议事会(汇民声),感恩智囊团(献良策),包容和事佬(化矛盾),分享后援团(促增收),结缘茶话会(筑文明)。百姓议事会分线上、线下不同的方式(例如微信、微博等线上议事方式)。

第三个环节是“怎么议”：环环相扣,有事真商量。优化方案是根本,因此,“怎么议”就显得尤其重要。在“怎么议”环节上,小古城村的前中后环环相扣,设立议事协商六大步骤,规范议事的流程,经村民代表大会表决通过后实施,从而解决好“怎么议”问题。具体的议事程序为：小网格初议,提出方案；其后,中网格再议；最后,大网格终议,形成方案并进行合法性审查。一是正式协商前,村党委提前7 天贴出公告,让村民们知晓协商会议的时间、地点、议题、初步方案,让村民们有时间提前充分了解情况。二是协商当天,一张圆桌、几杯清茶、各抒己见。疏导村民情绪,鼓励村民多提建议,由专家或村委工作人员解疑答惑,合理调节村民之间的矛盾与纠纷,以便大家更容易达成共识。三是在协商结束后,提交户主会审议签字和村民代表大会进行决议,公示无异议后由村委带头组织实施。比如,在截污纳管项目实施前,提前了解村民想法,大家心齐气顺,从提出议题到决策实施,仅用了一个月时间,项目实施效率比以往提高了三分之一。

小古城村拓展协商方式,通过会议协商、咨询协商、对话协商、网络协商、书面协商等五种方式进行协商。此外,还建立四步网格协商：“提”—“审”—“议”—“决”。“提”,就是党员提议,支部收集,村大会布置；“审”,就是协商委初审,村党委终审,协商委派单；“议”,就是党员代表初议,网格例会再议；“决”,就是涉及村集体发展的大事,提交村民代表大会或户主会进行商议表决。随后2/3 以上的代表(户主)参加会议,半数以上的代表(户主)通过才能执行。

图1为一炉三段一步炼铅工艺烟化结束后的SiO2-FeO-CaO三元系相图。在工业生产实践中，我们尽量将烟化后的炉渣渣型控制在位于图1中所示的橄榄石区域，即富锌贫铅渣烟化结束后的目标渣型。在橄榄石区域的炉渣熔点较低，物料熔化温度适中，便于进行熔炼操作控制，有利于金属铅与炉渣的有效分离。如果炉渣中SiO2、FeO和CaO三种成分控制失调偏离橄榄石区域，就会造成炉渣熔点和物料熔化温度大幅度升高，不利于氧化、还原和烟化三个连续冶炼过程的操作控制，最终将影响抛渣含铅量，使抛渣含铅居高不下。

第四个环节是“议的效力”：全程监督,确保真实有效。解决民主协商议的成效问题,离不开协商的监督落实。正如一位钱姓的村民所说“协商完了,也达成一致了,但我们更在乎事情到底办好没有,没办好一切都是空谈”。在他看来,“村里监督的就那么几个人,既不专业,也没有利益关系,这样的监督效果不好”。因此,村党委打造了由“村监会3 人+专家、利益相关村民和其他热心村民”构成的“3+X”型监督队伍。比如,2017年初为配合美丽乡村建设,在建造公厕的议题实施前期,村党委分别邀请了项目建设方面的专家、公厕周边涉及的村民、关心村级发展的村民参与到项目监督中来。监督小组在项目实施过程中,发现施工噪音、阻碍交通等问题时,第一时间与施工单位联系妥善解决；在工程现场设立监督电话和意见箱,接受村民的来信来电,并对解决的问题进行回访。以往群众意见最大、纠纷最多的公厕建设问题,现在是“零纠纷”“零投诉”。通过建立事前专题协商、事中民主参与、事后绩效评估机制,力求监督程序完善和执行到位,实现协商事项监督的全覆盖,解决“议的效力”问题。

3.3 协商民主经验深化：从“由众人商量”到“有事好商量”

小古城村为切实解决群众关心关注的实际利益和重难点问题,进一步强化民主协商的工作实效,将民主协商向纵深推进,并进行横向拓展,不断深化小古城村“众人的事情由众人商量”的民主协商做法,形成独特的协商民主模式。

第一,纵深推进：完善议事目录、建立议事团、深化协商六步法,不断充实小古城村“众人的事由众人商量”的民主协商议事内涵。一是围绕议什么,完善民主协商议事目录。按照乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面,重新梳理五类20 条民主协商议事清单,争当村美民富样板村。二是围绕谁来议,充实民主协商议事团。针对不同的“协商菜单”让不同的人来协商,村三副班子成员、村监会成员、老干部、老党员、乡贤、村民代表、村民小组长等作为固定参加人,议题的涉利村民和热心村级发展的村民代表作为自由参加人,区镇相关职能部门人员、协商议题相关专业人士及法律顾问等作为特邀参加人,形成“固定代表+自由代表+特邀代表”协商模式。三是围绕怎么议,优化民主议事流程。

围绕“怎么议”,小古城村建立民主协商六步法。一是议题由群众提交支部审,建立民生实事申报制。年初小组召开户主会征求村民意见建议,开展民生实事申报；平时通过党员联户,党员在网格工作例会上提出,进行补充申报。建立议题预审制,网格支部、村两委对议题进行把关审核,形成较完善的协商方案。二是方案由网格议代表决,建立可行性分析制。小网格(小组)初议,网格商议,讨论方案的可行性并进行合法性审查。建立重大事务票决制,涉及村集体发展的大事,在启动决策程序后,提交村民代表大会或户主会进行商议表决。三是过程由专人督群众评,建立“3+X”监督制。在传统的村务监督外,邀请党员、代表、专业人士等参与监督,评估优劣,督促改进。建立绩效评估制,协商事项完成后,通过走访、电话或座谈的形式,对协商结果的实施情况进行回访,由村民进行评估。这样就形成民主协商“工作由群众提—议题由网格审—方案由班子议—决策由代表决—过程由专人督—结果由群众评”的工作闭环。

第二,横向拓展：建立五张议事清单、五大议事平台、五种议事模式,营造“有事要商量、有事多商量、有事真商量”的协商氛围。一是有事要商量,针对村里大事小情,明确五张议事清单,一议决策妥不妥、二议处置公不公、三议产业符不符、四议环境美不美、五议乡风淳不淳。二是有事多商量,建立“感恩智囊团、包容和事佬、分享后援团、结缘禅话会、@微径山”在内的线上线下五大议事平台,传播“感恩、包容、分享、结缘”的禅茶文化精髓,引导在外发展的大学生、企业主、老干部、老党员、乡贤、民食民宿业主、僧众信众等不同层面的人员广泛参与村内公共事务。三是有事真商量,广泛收集问题建议,针对不同层面的问题,选择“民情恳谈、网格例会、圆桌畅聊、现场把脉、指尖网评”等不同的商量模式。

3.4 协商民主经验的扩散：余杭区“1+3”基层协商机制实验

小古城村的经验在杭州市余杭区进行全面推广或者复制。2016年8月开始,杭州市余杭区被浙江省民政厅确认为第一批浙江省社区治理和服务创新实验区,2018年8月通过评估与验收。实验区围绕“创新基层协商机制、激发居民自治活力”的主题,以协商民主为切入点,探索“余杭‘1+3’基层协商治理模式”为省级实验区建设目标,即一个协商主体,三个协商要素(内容、程序、形式),建立适合本地村(居)民自治的协商运作体系,构建多元主体参与的治理新格局。余杭区“1+3”基层协商机制的实验又以小古城村的经验为核心：议事主体多元化,落实“谁来议”；议事内容公开化,落实“议什么”；议事程序规范化,落实“有效议”；议事形式多样化,落实“怎么议”。经过两年的实验,杭州市余杭区通过“1+3”基层协商议事制度的实验,取得预期的效果,完成实验的四大任务。

一是议事主体更多元。余杭区城乡社区协商议事组织实现全覆盖,除新建社区外,全区348 个城乡社区建立邻里协商议事中心。全区共有网格1 464 个,网格支部1 557 个,各城乡社区广泛吸收党员干部、群众代表、党代表、政协委员、社会组织负责人、社会工作者、志愿者、网格员等,建立邻里协商议事组织,丰富了议事主体。如塘栖镇河西埭村邀请了乡贤、老干部、村民组长等13 人组成民间评判团,共同参与村里大小事务的协商、监督和评判。

二是议事内容更丰富。制定符合本地实际的村(社区)协商议事清单,将年度工作计划、美丽余杭、五水共治、三改一拆等民生公益项目与涉及群众切身利益的重大事项、热点难点问题等列为必议项,将违背法律法规、有悖于本地长远规划与公序良俗等列为不议项。如小古城村通过村民提议,解决了大树保护与村级经济发展、生态保护的问题；老旧小区加装电梯项目,从申请加装电梯到正式投入运营,也充分体现了民主协商,消除群众顾虑,推动项目高效落地。

四是议事程序更规范。创立议题收集、审核、公示、协商、落实监督的“协商五步法”。由网格员、村(居)民代表等收集议题；村(社区)党组织审核议题；提前将议题公开,收集修改意见；协商议事理事会组织召开会议；协商结果向居民公开,接受监督。整个议事程序流畅、规范,形成完整的协商闭环,大大提升和保障了协商的效率。

对于余杭区本身来说,通过实验促进了余杭区基层民主政治建设和治理能力的提升,创新了基层群众法治、自治和共治模式。与此同时,这个实验为全国协商民主治理提供了“地方性方案”。首先,余杭区实验提供了一个从“议什么”到“谁来议”和“怎么议”再到“议的效力”协商治理的闭合体系。其次,经过实验,余杭区于2018年6月通过杭州市余杭区标准计量局认定的《城乡社区民主协商工作规范》试图将民主协商工作标准化,在协商范围、协商主体、协商内容、规范管理、利益纷争、社会事业、乡风文明、协商形式与机制、协商程序和议事结果处理等作了具体规定。例如,就协商主体来说,《城乡社区民主协商工作规范》就协商主体的范围作了界定,协商主体如何选择、谁来牵头、数量多少、哪些类别、何种权利与义务等都作了规定。

4 小古城村协商民主运行有效的诸条件

小古城村的良好政治秩序与经济社会有序发展充分说明其协商民主运行是有效的、可持续的。那么有效的、可持续的小古城村协商民主是如何实现的？ 在解释人的行为时,理性选择学派和历史制度主义学派分别将主观能动性和客观约束条件视为影响行为的主要因素。其实,一种制度的设计与运行都包含理性选择学派和历史制度主义学派所说的因素,对于小古城村协商民主运行来说也是如此。

4.1 融合多元价值观实现协商民主的价值

小古城村协商民主运行有效性在于其制度设计融合多元社会价值,以民主创新的方式实现了协商民主的价值。

第一,协商民主的包容性与多元性。不平等参与是民主政体尚未解决的一大困境。正如罗伯特·达尔所言,民主的程序应保证所有受决策影响的人能有效地参与政治过程。在这一过程中,通过良好的理性协商,所有参与者将对争议的利益和必须管制的事务,形成清晰的理解[14]126。为了回应这一挑战,许多民主制度开始创新,例如解决包容性问题——试图改变那些将某些社会团体排除在外的有差别参与,以便应对宏观政治体系中存在的政治不平等现象。包容性是协商民主的一个重要特征,亦是协商民主获得合法性的一个重要因素,主要从三个维度解决包容性的问题：一是“谁是人民,谁有权参与”的问题；二是谁真正参与的问题；三是制度设计对公平表达的影响方式问题[15]。小古城村的“谁来议”就体现了包容性与多元性的理念。小古城村建立村、组两级协商议事代表队伍,坚持代表的广泛性、专业性、关联性,让不同社会阶层有序参与,建立由固定代表、自由代表和特邀代表组成的协商议事代表队伍,形成“1+N”代表组成模式,找到村民意愿和要求的最大公约数,达成有序治理的共识,解决“谁来议”问题。

第二,协商民主的人民性。在费什金看来,协商民主可以设计一些协商的机制,使“人民自己作主”这一民主政治本义重现,促使政治人物必须倾听人民的声音,认真了解人民的需求,否则他就无法在选举中获得人民的支持[16-17]。就表现形式而言,民主确实是表现为人民定期或不定期的投票,但其本质在于平等地展现出所有人的意志,激发公民公共参与的主动性和创造性,通过自由平等地对话和协商达成政治共识,以此来制定和执行公共政策,让人民能够充分享受国家和社会发展所带来的福利。而人民的主体性也即是公共性的问题。公共性对协商民主的正常运转是至关重要的,因为一方面协商民主及其决策要从公众那里得到认可并获得合法性,另一方面公共性带来了更具有公共精神的决策,减少了自私自利的判断。正如瓦拉德兹所说：“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有人需求和利益的政策,协商过程的参与者表达了他们对所有公民政治平等的信念。”[18]不过,人民的主体性容易被忽视,因为在现有的制度框架下“参与实际上对政治决策的影响往往微乎其微,因为公民的观点经常被忽略,或者参与的过程和结果会被政治权威所操纵以便迎合他们自身利益”[15]。而小古城村的制度设计在很大程度上能够保证全体村民对于决策与执行充分有效的影响和控制。

第三,协商民主的程序性。程序具有重要的价值,民主制度建设的核心就是程序建设。协商的程序是指进行协商、达成共识过程中所遵循的方式、步骤、时限和顺序。协商的程序实质上就是对协商的基本规范、要求与限制。程序性当然是协商民主的重点,因为程序是协商民主有效运行的必要条件,尤其对于较不重视程序及其程序正当性情形下的地方治理来说,程序性更为重要,也正是程序性的特征把协商民主同各类座谈会、咨询会区别开来。协商民主的程序性需要平等原则,需要责任原则,需要公开性原则。这个平等不只是参与层面的平等,更重要的就如同费什金教授所认为的,透过协商的过程,可以让公民平等参与的结果不会产生多数暴力[19]。而责任原则意味着参与者的想法和意见必须能经受住利益相关者群体的审查,不能信口开河,随意承诺。协商民主要求理由提出场所和理由的内容是公开的,程序是公众知悉的,协商过程是公开的。小古城村通过设计出“议什么、谁来议、怎么议、议的效力”四个协商民主运行的程序,形成一个闭合的“环节完整的协商民主体系”,在很大程度上能够保证全体村民对于决策与执行充分有效的影响和控制。

4.2 协商民主制度外的力量：政治与公众支持

尽管制度设计十分关键,但是协商民主有效运行需要制度外力量的支持和其他条件的支撑。首先是政治和社会公众的支持。一项制度设计即使很精良,可如果不能得到政治上的支持,不能赢得公众理解和支持,也是不可能得以有效运行并实现其价值的。在中国地方或基层,政治、行政、财政等支持可为协商民主创新实践提供空间和机会[20]。

政治支持主要表现为政治领导人和官僚体制中官员的支持。在政治上的支持首先来自于中央,经验反复表明在目前的中国政治与行政体制中,“如果不是中央政府明确运行试点,地方政府自行决定变通政策落实是要冒较大风险的”①参见严荣的《实验主义治理视角中的上海共有产权保障房》一文,载于汪晖、王中忱、崔之元主编：《区域》2015年总第4 辑,社会科学文献出版社2015年版。。政治上的支持表现为党政部门的多方参与和支持。例如,从浙江的经验来看,组织部门、宣传部门、统战部门、政协部门、民政部门等多个部门都有不同程度的参与城乡基层协商。在临海市的村级协商民主中临海市委统战部起主导作用,余姚市将统一战线与基层协商民主结合起来,由余姚市委统战部门牵头协调,而在海宁市斜桥镇村级民主协商中,海宁市政协发挥着重要作用。因此,需要理顺党委、政府、人大、政协等政治组织在推动城乡社区协商民主中的权责关系,形成权责清晰的城乡社区协商工作机制。在中国,政治上的支持还表现为政策的出台和财政上的资助。

对于基层乡村的协商民主运行来说,在官僚体制下中的官员,来自于县乡(包括街道)党和政府官员的支持尤其重要[21]。因为县乡级党和政府作为城乡社区协商民主的主要推动者和实际操作者,成为完善基层协商制度的主要力量。官员的支持表现为官员的责任心与积极性,因为推动协商民主就需要打破原本地方政府主导的决策“惯例”,而习惯模式的改变考验地方官员的决心与勇气。

当然还需要赢得社会大众的理解与支持。协商民主在基层扎根的一个强大动力来源于民众的民主诉求,民主利益诉求推动着中国基层协商民主的发展[22]。正如小古城村自己所总结的那样,在该村协商民主的推进,上下联动是前提,而自上而下的协商模式离不开镇村网格三级党组织的密切配合。自下而上的协商模式能确保协商议题从最基层群众的利益出发,较好地激发群众参与协商的主动性。自上而下的审查把关能确保协商议题具备合法性,并让利益达到最大化。

4.3 协商民主需要有效嵌入其他制度

中国基层协商民主制度有效地运行,需要探究协商民主如何能更有效地嵌入其他制度。要有人民代表大制度和人民政协制度的支撑,要嵌入基层治理结构之中,要联结到政府决策与执法机制之中。用小古城村的经验来说,要使基层民主协商“长效运转”,必须有一套行之有效的制度予以规范。

首先,需要嵌入与联结到党的制度与工作之中。小古城村党支部“456”工作法保障基层民主协商“长效运转”。“4”就是“四步网格协商”。“5”就是五个一组织生活：开展一次学习,汇报一块工作,通报一些情况,认领一批任务,开展一次协商。“6”就是六级闭环机制。与此同时,小古城村推进了党建+协商民主。党建+协商民主既是协商民主的拓展,是协商嵌入党的建设,同时也与党的建设联结。

其次,需要处理好两个关系。一是基层社区协商与基层自治的关系。协商民主不是取代村(居)民自治,而是助力自治,或者弥补村(居)民自治的不足。为此需要加强制度建设并加强与村(居)务公开、村(居)务监督、村(居)民代表大会等制度的衔接。二是明确城乡基层社区协商是地方协商的重要组成部分,加强基层协商与乡镇、街道协商的联动。

再次,需要正式制度的指导和支持。目前而言,宪法中尚无专门条款对社会主义协商民主包括城乡社区协商做出明确的规定,而法律中也只有《村民委员会组织法》①《村民委员会组织法》第三十八条：驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民 委员会组织,但应当通过多种形式参与农村社区建设,并遵守有关村规民约。和《城市居民委员会组织法》②《居民委员会组织法》第十九条规定,机关、团体、部队、企业事业组织,不参加所在地的居民委员会,但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题,需要他们参加会议时,他们应当派代表参加,并且遵守居民委员会的有关决定和居民公约。中对城乡社区协商作了零星的原则性规定,缺乏与基层协商民主如权利义务、协商内容、程序等法律规定,主要依靠党委和政府出台的政策文件获得制度供给,以成文的制度或文件指导基层协商民主。小古城村就是根据余杭区委《关于进一步规范城乡社区民主议事协商工作的意见》,总结出了“议什么、谁来议、怎么议、议的效力”的四议工作法,实现了基层社区协商的有效运行。当然,协商民主的有效运行还需要经济、财政、公民文化等支撑,这是自然的,无需赘述。

5 结语：地方经验如何具有普遍意义

无论是政府主导的实验区或政策试点,还是基层自己主动的创新实践,其功用就在于为国家治理现代化提供了“地方性方案”。那么问题在于,一个地方性方案、一个基层的实践是否可以具有全国的甚至全球的意义？ 这种可能性是存在的。首先,小古城村的协商民主经验得到中央的肯定,十九大报告中提及的“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛”,将小古城村协商民主经验提升到了全国的高度,并且在浙江省得到推广与扩散。其次,2018年4月联合国副秘书长、环境署执行主任埃里克·索尔海姆选择在浙江进行3 天的考察,了解浙江在经济发展、社会和谐和生态保护之间实现协调的秘密所在。考察后,索尔海姆期待浙江的治理经验走出中国、走向世界①江帆：《联合国副秘书长索尔海姆考察浦江等地 期待浙江的经验走向世界》,https：∥zj.zjol.com.cn/news/923874.html。。显然,这位联合国官员清楚地意识到浙江经验对于中国乃至全球发展与治理的意义。

因此,尽管协商民主系统性的构建这个“地方性方案”是从中国的小古城村发展出来的经验,但这个经验具有普遍的意义,对于中国其他区域的协商民主以及别的协商领域(如政党协商、人大协商、社会协商等)的发展有借鉴意义。小古城村构建的协商民主闭合“四环节”创造了一种理性对话的新机制,激发了村民参与村务的积极性,通过党组织的引领作用和“村民提、代表议、会议定、干部做”的村务运行机制,实现了公民主体与权力主体的平等交流。这在一定程度上创新了民主治理的新形式,强调党建引领的同时,融入集体合作与理性对话,以公共利益的实现为最终目标,更好地解决民主如何制约权力的难题,在当前政治经济形势下实现自由平等的民主。小古城村的经验,通过“议什么”“谁来议”“怎么议”“议的效力”四个方面来深化完善民主协商机制,为协商主体与权力主体之间搭建合理合法的沟通交流平台,促进个体偏好向公共偏好转化,个体理性向公共理性转化,这对于陷于民主危机泥坑中的西方社会也有着参考意义。总结来说,小古城村的经验具有普遍意义,一是解决的问题具有普遍性,二是解决的方式具有普遍性,三是面临着的挑战具有普遍性。